中国民主党全委会美国委员会

国有企业是指企业全部资产归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织。不包括有限责任公司中的国有独资公司。国有企业是在社会化大生产条件下，为弥补市场失灵，在制度、目标和管理诸方面具有特性的现代契约组织。它的内涵是资产属于全民所有，由政府占有终极所有权的企业。

国有企业的本质可以从下面几点加以理解。

·国有企业同样具备一般企业的本质。从新古典经济学看来，国有企业同样可以理解为一个技术系统的生产函数；从新制度经济学看来，它同样可以理解为对市场的替代，通过它国家可以实现其利益的最大化，避免昂贵的市场交易费用；从交易费用经济学看来，国有企业同样可以理解为“契约的组合体”。

·国有企业也具有现代公司的一般特征，即大生产方式、大规模产销活动、具有现代企业制度。

·国有企业还具有一般现代公司所不具有的特有本质。它的制度特性、目标特性、管理特性都有别具一格之处，它的产权构成特性、目标函数、体制与机制以及管理制度的安排都有其特殊性。

无论是从理论上还是从各国经济发展的历史看，国有企业在经济发展的不同阶段都会发挥不同的作用，其在国民经济和社会生活中的地位也不尽相同。

国有企业的普遍出现始于二次世界大战后。随着一般垄断资本主义转变为国家垄断资本主义，资本主义国家开始对经济生活进行全面的干预和调节。同时，在新科技革命的浪潮推动下，企业生产规模日益扩大，纯粹靠自由竞争维系的市场经济造成了社会的不稳定性。在这种情况下，资本主义国家开始承担起对生产的领导。从 1945年开始，英国将一系列基础工业和英格兰银行收归国有，法国将能源部门、保险部门、金融部门和一些大公司改为国家接管。与次同时，日本政府设立的国有企业从战争结束的7个迅速增加到70年代中期的114个；美国政府也创办了一些国有企业。这些国有企业主要集中于能源部门、基础设施部门、提供公共产品部门和科技开发部门。

第二次世界大战以后，广大发展中国家为了振兴民族经济，推动本国工业化，掀起了两次国有化高潮。

第一次在 20世纪50年代后期到60年代中期，它是紧随民族解放运动的高涨而出现的，主要矛头对着殖民企业和殖民地的经济管理企业，包括海关、银行、税务机构，以及原殖民者拥有的足以垄断或操纵国计民生的大企业。这次国有化高潮实际上是民族解放运动在经济领域的继续。

第二次在20世纪70年代，这是在中东产油国收回石油资源主权的斗争取得胜利的鼓舞下，发展中国家掀起了收回自然资源主权的潮流。在这一潮流中，一些国家把实际操纵本国经济关键部门的外资企业收归国有，并使一些矿山资源和农渔业资源回到本国手中。发展中国家国有经济的发展，对于维护国家主权、争取经济独立，奠定国民经济发展的基础和建立较完整市场机制的缺陷、维护社会经济的正常运行以及促进区域经济平衡发展等方面的国民经济体系，带动其他经济成分的发展，推动发展中国家技术进步，都起了巨大的作用。同时，国有经济在实践中也逐渐暴露出高度垄断，产权不清，政企不分，管理混乱等多种弊端。20世纪70年代中期以来，许多发展中国家针对本国具体情况，采用各种各样的措施，对国有经济进行整顿和改造，取得了很大的成效。

特殊法人企业由政府全额出资并明确其法人地位，由国家通过专门的法规和政策来规范，不受公司法规范。这类国有企业被赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标，也就是说，它们的作用是直接提供公共服务。像国防设施、城市公交、城市绿化、水利等，应该归入这类企业。这类企业需要由公共财政给予补贴才能维持其正常运行。

国有独资公司由政府全额出资，受公司法规范。这类企业以社会公共目标为主，经济目标居次。这类企业主要是典型的自然垄断企业和资源类企业，如铁路、自来水、天然气、电力、机场等。从经济学角度，这类企业的产品或服务应该按边际成本或平均成本定价，以此来实现社会福利的最大化，而不是谋求从消费者那里攫取更多的剩余。

国有控股公司由政府出资控股，受公司法规范。这类企业兼具社会公共目标和经济目标，以经济目标支撑社会公共目标。这类企业主要是准自然垄断企业和国民经济发展的支柱产业，如电子、汽车、医药、机场等。需要注意的是，这类企业不直接提供公共服务，而是通过向国家财政上交股息和红利，间接提供公共服务。如果由于特殊环境，这类企业不得不履行一些公共职能，则由此造成的损失，由国家财政给予补偿。不过，在补偿以后，股息和红利不能免除。当然，通过约定和核算，二者可以相抵。

国有参股公司严格来说应该称之为“国家参股公司”或“政府参股公司”，不是国有企业，政府只是普通参股者，受到公司法规范。这类企业与一般竞争性企业无疑，没有强制性社会公共目标，经济目标居主导。如果它们也提供公共服务，那是它们自觉履行社会责任的行为，应该予以鼓励和支持。对于这类企业，政府参股只是为了壮大国有经济的实力，除此之外，政府对这类企业没有任何其他附加的义务。

为了保证各类国有企业尽最大可能发挥各自的作用，应该完善两种作用的评价指标体系，并赋予不同权重。公共作用采用公共绩效指标，经济作用采用财务绩效，同时辅之于其他绩效指标。公共绩效的核心指标是社会贡献率，财务绩效的核心指标是国有资产增值率，其他绩效指标主要包括客户满意度、企业运营效率、企业创新能力等。

在市场经济中，与非国有企业相比，国有企业具有两重性：一般性和特殊性。国有企业的一般性主要表现为它的营利性；其特殊性则源于一定的社会经济制度赋予它的社会性。国有企业的两重性决定了它必须具有双重的功能：营利功能和社会功能。

