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王才亮：房屋征收制度变革不能停滞

这是2012年我应某媒体内参所写的文章，相信决策层已经读到了这个文章。保密期已经满，谨全文公开给朋友们参考。近年来，血拆频发，很重要的原因是制度设计上存在问题。对此，我一直在呼吁:房屋征收制度变革不能停滞！

 2011年1月21日，国务院总理温家宝签署国务院590号令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》。条例规定自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。《国有土地上房屋征收与补偿条例的施行和《城市房屋拆迁管理条例》的废止，其意义是标志着拆迁时代的终了与征收时代的开始。

一·中国拆迁制度变革20年

从1991年3月22日国务院78号令公布的《城市房屋拆迁管理条例》开创中国现代史上的拆迁时代，到2001年国务院305号令公布修改后的《城市房屋拆迁管理条例》进入拆迁扰民时代，再到2007年《物权法》实施而开始后拆迁时代，最后到2011年国务院590号令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》划上句号，拆迁时代前后整20年。

中国的拆迁制度是世界上独一无二的法律制度，它本身应当属于行政法的范畴，而不是过去大家所理解的民法范畴。因为作为民法范畴的话，当事人的地位应当是平等的，而拆迁的本质是在政府主导下强令老百姓搬家。拆迁制度在具有了征收的制度特征的同时，当事人的另一方(拆迁人)多半又是商人，拆迁的目的也是商业开发，在法律上陷于无法解释的矛盾状态，使拆迁成为急需依法废止并重新设立的制度之一。

(一)、拆迁制度的四个阶段

中国的拆迁制度产生的标志，是1991年3月22日公布实施的《城市房屋拆迁管理条例》。之后，我国城市房屋拆迁制度发生了三次重大转折。第一次是2001年的《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》的修改，使房屋拆迁全面偏离了公益性的轨道，其标志是商业性的目的成为拆迁的主要目的。第二次是在2007年3月全国人大通过了《中华人民共和国物权法》，宣告了长达18年的拆迁制度将部份死亡，制度改革将可能使商业利益从拆迁中退出。第三次是2011年1月，《国有土地上房屋征收与补偿条例》自公布之日起施行，《城市房屋拆迁管理条例》废止，拆迁时代在理论上结束。

我们以这三个转折点来划分中国拆迁制度的四个阶段。

1．  初创阶段

中国拆迁制度的第一个阶段是初创阶段。实事求是地说，诞生于21年前的《城市房屋拆迁管理条例》，一开始并没有引起太多非议。它的制订背景是，在1989年那场风波后，为打破西方国家的经济制裁带来的僵局，以加大固定资产投入，来拉动经济。其依据是改革开放之后，国家有了一定财力，需要通过加快从“文革”以来停滞不前的城市和住房建设，改善老百姓的居住条件和城市的基础设施建设来拉动内需和争取民心。

此前一年，全国人大通过了《城市规划法》作为城市建设的龙头制度。而为了确保《城市规划法》的实施，产生了它的配套法规，也就是《城市房屋拆迁管理条例》。从依法执政的角度，拆迁条例的问世，是法制的进步。

这个“条例”出台时，里面有两个十分关键的字，就是后来日益被淡化的“安置”二字。这个“条例”的补偿原则是根据被拆迁人居住人口，按照人头给予补偿“安置”。而当时拆迁的主导力量是政府，拆迁人多是当时的城开公司、房开公司，大部分是政府直属企业。当时，政府在拆迁中是只有投入没有赢利的。我曾遇到一个城市的房管局长，他现在退休了，回忆当年的拆迁，他说当年他所在的中等城市，一个项目拆五千多户，一个星期就拆完了。因为群众是排队拿着户口本到拆迁办登记，符合分户条件，就可以分到房子。安置是当时拆迁的核心，减少了民众对于拆迁的抵触情绪。

在上述情况下，被拆迁人得到了实惠，拆迁就普遍受到了公众欢迎。但是，上述局面好景不长，仅仅是10年就被利益的冲击而改变。

2、争议阶段

由于拆迁带来的房地产开发包含了巨大的利益空间，导致国情发生了巨大变化——这个变化一直延续到今天，就是中国有一支重要的政治力量登上了历史舞台——开发商。

上世纪90年代经济体制改革继续前行，其中的房屋制度改革，从过去国家全部承担房地产的建设和开发，转变为调动社会各界力量参加城市建设和房地产建设，由此许多国有房地产公司改制，由在改革开放的第一波浪潮中发展起来的商人们买下。再加上新成立的房屋开发企业，形成了一个新的利益群体开发商。

开发商在立法制度上，赢得的第一个战役，就是在1994年出台的《城市房地产管理法》中充分地体现了他们的利益需求。《城市房地产管理法》中有一个非常蹊跷的规定，就是住房建设需要房地产开发资质。从那一天开始，全国的单位和个人丧失了建房权，住房建设成了开发商的特权。从此，中国的住房建设被开发商垄断，拆迁方向也因此改变了。到了1998年，随着《土地管理法》的修改，中国的房地产制度基本建立，并逐步形成了三个垄断的特点。

第一个垄断是土地的公有变成了政府所有，由政府对土地市场一级垄断(现在延伸到二级市场的垄断)。政府垄断土地即政府通过土地的出让来谋取土地出让金这一巨大的土地级差，从而弥补财政的不足并逐步形成了依赖。

第二个垄断是开发商垄断了住房建设。老百姓没有自己建房的权力，单位有钱也不能自己建房，只能购买开发商的房子。开发商垄断了住房建设，意味着垄断了住房价格的话语权，买房人、被拆迁人，成了弱势群体，永远和它处于不对称的状态。

第三个垄断是大开发商垄断了住房建设的话语权。政府招拍挂的面积越来越大，设置的门槛越来越奇怪，其结果是剥夺了房地产开发市场的平等自由竞争，小的开发商没有资格参加竞争，而且随着土地招拍挂的猫腻越来越多、水越来越深，具有官方背景、权力背景的开发商，越来越频繁地在全国各地拿地，形成了对房地产市场更进一步的垄断。

由于上述三个垄断，中国房价失控——失控的背后是暴利，是房价调控的屡次失败。

开发商在登上中国的政治经济舞台后，为了利润最大化，就不太愿意按照老的拆迁制度进行公平的补偿安置了，从而推动了拆迁条例的修改。由此，中国拆迁制度进入第二个阶段:争议阶段。

从1994年出台《城市房地产管理法》到2001年出台修改后的《城市房屋拆迁管理条例》，围绕着条例的修改，利益各方展开博弈。虽然，全中国有20%以上的人(被拆迁人及其亲人)经历过拆迁，他们有着补偿安置权利的合法诉求。但无论在人大还是国务院，在制订这些政策和法规的地方没有明确的话语权。相反，开发商不仅有代表，还可以找代言人，从而拥有较强的话语权。

3、血拆阶段

2001年6月13日，国务院发布了305号令，对《拆迁管理条例》进行了修改，并于同年11月1日开始实施。这次条例修改了什么呢？核心是三个方面:

首先把原来的“补人头”改为“补砖头”。过去是按照住房人的居住条件、居住人口来解决补偿安置，现在是按照房屋的区位、用途、建筑面积的市场估价，剥离了拆迁人对住房困难者和被拆迁企业的安置义务。房子值多少钱我补你多少钱，看似公平却隐藏一个巨大的黑洞，它不是以市场的真实交易价格为标准，是以可以人为控制的市场估价为标准。

拆迁估价中的猫腻十分多。明明被拆迁房屋同一地方的商品房开盘一万块钱一平米，开发商请的评估师可以评这个被拆迁房屋仅三千到四千一平米。我曾经阅读了北京前门地段的一百份拆迁评估报告，没有一份拆迁评估报告是真实的。评估师们按照北京市政府2001年定的区位价格（4000块钱一平米），加上房屋的折旧来评估。北京前门很多老四合院，清朝留下来的，按照折旧标准建筑价最后就只剩下三四百块钱再加上区位价也不到5000元。但是，离前门不远的地方的商品房，当时就已经二万多块钱一平米了。当然，评估师也没有办法，因为不听开发商的话，就生存不下去。

第二个修改，加大了行政裁决和执行的力度。修改后的新规规定，在拆迁期限内拆迁人和被拆迁人没有达成协议的，可以申请裁决。可怕的是，虽然规定对裁决不服，可以申请行政复议和诉讼，但是规定不影响执行。实际上，房屋的被先行拆除，往往使得行政复议和诉讼没有了司法救济的意义。同时，行政裁决和执行使地方政府站到了利益一方，使拆迁补偿的协商成为形式。

第三个修改，取消了房屋使用人的被拆迁人地位。这一做法虽然可能降低拆迁成本，但打乱了拆迁法律关系，闹出很多笑话。例如，国有企业、机关使用的房屋，其所有权属于国家。拆迁谈判找所有者还是使用者？搬迁和补偿找谁？又如，房屋的承租人也是使用人，拆迁时能回避他们的合法利益吗？

修改后的《拆迁条例》实施以来，开始进入了中国拆迁制度的第三个阶段:血拆阶段。这个阶段日益增多的强拆越来越血腥，而被拆迁人则以生命和鲜血来反抗暴力拆迁，反抗对财产的剥夺，同样也推动了这个制度的不断变化。

从2003年的翁彪、朱正亮等人，到2009年11月成都的唐福珍、北京的席新柱等人，都是选择了自焚等自残方式。而这期间反抗违法强制拆迁的苏州的马雪明、本溪的张剑、大连的周颖智等人在面临暴力拆迁且求助无门的情况下，不再是自焚，或却是对那些实施暴力拆迁的人实施了反抗。这些我们不希望看到的悲剧，印证了兔子急了也会咬人的道理。需要反思的是：谁把兔子逼急了？

4、后拆迁时代

2007年8月24日，原建设部部长汪光焘代表国务院向全国人大报告，因《物权法》将从10月1日起执行，而《拆迁管理条例》与《物权法》相抵触，将停止执行。为此，要求修改《城市房地产管理法》，授权国务院制订《国有土地上房屋征收和拆迁补偿管理办法》。这是最高官员首次公开承认《拆迁条例》与《物权法》相抵触，承认《拆迁条例》违反《立法法》的规定。同月28日，人大常委会通过了相应的决定，标志着决策层认可了社会对拆迁制度违法违宪的质疑，标志着从当年10月1日《物权法》实施起，拆迁制度进入了第4个阶段--后拆迁时代。