1、营利功能

国有企业具有营利性和营利功能，这首先源于企业作为经济人的自然本能。在市场经济中，作为市场经济微观基础和市场经济主体的企业，以追求最大利润为目标从事生产和经营活动，实现其经济人的自然本能，可以说是天经地义的。企业若失去了这种本能，市场经济也就失去了存在的基础。其次，国有企业的营利性和营利功能还决定于企业的性质。因为企业是社会化大生产和市场经济的产物，是以社会化大生产为基础的市场经济条件下的一种成本较低的生产组织形式。国有企业虽然不一定以追求最大利润为目标从事生产和经营活动，但也应当实现成本最小化。否则，如果建立国有企业仅仅是为了实现其社会功能，而不必营利，那就不一定必须采取企业这种组织形式。建立公益事业单位和一些特殊的非营利机构同样可以满足这种需要。

因此，同其他非国有的一般企业一样，作为市场竞争主体，国有企业也要通过自己的生产经营活动，向市场提供产品和服务，并努力实现利润最大化或实现成本最小化，从这个意义上说，国有企业应当具有一般的营利功能。

但是，国有企业必须具有特殊的社会性质和社会功能，从根本上说，这是源于市场经济本身发展的需要。首先，在经济生活中，哪怕是在市场经济最发达的国家中，垄断、外部性、公共物品以及市场信息不充分等因素都是一种客观存在，这些因素的存在必然会导致市场失灵，市场主体的活动水平与社会所需要的最优水平就会出现不一致，从而使资源不能得到最优配置，在此情况下，市场经济的理想状态—— 帕累托最优状态也就不可能实现。其次，市场经济自身存在的功能缺陷还会造成经济运行中有可能出现大起大落的强周期波动现象，导致严重的失业或通货膨胀，同时还会导致经济结构失衡和总量失衡。

市场失灵和市场功能缺陷的存在表明，单纯依靠市场机制的作用是无法使市场经济正常运行的。为克服市场失灵和弥合市场功能缺陷，客观上需要政府对经济运行进行干预。一般来说，政府干预经济运行的方式有两种：一是运用经济政策进行干预，二是组建国有企业。其中，由政府投资组建国有企业是一种重要的选择，这种选择在某些行业、某些领域和许多场合都是不可替代的。在此情况下，由政府拥有或实际控制的国有企业，除具有一般的营利功能外，也就自然而然地具有了非营利的社会功能。如果国有企业丧失了这种功能，仅仅依靠政府实行财政政策和货币政策来干预经济运行，是难以克服市场失灵和弥合市场功能缺陷的。这是一切市场经济国家都普遍存在国有企业的重要原因。国有企业特殊的社会性质决定了它应当具有特殊的社会功能，这种特殊的社会功能在不同的国家或地区，以及在同一国家或地区的不同历史条件和经济条件下应具有不同的规定性。

2、社会功能

就我国现阶段而言，国有企业的社会功能应主要表现在如下几个方面：(1)服务宏观经济，实现资源在全社会范围内的优化配置；(2)进行战略开发，促进技术进步，实现产业结构升级，为经济发展提供基础性服务；(3)促进地区经济平衡发展，实现经济合理布局；(4)控制国民经济命脉及其他重要领域，保障国家经济、政治和军事安全；(5)实现政府的其他重要政策目标。

国有企业的上述社会功能，在社会主义市场经济中是不可缺少的，也是无法替代的。正确发挥国有企业的这一重要功能，对于国有企业自身的发展，保障正常经济秩序，改善宏观经济环境，提高经济运行质量，维护国家利益和社会稳定，都具有极其重要的意义。也正是从这个意义上说，那种主张剥离国有企业的社会功能，把国有企业完全等同于以追求最大利润为惟一目标的一般企业的观点，显然是不可取的。

在建国初期，我们为了优先发展重工业和加快实现国家的工业化，拥有了国有资产和国有企业。半个世纪过去了，随着我国社会主义经济体系的建立，国家拥有国有资产和发展国有企业的目标更多地转化成维护社会稳定和经济发展。在这种情况下，如果我们对大多数国有资产进行处置，将其变现充实社会保障基金或者直接用于社会救济，从实物或账面上来看，国有资产没有了，但这种处理维护了社会稳定和经济发展的大局，那么，这种处置应该同拥有国有资产和发展国有企业具有同样的效果。事实上，这种处置方式正是我国国有企业改革的长期目标取向。但是，在这种处置方式尚没有完全铺开之前，大型、特大型国有企业仍将是我国国民经济的重要力量。

首先，大型国有企业是我国国民经济中的中流砥柱。虽然通过“抓大放小”，一部分国有中小企业以租赁、承包、售出、参股等方式向产权多元化转变。但是，进入2000年，我国的国有资产已经达到9万亿元人民币，构成了极其巨大而庞杂的体系，国有和国有控股企业在几乎所有的工业领域仍占据主导地位。

其次，大型国有企业是抗衡跨国公司的主力军。中国加入WTO以后，国际知名的大型跨国公司大举进攻中国市场，各种洋货猛烈冲击国货。尽管民营经济已经有了很大的发展，但是由于其在技术、质量、规模等方面的显著差距，尚不能与跨国公司抗衡，而只有大型国有企业才是抗衡跨国公司的生力军。如彩电行业曾是进口产品最多的市场，但是1996年四川长虹等大型彩电公司在价格、质量、服务等方面向外国名牌展开市场争夺战，一举打破了大屏幕彩电由外国名牌主导的格局，以致长虹的“红太阳一族”大屏幕彩电在国内市场占有率达三分之一。

再次，大型国有企业是我国支柱产业的重要支撑。在石油、化工、机械、电子、冶金、有色和建材等重要产业中，我国七大汽车集团占全行业总产值的66%；嘉陵、北方、轻骑、金城四大摩托车集团占全国总产量的一半；上海、东方、哈尔滨三大发电设备集团，提供国内电站设备的70%。

最后，大型国有企业仍是出口创汇的主要力量。1997年，国有企业出口创汇额超过了外商投资企业，居于领先地位。其中，大多数大型国有企业以销售额的1%左右投入研究与开发，有的达到2%，技术进步处于国内工业企业领先地位。

近几年，国有中型企业和小型企业总体处于亏损状态，只有大型企业盈利，充分显示国有大型企业在我国国民经济中的中流砥柱作用。当然，我国大型国有企业与国外大企业相比，有着不小的差距。一是大型企业数量少；二是企业平均规模小；三是生产集中度低；四是真正的联合体、企业集团少；五是大中小企业没有合理的分工。从技术创新来说，我国500家最大工业企业年销售额之和还不抵美国通用汽车公司一家销售额。

我国的国有企业主体最初是通过“没收官僚资本归全民所有”建立起来的，并且在接下来的三十年时间里，它成为国家财政的主要收入来源和主要支出渠道。在强有力的中央集权计划式管理之下，它基本上没有自己的利润追求，成为事实上的“国家工厂”或者说是“生产车间”。1980年以后，随着“包”字（承包制，作者注）进城，国有企业有相当一部分实行了承包、承租经营模式，国有企业成为承包者和承租者追求利润最大化的工具（国家放权让利的改革又强化了国有企业的这一功能），同时，国家财政来源于国有企业的收入比重下降，国家财政投向于国有企业的支出也有所放缓，国有企业在一定程度上成为“租赁工厂”。

随着1994年社会主义市场经济体制改革的正式实施，市场化浪潮对国有企业经营机制形成强烈的冲击，也对国有企业的定位提出新的要求。应对市场化竞争的需要，我国政府对国有企业进行了一系列的改革，其中最主要的是“下岗分流，减员增效”、 “社会保障制度的建立”和国有企业重组与上市三个方面。“下岗分流，减员增效”主要是解决国有企业冗员过多、效率低下的问题；社会保障制度的建立主要是将国有企业从不合理的社会负担中解放出来，兼解决企业急需的各种劳动力流动问题；国有企业上市特别是大型国有企业上市，主要是为了解决国有企业的资金短缺问题。

客观地讲，以上几个方面的改革都已经初步取得了初步的成效。但同样不可否认的是，国有企业经营机制并没有根本性转变，国有企业困难没有根本改观，国有企业投资仍然是财政支出的“黑洞”，是财政赤字的主要制造者。另外，国有企业融资发展成为证券市场不能承受之重――国有企业大量上市融资，所融资金有相当一部分或为母公司占用，或沉淀在企业的银行账户中，真正被企业用来进行生产经营的资金所形成的投资回报率也是相当低下的。统计显示，(2003年第三季度季报)沪市771家上市公司加权平均每股收益为0.159元，加权平均净资产收益率为6.18%；深市507家上市公司加权平均每股收益为0.152元，加权平均净资产收益率为5.85% ；以2003年10月28日收市时1254只A股加权平均股价为6.98元 计算，投资者的毛收益率小于2.25%，即使全部拿来派现，其收益率也只与一年期银行储蓄存款利率相当。但这并不能对国有企业进一步在证券市场融资形成任何的妨碍，最近发行的长江电力融资规模甚至超过了100亿元。国有企业就象一块巨大的海绵，不断地吞噬国家财政资金，不断地从证券市场吸取资金而几乎不给予任何的回报，所以可以称之为“海绵工厂”。

作为“国家工厂”，它是与高度集中的计划经济体制相适应的一种特定历史时期的国有企业定位；作为“租赁工厂”，它是与从集中走向相对分散的经济体制转型相适应的一种国有企业定位；这两种定位都符合当时历史条件的需要，因而对当时的财政、经济的发展起到了巨大的推动作用。但相对于社会主义市场经济体制而言， “海绵工厂”显然是不合时宜的――一方面，市场经济体制要求政府投资领域必须重新界定。

在一般性竞争经济领域，政府投资应该逐步退出，国有企业规模要不断减小，至少是不应该再追加投资（不管这些资金是来源于财政投资还是证券融资）；在基础性经济领域和外溢性经济领域，政府应该加强投资，扩大国有企业的规模；另一方面，证券市场特别是股票市场是个市场化程度非常高的、市场效率非常好的自由市场，“用手投票”机制使得投资者可以参与企业的经营决策与经营管理，从而推动企业提高经营效率，“用脚投票”机制使得经营不力的企业及其经营者难逃被市场淘汰的命运，因而其内在的优胜劣汰机制可以使资源配置的效率达到最大值。作为市场管理者同时也是国有企业所有者的政府对市场的行政干预，往往会降低市场自身的效率发挥，甚至引至市场崩溃。中国的B股市场实际上已经宣告彻底丧失资源配置功能（至少目前是），而A股市场的资源配置和融资功能也正在逐步丧失。所以，就目前而言，一是要解决国有企业的进与退问题，二是要还证券市场一个清白的问题。

在国有企业进退问题上，“进”是重点，“退”是难点。对于新增国有企业投资，不仅要把握投资方向，更要注重企业经营机制的再造，从而建立起具有有效产权约束和经营激励、符合市场经济规律的投资机制和经营机制。具体来说，在投资方向上，政府应该继续加大在基础设施和公共工程、环境保护等领域投资的力度，改变目前我国在这些领域存在的严重的投资不足的问题。

首先是在基础设施和公共工程领域。虽然近几年来随着积极财政政策的大力实施，这方面的投资有长足的增长。但可以看出，政府在这类项目投资的过程中，过于强调其政治要求和利润要求，而较少真正从财政角度考虑。以江西南昌为例，政府在基础设施和公共工程方面的投资主要集中在所谓的“亮化工程”――注重城市的外包装如墙面装饰、路灯、绿化林等，城市的实质功能并无多大改进。另外，在修路架桥的过程中，过份依赖社会资金的投入，导致路桥收费的居高不下，无形之中增加了区域社会和经济运行的成本，加重了城市居民的负担。因此，政府在基础设施和公共工程领域，一方面要运用“成本效益分析法”、预先优选出投资项目和方案，提高财政资金的使用效率；另一方面要加大财政投资的力度，减少对民间投资的依赖性，从而淡化项目经营的利润追求，切实增进公共服务水平，提升居民的福利。