后拆迁时代表现出四个特点：

一是所有有良知的人都承认现今的拆迁由于不区分是否是为了公共利益的需要而以公权力强力推进，损害被拆迁人的合法权益是违法违宪的，是与构建和谐社会的目标背道而驰的。而此前对拆迁是否违法违宪是有争议的。

二是绝大多数地区并没有因为有了宪法、物权法、循环经济促进法等法律的规定而停止拆迁，反而加大了拆迁的力度。从城市到乡村，大江南北狼烟四起，处处飘扬着“旧城改造”、“城中村改造”的旗帜，改造成为掠夺的代名词。其中有经济发展的客观需求，更多的是贪官酷吏的胡作非为。而此前许多地方对拆迁是有节制即讲究量力而行的。

三是后拆迁时代有了征收的商标，许多地方政府撕去了“裁判员”的面具，毫无顾忌的公开成为运动员，各种拆迁“指挥部”应运而生。政府张贴的“大拆迁”的标语到处可见，公务员无奈之下不务正业成为了拆迁员，其气氛早就超过了2004年初的湖南嘉禾县。而此前许多官员尚不愿意成为拆迁运动员的。

四是后拆迁时代的终结并不以拆迁条例的废止而终结。拆迁活动在造成资源极大浪费的同时加剧了社会矛盾，导致血案频发。后拆迁时代的唐福珍、席新柱、陶兴尧等人的以自焚抵制拆迁事件，再到张剑、周颖智、扬义等人的以暴力反抗拆迁事件，件件血案敲击着所有的有良知的中国人的心。中央的构建和谐社会的屡屡要求的不奏效考验着我党执政能力，人们曾寄望于对拆迁制度的修改及“征收条例”的出台，很快结束拆迁的混乱状况。事实上，征收时代开始了，后拆迁时代却还在继续。

 “后拆迁时代”这个概念以及其定义自我率先提出后，已经被社会所认同。最早将我这个研究成果推出的是中国新闻周刊 >，该刋2010年第8期 的封面和文章标题均使用了《后拆迁时代》这个概念。之后，中国日报2010年6月15日以《后拆迁时代与社会和谐》为题刋载了我的文章，民主与法制杂志2010年第14期以《终结“后拆迁时代”》为题刋载了我的文章。在2009年末以来期间，我则利用讲座等多种形式宣传我的观点。这一切的动作，只是履行我作为一名法律人的义务。

正如我归纳后拆迁时代的四个特点时阐述的那样，作为有良知的人都承认拆迁由于不区分是否是为了公共利益的需要而以公权力强力推进，损害被拆迁人的合法权益是违法违宪的，是与构建和谐社会的目标背道而驰的.而当前绝大多数地区并没有因为有了宪法、物权法、循环经济促进法、国有土地上房屋征收与补偿条例等法律的规定而停止拆迁，反而加大了拆迁的力度，大江南北狼烟四起。其中有经济发展的客观需求，更多的是贪官酷吏的胡作非为。

需要重视的是，后拆迁时代有了征收的商标，许多地方政府撕去了“裁判员”的面具，毫无顾忌的公开成为运动员，各种拆迁“指挥部”应运而生。政府张贴的“大拆迁”的标语到处可见，其气氛早就超过了2004年初的湖南嘉禾县。如果我们真的想构建和谐社会而不想让党章和宪法的规定仅仅表现在口号上，我们就应当尽快终结后拆迁时代。

终结后拆迁时代看起来难，其实简单，关键是人们要有所作为并有所不为。归纳起来就是法律人特别是有权的法律人要坚定的执行宪法、物权法、循环经济促进法、国有土地上房屋征收与补偿条例等法律的规定，站在广大人民群众一边，从立法和政策制定的宏观层面和执法的微观层面把握权力与权利的平衡点。

我始终认为，只要具有基本法律知识并保持基本的良知的人都能看到，虽然拆迁之后盖起了更多的高楼，却使民怨增多。后拆迁时代的拆迁犹如悍猫在瓷器店里抓老鼠，抓到了老鼠却打碎了比老鼠更重要的瓷器。在此，我想更正一个口号：抓住老鼠却打碎了比老鼠更重要的瓷器的猫并不是好猫，只有抓到了老鼠并且不打碎瓷器的猫才是好猫！

(二)、废除拆迁制度的三次浪潮

为了废除《城市房屋拆迁管理条例》，进而改变整个拆迁制度，近十年来先后掀起了三次要求废止和修改《拆迁条例》的浪潮。

1、第一次浪潮以修改宪法为标志。

2003年，全国人大对现行《宪法》进行了修改。这个修正案有两个亮点，一是国家尊重和保障人权，二是国家进一步强化了对公民财产权的保护。《宪法修正案(建议稿)》在一定范围公开之后，民间希望《拆迁条例》尽快修正。加上这期间发生了翁彪、朱正亮等自焚抵抗拆迁事件，国务院发出了国办发(2003)第42号文，希望规范拆迁。在这样的大背景下，国内掀起第一波废除《拆迁条例》的浪潮。

这次高潮的亮点是杭州116位公民联名给中央写信，要求废除《拆迁条例》在已故宪法学者蔡定剑先生 (时任全国人大办公厅秘书局负责人) 的支持下，全国人大和国务院领导给予了足够重视，批示组织论证。

这本是一次很好的机会，但是在进步一专家学者论证时出了问题。与会的多半人员迎合主办方的意图，出具的专家论证意见认为，《拆迁条例》是《土地管理法》的配套法规，《土地管理法》第58条规定，可以收回公民的国有土地使用权，既然都收回使用权了，房屋当然可以拆迁了，所以《拆迁条例》不违宪、不违法。这个观点影响了决策者，致使错过了一次中国拆迁制度通过行政机关来自我完善、自我调整、自我改革的绝好时机。

2、第二轮浪潮来自《物权法》的制订。

2005年，《物权法》草案面向社会公开征求意见。草案按照《宪法》的相关规定，越过了《城市房屋拆迁管理条例》，明确规定征收单位、个人住房的，要维护被征收人的合法权益，要保障被征收人的居住条件。这在法律上是一个突破。在这期间社会各界关心《物权法》的制订，并以《物权法》草案为依据，形成了废除《城市房屋拆迁管理条例》的第二波浪潮。这次高潮的亮点是国内外1000多家媒体、2000多位记者关注的重庆钉子户事件及其和谐解决。

这次浪潮，以公民的胜利为结局，标志是2007年8月24日，原建设部部长汪光焘代表国务院向全国人大报告，要求修改《城市房地产管理法》。理由是《物权法》从10月1日执行，而《拆迁管理条例》与《物权法》相抵触，将停止执行，要求修改《城市房地产管理法》，授权国务院制订《城市拆迁管理办法》。这是最高级别官员首次公开承认《拆迁条例》与《物权法》相抵触，承认《拆迁条例》违反《立法法》的规定。

3、第三次浪潮的标志是五教授上书事件。

2007年春节过后，建设部开始起草《征收条例》。起草工作完成后，国务院法制办和建设部于当年5月将草案发到全国的建设厅征求意见。在这个背景下，后来出台的条例(草案)更多吸纳了地方政府和开发商的意见，将《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》变成了《拆迁条例》的翻版，无非是“拆迁”变成了“征收”。2007年12月14日国务院召开常务会议，否定了这个草案。国务院常务会议第一次毫不留情地打回一个法规草案，是很少见的。

而有些地方政府在新的《征收条例》将取消商业拆迁的背景下，加快了步伐，加大了拆迁力度，由此又引发了一系列拆迁血案。2009年11月，四川成都发生的唐福珍事件，北京海淀区发生的席新柱事件，都是公民以生命和鲜血抵抗拆迁。受血拆事件的影响，北京大学的五位教授联名上书全国人大，要求对拆迁条例进行违宪审查，就此掀起了第三次废止《拆迁条例》的浪潮，直接地推动了制度的改变。

(三)、影响拆迁制度的几类重大案件

在上书和媒体关注之外，典型案例对推动拆迁制度的改革，作用也很重要。

1、嘉禾事件。

中国拆迁的第一大案，应是湖南的嘉禾事件。2004年5月，中央电视台等媒体披露了湖南嘉禾县在“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”的口号下违法强力拆迁的情况。2004年6月，国务院做出决定处理嘉禾事件，法律意义在于，告诉大家政府用公权力进行拆迁，损害群众利益是不合法的，是不符合党中央、国务院要求的。尽管现在很多地方还在这么做，但是嘉禾事件树立了一个标准，人民政府不能损害人民群众的利益，不能用公权力去搞商业拆迁。嘉禾事件处分了5名县级官员，不是因为他们的贪污腐败，而是因为他们的违法行政，用公权力进行拆迁，搞连坐、株连。这在共和国的历史上是罕见的。

从国家处理嘉禾事件后又陆续处理了一些地方政府违法拆迁的事件，一定程度上推动了拆迁制度的改革。

第二类影响比较大的案件，是从翁彪到唐福珍、江西宜黄县钟家等一系列自焚案件。我不赞成自焚的做法，但不得不承认翁彪等人是为了自己的家人敢于牺牲。南京市民翁彪是个残疾人，他用自己的房子开了个小店作为全家的生活来源，给他的补偿不足以买新的房子，他一家人就断了生计。翁彪以自己的死亡和拆迁办有关人员的负伤，换来家人的生计。

一系列的拆迁血案唤起了全社会对拆迁的关注，唤醒了一大批文化人的良知，倒逼了拆迁制度的改革。

第三类影响比较大的案件是以辽宁本溪的张剑案为代表的以行动来反抗非法拆迁。张剑案十分具有典型性。这关系到当自家的财产受到不法侵害时，公民是否有正当防卫的权利。张剑最后被判处有期徒刑3年缓期5年执行。通过这个案子，使公民捍卫自己财产的防卫权得到了法律的认可，从而在法律上形成一个判例，支持老百姓依法行使自己的防卫权。西方的谚语说，“风能进，雨能进，国王不能进”，其实我们的刑法也是有规定的，公民对于非法侵占自己住宅的人是可以行使防卫权。