其次，在环境保护等领域，虽然政府对环境保护问题的重视程度日渐提高，但由于对环境保护问题的紧迫性认识不足，财政方面的投入则远远跟不上社会经济发展的步伐，出现环境保护事业明显落后于经济发展并直接妨碍了经济的可持续性发展。因此，政府可以在逐步完善环境保护法规、制度的基础上，在吸引民间资本追加投资的同时，加强政府对环保企业的直接投入。

对于需要退出的国有企业，需针对不同情况进行处理：符合《破产法》要求的国有企业，应该坚决予以破产；对于经营不善，但亏损不严重的企业，可以先进行重组，同时鼓励、吸引民间资本或国外资本进行兼并、收购；对于经营效益较好或经过重组后扭亏为盈的国有企业，可以借鉴MBO等模式进行市场化改造，实现“国退民进”。

综上所述，在社会主义市场经济条件下，适应公共财政体制建立和发展的要求，国有企业应该定位在：作为政府弥补市场失灵的重要工具，以社会稳定和经济发展为主要目标，在公共产品提供等领域发挥宏观调控作用。

（一）财务管理意识缺乏

因为国有企业不仅要承担一定的经济责任，同时也要承担相应的社会责任，所以很多国有本企业将管理的重点放在生产管理中，对于生产中的产品质量、生产过程等的了解比较全面，但是对财务管理的了解较少，他们认为对于企业来说，生产是最重要的，而财务管理是为生产服务的，财务管理就是财务人员根据相关规定制定财务报表，所以对财务管理的重要性没有清楚的认识，导致国有企业财务管理与其他企业之间的差距逐渐拉大。

（二）资金管理不善

资金是维持国有企业正常运行的重要条件，资金管理也是企业财务管理的重点，但是在国有企业中资金管理方面存在的问题相对较多，具体而言主要体现在两个方面：第一，在资金筹集存在问题，国有企业因为发展需要往往要进行筹资活动，但是一些国有企业在筹资中没有筹资规模进行控制，企业筹资结构不合理，最终导致国有企业面临重大的财务风险，不仅不能促进企业的发展，甚至造成企业整体优势的下降。

（三）财务监管不到位

从外部监管来说，国有企业财务监管主要是国资委进行的，但是国资委对国有企业的监管主要集中在事后监管中，采用的主要是财务报告的方式，这样容易导致国有企业相关人员为了自身利益制作虚假的财务报告，导致国有资产流失。国资委在对国有企业进行财务监管中主要是对个人财务问题关注，但是对于像不良资产、财务制度等宏观问题的关注度较少，很难实现这方面的提高。另外，从内部监管来说，国有企业内部财务监控制度缺乏，不能实现财务监控的程序化，对于大型国有企业来说，集团对子公司的监管也存在不到位的现象，使得国有企业内部监控不能促进财务管理的有序发展。

（一）树立新时期财务管理理念

在当前我国国有企业有了进一步的改革，国有企业面对的市场环境以及承担的责任也有了新的变化，从财务管理中来说，国有企业的财务管理无论是内容，还是方法都有了新的变化，企业领导要对财务管理工作更多的支持，在制度建设、人员配置等方面提供相应的资金，从而使国有企业财务管理能与国际接轨，促进国有企业的进一步发展。

（二）创新财务管理制度

对于国有企业来说，经过改革开放几十年的发展，国有企业制度建设无论是微观还是宏观都有了一定的提升，但是在财务制度中还存在非常大的问题，所以要对国有企业财务管理制度进行创新，坚持标本兼治的原则，对财务管理制度中存在的问题进行改革和完善，建立国有企业人员财产申报制度。另外，在国有企业财务管理制度的创新中要针对国有企业的运行特点，对可能出现的问题做出预测，保证财务管理制度的使用年限。

（三）加强资金管理

国有企业资金管理要从三个方面进行，第一，加强对企业资金全过程的管理和控制，在事前应该编制相应的资金使用计划，结合企业未来发展需要，确定企业资金最低储备量，在事中要加强对企业资金流动的控制，保证企业资金的正常运行，防止资金积压，提高国有企业资金的利用效率。第二，要重视企业筹资中的成本费用控制，在企业筹资中不仅要控制资金筹集量，而且要对资金筹集成本有深入的研究和考虑，选择成本较低的筹资方式。第三，减少浪费，节约企业资金使用，坚持开源节流，提高国有企业资金投入的科学性。

（四）实现全面预算管理

预算管理的推行能很好地实现国有企业财务管理目的，对提高国有企业经济效益有很大的帮助。实现全面预算要从两个方面做起：第一，要建立专门的预算管理机构，国有企业管理层以及财务管理人员要成立预算管理中心，对国有企业子公司、各部门等进行预算控制，加强国有企业内部的联系，建立预算管理目标。第二，实现全过程的预算控制，做好事前预算编制、事中预算控制以及之后预算考核，对预算控制中出现的问题及时发现和解决，从而形成国有企业内部全员、全过程、全方面的预算控制。

（五）财务人员素质提高

在国有企业改革不断深化的过程中，国有企业财务人员的素质也应该有较大的提高，要实现财务人员从核算型向管理型的转变，国有企业根据发展需要对财务人员进行培训，增强他们的财务管理能力，使他们在日常工作中能提出建设性的意见。另外，对于会计人员来说，要重点加强会计知识更新，提高会计核算能力，通过培训培养一批复合型的会计人才，为国有企业的发展贡献力量。

一、加强对企业财务工作的监管

1．实行重大经济事项联签和重大事项报告制度

重大经济事项联签制度是指企业的重大经济事项需要按照企业具体规定由董事长、总经理以及财务总监等高层管理人员中的二人或者多人共同签署，签署之后才为有效并且可支付的制度。重大经济事项包括了企业的重大资金支出、财务运作以及股权集权投资、固定资产投资、资产处置等能够对企业经营活动产生重大影响的事项。