第四类，是我们一直关心但社会关心不够的非住宅即企业被拆迁的案件。

2006年9月13日，南通市崇川区“五城同创”指挥部（以下简称“五城同创”指挥部）向绿康养殖场送达责令限期拆除违法建筑的《通知》。该《通知》载明，绿康养殖场未经政府有权部门批准，擅自在文峰街办厂南社区居委会四、五组搭建的房屋，经核查属违法建筑物，限于2006年9月16日18:00前自行拆除。绿康养殖场未在规定的期限内自行拆除房屋，“五城同创”指挥部于2006年9月22日上午组织人员强制拆除了养殖场的房屋。房屋内的生产设施、原材料、饲料、工具、药品等被损毁，有部分生猪当场被砸死，还有部分生猪由崇川区政府现场变卖，得变卖款153450元。绿康养殖场认为“五城同创”指挥部的违法强制拆除行为严重侵犯其合法权益，于200612月13日向法院提起行政诉讼。

法院经过二审认为，“五城同创”指挥部属崇川区政府组建的临时机构，其行为的法律后果应当由崇川区政府承担。 “五城同创”指挥部强制拆除绿康养殖场的房屋违法。根据绿康养殖场提供的证据，结合绿康养殖场的生产规模、生产水平、以及设施设备的折旧年限，酌情认定绿康养殖场生猪损失为人民币4553646元，屋内财产损失为人民币715277元（其中生产设施为428649元、药品疫苗为48143元、医疗器械为4583元、生活办公设施为22799元、人工授精设施设备为23155元、饲料原料设施设备为187948元），两项合计人民币5268923元。这是国内难得的判决政府赔偿损失且金额较大的典型案例，反响很大。

（四）、征收条例的进步

征收条例虽然存在一些争议，但比较过去的拆迁条例有了很大的进步，其变革的进步主要是以下几点：

1、  立法宗旨有重大变化。

保障被征收房屋所有权人的合法权益和维护公共利益作为新条例的立法宗旨写入了第一条，与《物权法》保持了一致性。

2、突出了征收的正当性与公正性。

新条例明确规定房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。这有利于防止政府征收权的滥用，以及征收中的不合理、不公平问题。

3、明确规定了公共利益，从而区分了公共利益征收与商业性开发拆迁。

公共利益的范围界定，是一个世界性的难题，也是我国立法长期没有解决的问题。新条例以列举方式首次对公共利益作出了具体规定，从而明确了征收的前提条件。这在立法上是一个重大突破。

4、  确立了公平补偿原则，规定了市场化的补偿标准和范围。

补偿标准过低或偏低，是我国以往城市房屋征收中导致矛盾冲突的重要原因。我国以往的征收补偿实际上是一种适当补偿，标准明显偏低，而新条例为了不让被征收人利益受损或吃亏，明确规定了公平补偿原则，且补偿标准不低于市场价格，这是立法上的一个重大变化。      

5、进一步规范了政府征收程序。

征收程序是规范政府征收行为、维护被征收人合法权益的重要保障。旧条例未明确规定征收程序，新条例第二章“征收决定”将法律调控前移至征收的正当性与合法性的关键点上，即依照条例规定确需征收房屋的各项建设活动，不仅要符合各种规划，而且规划本身必须广泛征求社会公众意见，经过科学论证。政府作出征收决定前，征收方案必须公布，征求社会公众和被征收人意见，从而有利于保护被征收人的利益。

6、  明确了司法救济途径。

新条例规定，被征收人对市、县级政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。这就为被征收人确立了司法救济途径，避免了告状无门。

7、  取消了行政强制拆迁，这是新条例又一重大突破。

立法过程中，对是否保留行政强拆有较大争议。很多突出问题就是行政强拆引起的，旧条例赋予政府拆迁计划的确定权，又赋予了纠纷的裁决权和强制拆迁权，政府自己当自己的法官，容易滥用职权，对被征收人的权益保护不利。新条例将行政强制拆迁变为司法强制搬迁，有利于加强对基层政府征收补偿活动的制约，减少在房屋征收与补偿中的矛盾与冲突。

8、规定了住房保障。

根据条例的规定，征收个人房屋应当对被征收人优先给予住房保障，这就意味着，如果被征收人符合住房保障条件，征收程序启动以后，被征收人不轮候、不排队，优先享受住房保障，这也充分体现了物权法第四十二条中征收个人住宅应当保障其居住条件的精神。

9、排除商业利益参与房屋征收

新条例规定，承担房屋征收与补偿工作的单位不得以营利为目的，并禁止建设单位参与搬迁。由于政府是房屋征收的主体，房屋征收是为了公共利益而进行的，那么就不能允许商业利益参与其中，不能使个别人为了商业利益侵害被征收人的权益，从中渔利。

10、条例明确了先补偿后搬迁的原则。

11、条例赋予了被征收人选择房地产价格评估机构的权利。

12、条例赋予了公民对违反条例的行为监督、举报、控告的权利。

二·征收制度第一年

2011年是中国征收时代的第一年。虽然，社会对于《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简明称新条例)的条款内容尚有争议，但绝大多数人肯定条例的积极意义并寄予厚望，各个有关方面为此作了很大的努力。但是，由于更深层次和体制上的原因，一年过去的情况仍然不容乐观。

(一)、新制度实施开了局

2011年，在国务院公布施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》的前后，国家在制度建设和立法及政策调整都有一些举措，可分为8个方面。