2．规范企业财务工作

首先，规范财务基础工作。其次，全面实现信息化管理。财务信息化已经成为时代发展的要求，可以有效的规范企业财务工作，提高工作效率，企业应尽量引入财务系统或者SAP、Oracle等ERP系统。最后，提高财务人员和高层领导人员的专业素质，定期或者不定期进行业务培训。

3．加强对企业财务工作的监督

对企业财务工作的监督一般分为内部监督和外部监督两种，内部监督包括成立监事会，成立审计委员会(由企业具备会计知识的独立董事组成)，成立内部审计部门(内部审计部门应直属于监事会控制)，财务总监也应该发挥其监督职能，但是职能不与监事会冲突，监事会偏向于事后监督而财务总监应是全程监督；外部监督主要依赖于注册会计师事务所，企业应聘用公信度比较高的事务所。加强对国有企业财务工作的监管，可以有效降低企业财务风险，是有效监管国有企业的重要手段。

二、改善监管体制，提高监管效率

政企分开在我国已经实行了三十几年，国有企业在表面上已经做到所有权与经营权相分离，不过私营企业会有具体的老板，但是国有企业老板的界定确是个难题。按照公司法的规定，国有及国有控股企业的实际出资人是国资委，可是国资委是国家的行政机关，因此国有企业的掌舵人还是政府。而出资人的职责与行政职能的职责在各方面都应该相区别，如果将两者相混淆会导致集权和腐败现象的发生，不仅不能保证国有资产的安全，与我国所喊出的“转变政府职能”口号也是相悖的。总之，国资委作为国有及国有控股企业的出资人，应充分履行其出资人的职责，将出资人职责与行政职能相分离，加强对国有资产的监督，对国有企业实行有效监管。国资委毕竟还是有官僚主义气息的，所以运作流程与其他行政部门有很多相似的地方，在遇到企业监管方面的重大事项时，需要层层上报，经历多次反复审核批准之后才可以作出决策，这样的低效率监管，在一定程度上降低了监管的效力，精简运作流程，提高监管效率，是国资委需要正视的问题。国资委作为国有企业的出资人和监管工作的主要负责人，需要明晰自身的职责，完善监管体制，以满足当今的监管需求。

三、完善公司法人治理结构

《中华人民共和国公司法》(主席令第四十二号)中规范了企业法人治理结构，完善公司法人治理结构是国有企业监管的关键，途径主要有以下几种：第一，企业需引入共同治理机制。董事会和监事会中应该包含股东以外的其他阶级的利益代表者，完善企业治理结构，在组建董事会与监事会时可以考虑成立外部董事会与监事会，提升董事会和监事会的监管水平；第二，推动企业股权多元化的发展。若将国有企业改为国有独资企业，对企业法人治理结构的发展有不利影响，所以完善公司法人治理结构应该推动股权多元化的发展；第三，明确企业治理结构中不同权利主体的职责。董事会代表的是股东权益，需要对企业高管人员进行鞭策和监督，处理好与高管人员所形成的委托代理关系，股东大会的职责是根据《公司法》的规定审议报告以及任免董事和监事，并间接控制着高管人员的任免，高管人员也可称之为首席执行官(CEO)负责企业的日常生产经营决策，拥有整个企业的管理权；第四，完善公司法人治理结构还需要规范企业财务工作，财务工作质量是公司法人治理结构的基础；第五，国有企业应该探寻适合企业的人事管理制度，形成股东会、董事会、监事会和高管人员之间的制约关系。实践证明，国有企业完善法人治理结构是一项长期而艰巨的任务，在新《公司法》的引领下缓慢前进。

四、创新国有企业监管模式

在不同的发展阶段，国有企业的监管模式也有较大的区别，以珠海市为例，其主要经历以下四种模式：1987年以前，高度集中的计划经济模式，政府高度集权，国有企业完全由政府掌控；1987年到1999年，“九龙治水”模式，企业按照行业由各个职能部门掌管，后虽有改善，但是实质并未改变；1999年至2004年，三层架构模式创建，成立了一委两局，提出了政企、政事、政资分开的要求；2004年至今，三层架构模式得到发展，成立了国资委，遵循“权利、义务还有责任相统一”和“管人、管事与管资产相结合”的原则，履行出资人的职责。三层架构模式在我国运用的较为广泛，最近几年也在不断完善中，但是还有诸多问题存在，国有企业监管模式仍需要注入新鲜血液。在监管模式中还应该加入风险控制理念、服务顾客的理念、企业自身灵活调节的理念以及激励理念等，在实施程序和配套机制上也需要作出相应的改革，以配合监管模式的实施。国外在国有企业监管方面也有较多的成功经验，可以加以借鉴，例如美国的监管模式是国有企业根据专门立法而成立，企业宗旨、经营管理理念等都是立法所规定，国会是监管中的主角，国会通过立法规定企业与政府各自所应承担的责任和义务，避免政府对企业的过多干预。

一、国有企业内部控制的必要性和意义

1．净化企业文化的需要

在国有企业的发展历程中，反腐倡廉工作历来是企业管理的关键领域。为此，需要在国有企业内部将经济发展和反腐倡廉工作有机的结合起来，净化企业文化，使企业的各项管理工作能够在制度化、科学化、网络化的层面进行。因为只有完善了企业的各种内部控制制度，企业的凝聚力才会得到增强。另外，还应陔定期、不定期的对企业进行内部审计，对各项内部控制制度的执行情况进行审查，发现问题及时修正，确保制度的严密性和严肃性。同时，企业内部控制制度被看做是一项复杂的系统工程，因此，如果在运行中出现了偏差，这需要审计部门经常对其进行监督和检查，确保国有企业各项内控制度能够有效的实施。

2．迎合市场经济发展的需要

对国有企业涞水，其管理效益的提升首先要牢同树立其效益的观念，企业管理的一切活动都应该建立在效益的基础之上，积极的探索能够提高企业经济效益的新途径和新方法。其次，国有企业应该树立起市场观念，因为企业效益的提高需要以市场份额的不断扩大为前提，倘若失去了市场，企业的效益也就无从谈起。因此，企业的管理工作不但要有效益观念，还要有市场观念，只有迎合市场经济发展的需要，根据市场信息与要求开展各项活动，才能实现企业产品竞争能力和企业经济效益的提升。而这些工作的一个共同的前提便是完善企业的内部控制制度，唯有如此，才能为企业的市场竞争提供必要的保障。

3．保值、增值国有资产的需要

国有资产是国家的主要财富表征。因此，市场经济条件下的国有企业应该注重对国有资产的保值、增值处理，只有这样，才能实现战略管理的创新，才能实现其战略发展的宏伟目标。为此，首先要建立健全和完善企业的各项内部控制制度，把工作的重点挡在对付现成本的控制方面。其次，要加大对企业管理者的考核力度，创新工作方法，提供工作实效。此外。更为重要的是，要对国有企业资产的保值增值指标进行重点考核，明确国有企业所有者的财产内容，避免考核工作的偏颇。

二、我国国有企业在实旋创新战略的过程中存在的问题和原因

1．企业的技术创新动力不足

我同同有企业的竞争力一直表现的相对平稳，在市场中的地位不容忽视，但是产品创新能力不强却是一个不争的事实。由于国有企业在跟随市场需求做，变化的过程中反映相对迟缓，产品的创新也相对较弱，这一状况产生的直接原冈便是技术创新的严重不足，以及科技投入的滞后。

2．企业制度创新处于较低的水平

国有企业的制度创新是一个重要的问题，但是在产权制度方面，国有企业的表现并不理想，存在的问题主要表现在以下方面：在国有大中型企业的公司化重组中，国有股一般处于控股的地位，产权的多元化趋势十分明显，但是在产权分散化的表现上却显得远远不够，这严重制约了国有企业的管理创新和技术创新；对国有企业的管理者与技术骨干的创新激励制度并不完善，高管持股的局面并未全面推开；国有中小型企业在公司化改组过程中，员工持股数量占总股本的份额相对较少。

3．企业的管理创新显得滞后

对国有企业而言，组织结构的分工过细，管理层次相对较多，导致部门之间的沟通不够，存在严重的人浮于事的现象。甚至有些部门在企业文化、资本运营和人力资源信息管理方面并未迸行有效的设置，即便存在也难以发挥良好的作用。而从管理手段与管理方法的使用角度讲，部分国有企业对计算机的利用程度不够，致使管理工作基础薄弱，这些都说明国有企业在管理创新方面存在严重的不足。

三、国有企业实现战略创新的途径和方法

1．通过参与市场竞争进行技术创新

为了加快技术创新的步伐，国有企业必须彻底提高对技术创新及其作用的认识，强化在技术研究和运用中的主体地位，极把握市场的需求趋势，不断增强企业创新活力，将技术创新要列入企业重要议事日程，建立科学的项目论证评估机制。同时，以市场需求带动技术创新，积极促进合理的人才流动，增强企业技术创新的能力，加快企业科研成果产业化建设，增强企业产品的技术含量和竞争力。

2．通过学习借鉴进行观念创新

随着一些全新领域的不断涌现，对国有企业来说，转变对知识的陈旧认识，确定知识是创造价值的主要的、直接的因素的创新观念，具有头等重要的意义，国有企业应通过知识来找出如何把现有的知识最大限度地转化为生产力，使企业拥有更大的竞争优势，而知识更新不仅包括创新知识，而且包括摒弃知识。因此，在固有企业内，新知识需要通过刚队或群体共享知识与专长产生。

3．通过结合市场经济进行管理创新

国有企业实现管理创新需要具备以下条件。排除过去的思维模式，不断吸收新的观念和思想，尤其要不断扩展视野，树立创新意识，增强创新本领；国有企业的管理者们要营造出一种适合于创新的氛同，激活企业上下的创新意识。为全面提高企业整体素质，建立完善的终身教育和培训制度，树立终身的学习观念，为围有企业员工工作积极性的提高和创造潜能的发挥提供动力机制。

党的十一届三中全会的召开标志着中国改革开放的开始，也拉开了我国国有企业改革的序幕。国有企业改革从调动企业和职工积极性出发，沿着扩大企业自主生产经营权这一主线逐步展开，并伴随着我国改革开放事业的发展而一步步向纵深延伸。根据在各个时期所确立的不同的改革目标、理论依据和主要措施等，按渐进式道路逐步展开的国有企业市场化改革自1978年12月中国共产党十一届三中全会至今，其基本发展历程大致可以分为五个阶段。

第一阶段：放权让利阶段(1979--1983年)。在早期的计划经济体制下，我国国有企业存在政企不分，政府对企业管辖过紧，以致企业缺乏自主经营和创新能力的弊端。针对这一问题，国有企业改革首先是从政府层面的放权让利改革开始，“放权让利”即政府主管部门一方面向国有企业下放部分权利，给予企业更大的自主经营权；另一方面通过减少企业税额等措施，提高企业利润的获得比例，从而间接给予企业更多的财力支持，增强企业生产积极性。

第二阶段：税利改革阶段(1983--1985年)。这一阶段税利改革的主要内容包括“利改税”和“拨改贷”两方面，目的在于调整和规范政府与国有企业之间的利益关系。所谓“利改税”，指的是政府将原来所规定的国有企业上缴利润改为缴税的形式；所谓“拨改贷”，则指的是将企业的资金来源由原来的财政无偿拨付改为银行借贷的形式。

在这一改革阶段，政府在实施税利改革的同时，也进一步扩大了企业的自主权获得。1984年5月，国务院颁发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，包含了进一步扩大企业十项自主权的实施范围：生产经营计划权、产品销售权、产品价格权、物资选购权、资金使用权、生产处置权、机构设置权、人事劳动权、工资资金使用权和联合经营权。1985年9月，国务院又进一步批转了国家经委、国家体改委制定的《关于增强大中型国营工业企业活力若干问题的暂行规定》的通知，通知做出了十四条规定，继续扩大企业自主权。