1、中纪委态度坚决。

2011年1月11日，中纪委在刚刚结束十七届六次全体会议部署反腐工作，提出要重点解决的5个问题中的第一个问题就是征地拆迁问题。

全会强调，坚决纠正损害群众利益的不正之风，重点解决征地拆迁、住房保障、食品药品安全、环境保护、安全生产等方面损害群众利益的突出问题。深入推进改革和制度创新，深化行政管理体制、干部人事制度、司法体制和工作机制改革，深化财税管理体制、投资体制、金融体制和国有资产管理体制改革，建立健全防止利益冲突制度，推进公共资源交易统一规范管理。

2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布并施行

2011年1月19日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议审议并原则通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》。两天后，这个《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布并施行，原《城市房屋拆迁管理条例》同时废除。这是中国拆迁制度根本性的进步。

3、公安部有明确表态

2011年3月3日，公安部网站公开了公安部党委近日制定下发的《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，明令禁止公安民警参与征地拆迁等非警务活动。《意见》指出，各级公安机关要认真贯彻国务院严格征地拆迁管理工作的有关要求，严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动，对随意动用警力参与强制拆迁造成严重后果的，严肃追究相关人员的责任。

4、全国人大会议有佳音。

2011年3月5日上午，第十一届全国人民代表大会第四次会议上，国务院总理温家宝作政府工作报告中指出，一些群众反映强烈的问题没有根本解决，主要是：优质教育、医疗资源总量不足、分布不均；物价上涨压力加大，部分城市房价涨幅过高；违法征地拆迁等引发的社会矛盾增多；食品安全问题比较突出；一些领域腐败现象严重。我们一定要以对国家和人民高度负责的精神，通过艰苦细致的工作和坚持不懈的努力，加快解决这些问题，让人民满意。

5、国务院有后续动作。

2011年，为了规范拆迁，中央政府尽力而为，作出了许多规定。其中，国务院在2011年可谓是竭尽全力，有所作为。其中，4月2日，国务院发布发布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，就农村建设用地城镇化过程中出现的问题，要求各地严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼，进行农村建设用地城镇化则必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。

4月22日，国务院办公厅转发国务院纠正行业不正之风办公室关于2011年纠风工作实施意见的通知（国办发〔2011〕21号），明确指出：“坚决纠正违法违规征地拆迁问题。加强对《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行情况的监督检查，促进依法征地拆迁。坚决纠正超范围、超规模征地，改变土地用途，不按规定确定征地补偿标准，不落实被征地农民社会保障资金，截留、挪用、克扣补偿资金等问题，保护被征地农民的合法权益，推动建立科学完善的征地补偿机制。坚决纠正违规拆迁、暗箱操作、徇私舞弊和房屋征收部门调查登记弄虚作假等问题，严肃查处先拆迁后补偿、违背群众意愿牺牲群众利益的大拆大建等问题。坚决纠正和查处采取暴力、威胁或者中断供水、供电等非法方式迫使被征收人搬迁的行为。对违法违规强制征地拆迁引发恶性案件和严重群体性事件的，要坚决追究责任”。

5月13日，国务院办公厅13日发出通知，决定立即在全国开展征地拆迁制度规定落实情况专项检查，强化监管，严肃问责，坚决制止违法强拆行为，切实维护群众合法权益。

通知要求各地区、各有关部门要认真贯彻今年1月国务院公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》等征地拆迁制度规定，严格依法按程序办事，切实落实地方政府责任，坚决制止违法强制拆迁、暴力拆迁，从源头防范化解矛盾，做到依法、文明、和谐拆迁。

通知指出，此次专项检查要突出以下三项内容：一是检查《条例》和其他征地拆迁制度规定贯彻落实情况。包括《条例》宣传学习情况；征地拆迁相关人员培训情况；征地拆迁决定征求群众意见情况；社会稳定风险评估情况；补偿方案征求群众意见情况；房屋征收评估情况和补偿标准确定、执行情况；补偿费用及时足额到位情况；先补偿后搬迁落实情况；房屋征收部门及征收实施单位确立情况；地方性法规规章及规范性文件清理、修订情况；与《条例》配套的地方性法规政策制定情况；安置和保障政策制定和落实情况；申请人民法院实施强制执行情况等。二是征地拆迁责任落实情况。包括地方各级政府主要领导、分管领导责任落实情况；政府部门管理责任落实情况；征地拆迁矛盾纠纷排查调处机制建设情况等。三是征地拆迁违法违规案件查处情况。包括发生违法强制拆迁、暴力拆迁案件查处情况；涉及的领导责任、管理部门责任、直接责任人责任追究情况；涉嫌违法乱纪问题处理情况等。

通知要求，此次专项检查分两个阶段进行。第一阶段各省（区、市）人民政府按照通知要求立即开展全面自查，6月20日前形成自查报告报国务院。第二阶段从6月下旬开始，由住房城乡建设部、国土资源部、公安部、监察部、农业部、法制办等部门组成督查组进行重点督查，督查结果及时予以通报。

6、部门行动有新举措。

2011年5月16日，新华社公开了国土资源部日前就近期一些地方因征地拆迁引发恶性事件，下发的紧急通知，要求各地严格规范征地拆迁管理，坚决防范查处强征强拆行为，切实维护群众合法权益。

6月7日，住建部公布了发布了《国有土地上房屋征收评估办法》，确定了房屋征收补偿的评估办法。

其中规定，负责房地产价格评估的机构由被征收人协商选定；征收房屋的价值将完全按照类似房地产的市场价格，不再综合政府定期公布的房地产市场价格。2003年12月1日原建设部发布的《城市房屋拆迁估价指导意见》同时废止。

2011年7月20日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署近期加强土地管理的重点工作。会议指出，“认真落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》，加快规范农村集体建设用地管理。按照依法、严肃、有效的原则查处征地拆迁中的违法案件，严格责任追究，坚决制止违法强拆行为”。

2011年9月6日，在北京举行的纪念中央文史研究馆成立60周年座谈会上，国务院总理温家宝表示，古村落的保护实际上把它扩大来看，就是工业化、城镇化过程中对于物质遗产、非物质遗产以及文化传统的保护。“我觉得存在三个问题：第一，就是现在有些地方不顾农民合法权益，搞强制拆迁，把农民赶上楼，丢掉的不仅是古村落，连现代农村的风光都没有了。农民失去的是土地，这件事情远远超过文化的保护。第二，就是我们在城市建设中，从建国以来，我们应该吸取的一个很深的教训，就是拆了真的建了假的。大批真的物质遗产被拆毁，然后又花了很多的钱建了许多假的东西。第三，就是城市的设计不是从这个地区文化的特点出发，这个问题恐怕要引起我们高度重视。”

7、最高法院有解释。

2011年9月9日，最高人民法院在其官方网站发布《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，通知指出，必须慎用强制手段，凡在执行过程中遇到当事人以自杀相威胁等极端行为、可能造成人身伤害等恶性事件的，一般应当停止执行或首先要确保当事人及相关人员的人身安全。然而这个通知是2011年5月6日作出后在内部下发，这次公开数小时后又从网站上撤除。

同日，最高人民法院网站还公布了《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，为人民法院受理相关案件填补了程序方面的缺口。

8、问责有公开。

2011年9月25日，监察部、国土资源部、住房和城乡建设部、国务院纠风办等中央四部门公布严肃查处11起强制拆迁，致人伤亡案件。四部门会同有关省、区纪检监察机关和纠风部门对今年上半年发生的１１起强制拆迁致人伤亡案件进行了调查处理，给予党纪政纪处分和行政问责５７人，其中副省级１人，市厅级４人，县处级２０人，乡科级及以下３２人。涉嫌犯罪移送司法机关处理３１人。

此次查处的１１起强拆致人伤亡案件均发生在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，其中，属于违法违规强拆致人伤亡的６起，属于依法依规组织拆迁但由于现场处置不当等原因发生人员伤亡的５起。

(二)、存在问题的分析

我们分析2011年的房屋征收与拆迁活动（含本应依法进行的征收），与以前的拆迁活动出现的问题相比，具有七个明显的特点：

1、法律救济缺乏的问题突出

2011年，从两湖、两广、两河、两山到大江南北，拆迁血案依旧频发。尽管传统媒体因有关部门的禁令而经常失声，但在网络已经普及的情况下，多数血案还是被社会知晓而引起国家和社会的关注。

拆迁血案的发生，一般是事发地的拆迁矛盾尖锐的结果，已经成为当前敏感性、群体性案件的首要来源。如何尽力制止这类血案的发生，应当是全社会要思考的问题，也是执法者的最重要任务。宪法规定：“国家尊重和保障人权”，生命无疑是人权中最重要的内容，扼止拆迁血案频发的势头无疑是当前最大的政治！国务院、最高人民法院对此针对性的多次下发文件力图制止这个势头，但效果不明显。

从已经发生的拆迁血案来看，司法不公的问题十分突出。法律的缺位导致缺少救济是产生悲剧的重要原因。一半以上的省份存在立案难的问题。一些法院以服务经济建设大局和维护地方政府威信为由，内部明确规定涉及拆迁的行政案件一律不予受理。基层法院窗口不收被拆迁人的起诉材料，即使收到送交或邮寄的材料也不签收。上级则以没有下级法院不立案的证据为由拒绝立案。据不完全统计，这个立案难的问题导致超过一半的拆迁行政纠纷法院应当受理而未受理

在北京等地，除了立案难的问题外，不能依法判决的问题也十分突出。对于一些政府明显违法的案件，法院无视法律规定而维持政府的违法行政行为。例如，《城市房屋拆迁管理条例》明确规定房屋的所有人是拆迁补偿权利人，而为了降低成本，拆迁人、裁决机关、复议机关、一审法院、二审法院的有关人员成为选择性的法盲，坚持裁判将房主排斥在外，而将不到该房屋市场价格五分之一的货币补偿定在居住人名下，不仅造成被拆迁人对公权力的敌视，还造成房主与房客的矛盾。有的则是排斥房屋使用权人的合法权益，安置不到位而租房者无处安身，引起了社会矛盾。

由于征收条例取消了行政强制执行权，一些地方法院无视法律和最高法院的规定，滥用强制权力造成血案的问题突出。如湖南株洲4·22血案、浙江宁波江北区4·28血案、山西朔州6·23血案都是基层法院违反法律规定的执行程序所诱发的。