第三阶段：探索“两权分离”和实施承包经营责任制阶段(1985--1992年)。1984年10月召开的党的十二届三中全会，提出要建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义有计划的商品经济。确立了国有企业改革的目标：要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利和义务的法人。国有企业改革尝试按照当时理论界提出的“两权分离”理论(即在国家对生产资料所有权不变的前提下，所有权与经营权分离)，围绕这一改革目标实现政企职责分开和促进国有企业向市场主体的转变。

第四阶段：探索转换经营机制与建立现代企业制度阶段(1993--2002年)。1992年10：月，党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出国有企业改革的目标是建立现代企业制度，并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。随后，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)。1994年年初国务院要求按《公司法》进行建立现代企业制度的试点，以便在取得经验后全面推广。随后在此基础上，国家经贸委组织实施了“万千百十、转机建制”规划。1997年，党的十五大又提出，“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”，并写入了1999年修改的《中华人民共和国宪法》。非国有经济尤其是私有经济在我国经济结构中的地位和作用得到正式肯定。公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。1999年9月，党的十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出要在战略上调整国有经济布局，有进有退，有所为有所不为，通过“抓大放小”，推进国有企业战略性改组。国有企业要实现股权多元化，规范公司制改革。2002年党的十六大报告中又进一步提出，“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，积极推行股份制，发展混合所有制经济，坚持人与自然的和谐发展。

第五阶段：配套改革、整体推进，完善社会主义市场经济体制阶段(2003年至今)。随着我国经济体制改革的不断深化，在理论和实践上都取得了重大进展。社会主义市场经济体制初步建立，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形式。在此条件下，以2003年10月党的十六届三中全会出台的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)为标志，我国的国有企业改革已经进入了配套改革、整体推进，旨在完善社会主义市场经济的新阶段。

在新的阶段，我国浅层次的、相对容易完成的改革任务基本上都已完成，改革的重点不是姓“资”、姓“社”问题的界定，也不再是对个体经济是“有益补充”还是“重要组成”的争论，而是要向更深层次的攻坚阶段挺进。改革的主要任务是完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，使经济增长方式由数量扩张型向质量效益型转变。十六届三中全会的《决定》要求要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，说明了我国的经济体制改革已推进到产权制度变革的核心层面，已开始对不得不攻坚的改革焦点发起冲击。《决定》还提出：加快推进和完善垄断行业改革；消除体制性障碍，放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域；非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇；大力发展资本和其他要素市场，扩大直接融资的比重等。如果这些问题能够得到有效的解决，所确定的目标能够顺利实现，我国的国有企业将会呈现出一种崭新的面貌。

一、国有企业改革和发展三十年的主要经验

国有企业改革经过三十多年的风风雨雨，我们在付出了巨大代价的同时，也取得了骄人成绩，总结来看，我国国企改革在坎坷的探索创新之路上得到的丰富经验可以总结为以下几个方面：

1．国有企业改革是一个不断探索创新的过程

“摸着石头过河”是我国国有企业改革最为明显的特征，我国的国企改革伴随着改革开放都是在不断探索的过程中逐步创新并向前推进的，因此改革的过程同时也是“试错”的过程。因为在我国特殊的历史背景条件下，改革道路并无其他国家成熟的经验借鉴，也不存在可以参照的对象，因此注定要走很多的弯路且付出很大的代价才能达成目标。30多年的坎坷探索创新之路，从放权让利到两权分离，从股份制试点到建立现代企业制度，从微观的制度创新到国有经济布局的调整，国有企业改革终于走出了如今的成绩。但即使是这样，国企改革在今天仍然不能完全达成目标。中央对于改革的推进也是一个在试点的基础上逐步“出招”的过程，并逐渐形成在宏观和微观层面综合推进的格局。

2．国有企业改革是中央推动与地方实践相结合的产物

改革是中央政策与地方实践相互影响和反馈、发展的过程，这种过程主要通过两种形式表现出来：一种形式是中央在相关理论研究的吸收采纳和引导下，再加上充分把握现状问题的突出特点，从而对症下药主动拿出对应政策，然后通过地方实践效果对政策的反馈，再引导出下一个政策的提出；另一种形式是首先出现某种实践现象，且这种现象在持续存在的过程中又自发形成了具备初级形态的改革模式，进而这种改革模式会引领中央产生强烈的新制度需求并最终导致实际政策的提出。从企业规模大小的角度来看，国有大型企业的改革主要是以政策推动为主的，而国有中小型企业以及个体经济、乡镇企业、私营经济和三资企业的改革与发展主要是由地方实践推动的，从改革发生的时间周期角度分析，在改革的初期阶段，由于经验严重缺乏，改革主要是以地方实践为主的自下而上推动的类型，在这种改革政策指引下，中央较为宽松的试探性政策的提出能够对地方实践产生鼓励或默许，进而推进改革深入发展。而当改革进入后期的制度创新阶段时，由于改革经验已经得到深度积累，中央已经能够在相当大的程度上把握现状问题，国企改革的模式也转变为自上而下的中央政策推动类型。

3．国企改革符合生产力与生产关系矛盾相互作用的客观规律

我国虽然在国企改革的历程中付出了巨大代价，但得到的回报和成就也是相当明显的，在经历了从无到有的战略改革、从模糊到明确的目标改革、从外围到核心的对象改革之后，国企改革已经走出并积累了与我国特殊国情完全相契合的经验之路。从理论层面分析，我国国企改革的发展逻辑也与制度的自我循环特点相吻合，即中央在国企改革的过程中所推出的每一项政策都是以实时的客观环境为对象并结合上一时期改革政策效果的反馈而精心设计的。因此从更深层次分析，国企改革这种中央政策与地方实践上下结合的推动模式，在其背后体现的是生产关系与生产力矛盾运动的客观规律。放权让利、拨改贷、两权分离、承包制、股份制和公司改革、债转股、设立国资委、股权分置改革等一系列改革的推出都是为了变革当时束缚生产力发展的生产关系，从而解放和发展国企的生产力，进而适应社会生产力的发展。

二、国有企业改革和发展中存在的主要问题

三十多年的国企改革长征路，在取得一系列骄人成绩和丰富经验的同时，也凸显出了很多亟待解决的问题，但换个角度来看，这些问题的分析与总结也是国有企业在改革和发展过程中所得到的宝贵经验。

1．缺乏有效的考核机制，企业家人才缺乏，技术人才流失

虽然我国在1992年就已经完全确立了要建立社会主义市场经济体制，并且已经将95％的商品归于市场调节，但是多数的国有企业还无法完全摆脱早期计划经济体制的影响。许多企业的高层领导不能按照市场调节调整企业生产，而是依然长期依附于计划、规章和上级指示，这种计划经济思想在行为方面具体表现在：重生产管理，轻市场营销；重固定资产投资，轻广告、品牌、商标等方面的投资；重增加了多少资产和产值，轻资产负债率、产品成本效益；重生产工艺，轻法律、经济、财务、公共关系；重自己的生产管理经验，轻项目可行性研究、经济咨询等业务和知识；重短期利益，轻技术改造和新产品开发；重借钱要钱，轻还钱挣钱等。可以看出这些行为在改革开放时期的新市场经济时代会严重影响国有企业的生产经营效率。此外，国企内部的各级领导大多还被赋予一定的行政级别，导致国企领导重官轻商的思想加剧。因此鲜有企业能够将市场开拓、成本核算以及追求效益等放在首位，这也是我国的国有企业多数无法与国际企业相抗衡的重要原因。

另一方面，我国国有企业国际竞争力较差还与技术水平较低有很大关联，而技术水平长期无法得到显著提高的一个重要原因就是技术人才在企业中难以发挥应有作用，这主要表现在：首先，国有企业特殊的管理环境导致技术人才无法得到应有重视，待遇相对较低，最终丧失工作积极性而向“三资”、民营企业流失；其次，前一个原因直接又导致了国有企业技术人才的老龄化严重，这些元老级的行政官员兼技术人才无法适应新经济技术时代的发展步伐，导致其知识结构更新困难；最后，在同一生产领域中国企内部环境所给予的科研经费较少，不能满足技术和产品的更新成本需求，再加上较差的工作环境和领导的轻视，使得仅存的技术人才力不从心，即使有较高的技术研发水平，但苦于受到物质水平的限制，导致不能帮助提高企业产品的科技含量甚至推出换代产品。

2．企业产品的市场竞争力较差

一个企业的成功与否，归根到底取决于产品销售状况的好坏，取决于该企业产品在销售市场所占份额的大小。如果企业的该项最终目标不能完美达成，那么即使具备再多雄厚的资产或工业基础也无济于事，反而会造成一种资源的闲置和浪费。近年来，国有企业市场销售份额的持续下降已经为上文的论述提供了有力佐证，数据显示在社会商品零售额中，国有企业所占的比重日益下降，而非国有企业所占的比重13益上升，且进口商品在国内市场上的竞争力提升幅度明显。20世纪80年代，一些国企在国内市场还能保持一定的市场份额和知名度，但到了20世纪90年代直至今天，随着全球经济一体化的急剧加速，国内市场受国际环境的影响终于逼迫多数国企出局。从本质上看，这些事实反映出我国多数的国有企业在改革过程中并没有成为市场竞争中的重大关系主体，也没能充分适应新市场经济环境，因此这些技术水平不高、产品无更新换代、人员过多、社会负担过重、成本过高、竞争力匮乏的企业最后被市场所淘汰。

3．国有企业缺乏规模经济

随着经济全球化的急速发展，规模发展正成为各国企业尤其是大型跨国企业的生存之道，美国企业从19世纪末期至今先后掀起的五次大规模并购浪潮已经证明，规模经济是跨国企业提升竞争力的关键所在。但回顾我国企业过去三十年的改革之路可以发现，大部分企业处于规模不大不小的尴尬局面，极少形成能够与国外企业相抗衡的规模经济典型。数据显示，从2002年到2009年年底，每年倒闭的国有企业将近5 000家，其中也包括中央企业。掌管国资委7年的李荣融就曾表示，目前的中国企业与国际500强的差距还比较大，如果想赶上世界上最优秀的企业，预计要用7—10年的时间。由于企业规模和实力与国外企业存在巨大的差距，我国企业普遍存在生产成本高、经济效益低的问题，在对外开放和外资进入的情况下，我国许多企业难以应付，面临生存危机。

4．政治体制改革相对滞后

国企改革除了存在上述企业内部各种效率低下的情况之外，改革环境中经济体制改革与政治体制改革不配套的情况也严重影响了企业的正常生产经营，这种体制不配套的情况主要是由政治体制改革相对滞后造成的，深入分析，有以下几种表现：①行政事业单位的规模过于庞大。改革开放以来，在党政社会团体和各种事业单位增长过快的就业人口严重增加了国家在“皇粮”方面的财政开支，从而相对减少了对企业的财政支持。②过于纷繁复杂的管理部门。任何一级政府、任何一个部门都可以是全民所有的代表，都有所有者的一部分权力，都可以行使管理企业的权力，获得有关的利益，但是都不对企业的风险、微利和亏损负责；各个部门都想扩大自己对企业的管理和制约权限，这些部门之间相互争权，相互矛盾，相互制约，相互消耗，出台了许多相互矛盾和前后矛盾的政策和规定，企业按照这些相互矛盾的政策和规定无法从事正常的生产经营活动，企业到各部门办事的成本太高、效率太低、时间太长。③国有企业具有浓厚的行政部门特性。党政社团的各个部门都要求企业设立委办处科室，甚至规模较小的国企也要单独设置专管人员，这些措施使得企业在实质层面上已经变成了党政社团的基层组织，这也是国企重官僚轻生产的主要原因，并且更为严重的是，企业要花费很大人力、财力、精力去应付开会、检查、评奖以及各种政治和社会活动，进而造成企业没有富余资金设立现代企业应当有的市场营销、广告策划、技术开发、售后服务等部门的畸形发展现象。