2011年从总体上说人民法院的行政审判不能让人完全放心。有的是法院受地方党委、政府影响太多，行政审判的职能基本被搁置。有的是法官受开发商的利益影响将行政审判庭变成了征地事务所和拆迁公司。而农村集体土地上的大量的征地与拆迁矛盾发生求助于法院时，法院很少站在农民一边。为了所谓的“经济发展大局”，法院作出了一个又一个不顾事实和法律的裁判和一次又一次将求助于法律的民众拒之法治大门之外。在这么的大背景下，处境尴尬的行政审判制度对于社会稳定没有意义，势必影响到国家的长治久安和政权的稳定。“依法治国”成为空话的背后是执政危机。

2、“拆违代拆迁”，城管成为强拆主力。

2011年，我们针对数十起拆除违法建筑的案件进行研究发现有一股“拆违代拆迁”的邪气在扩散到全国。在此之前，由于《城市房屋拆迁管理条例》规定“拆除违章建筑不予补偿”，在一些地方就开始出现了把民众的房屋作为违章建筑来拆除以降低成本的案件和在拆迁公告发布之后，被拆迁人为了多要补偿，抢建房屋的情况也的确存在，但都还是个案。

然而在2011年，突然发现在全国的城管当中扩散着一种经验，叫以拆违代拆迁，以拆除违法建筑来推动拆迁。从现有资料看，是从湖南的长沙开始，作为一种“成功”的经验向全国推广拆违带动拆迁的“模式”。这个“模式”是在发布房屋拆迁（征收）公告之后，给一定期限，让被拆迁人按照政府公布的补偿标准签订合同。如果不签订合同，就有城管秘密给规划部门或土地部门发一个函，征询规划部门未签约的房屋是不是有建设工程规划许可证或土地使用权证？规划部门或土地部门则给城管部门回一个叫“技术鉴定”的函，认为这个房子没有建设工程规划许可证或土地使用权证而违法，建议拆除。于是城管就作出决定拆除。政府下发的会议纪要公开讲“拆违带动拆迁不可动摇”，规定拆迁拆到哪里，吊销原有的建房手续和产权证撤销就到哪里，导致长沙大规模的出现了老百姓的房屋有房产证的，被吊销了房产证；有土地使用权证的，被注销土地使用权证；还有大量的城乡结合部没有产权证，历史形成甚至是解放前的房屋，被城管当成违法建筑拆除了，引起大量被拆迁人来京上访。

这个经验被长沙总结出来以后，通过城管系统，迅速扩散到了北方，在一些地方，像山东的青岛，东北的一些城市等等地方，包括北京，都吸取了这个“经验”。今年以来已经发生多起发布征收决定之后，被征收人不签约的，均由城管作为违法建筑予以拆除的事件。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的 “禁止行政强制”原则规定，原来已发拆迁许可证的，按照原来的政策处理，但是人民政府不能责成有关部门强拆。在征收的过程当中，补偿决定做出以后，被征收人不搬迁的，也只能是通过人民法院来执行。但是《城乡规划法》规定，人民政府可以行政强拆，于是就有了拆违带动拆迁的这个模式，根据《城乡规划法》的规定，交由城管强制执行。越来越多的地方政府运用这种模式的结果，将使《物权法》2007年实施以来在立法上取得的进步被付之东流，人民群众的财产安全，尤其是房屋安全得不到保障，人民政府的公信力在无情的流失，城管队伍与民众的矛盾日益尖锐。

3、地方政府缺乏房屋征收相关程序

过去一些地方政府因为拆迁主体问题而存在争议，与民众关系日趋紧张。而2011年有了“征收”的规定，县级人民政府作为征收人因为缺乏程序性规定出现了混乱。

旧式拆迁和新的征收搅在一起，尤其是一些地方抢在征收条例实施前对一些不具备条件的项目也发放了一批拆迁许可证，加剧了混乱局面，而使许多基层干部感到为难。

当前拆迁的这一乱局，土地财政无异是罪魁祸首，其次是配套制度的不健全。为了解决征收程序问题，在住建部没有及时出台规章的情况下，许多地方根据自己的理解和工作实际各取所需地自行制订地方规定，这就难免发生超越立法权限和与上位法冲突的情况。

4、问责制各地落实不一，加剧了权力被滥用

今年的6月23日，在山西朔州发生了因强拆引起的流血事件。6·23事件是最高人民法院5月6日针对株洲强拆血案发出紧急通知，重申强拆纪律后发生的在国内外重大影响的案件。

山西省委、纪委、检察院对此十分重视，成立专门机构依法追究对于该起血拆负有责任的人员的刑事责任。其中对于引起6·23事件的法院负责人和对次日吴瑞曹母亲乔香莲在公安机关非正常的死亡负责的警方官员，有关部门追究责任的工作有明显进展。有关官员已经批捕，这将是国内对于因强拆引起的流血事件的首次追究刑事责任。

从拆迁到征收，对发生的流血事件总是说要依照刑法追究责任，而实际工作中很少使用这一手段。即使问责也往往流于形式，导致流血事件在公权力的推动下频繁发生。严重影响了党中央、国务院构建和谐社会的努力，影响到共产党的执政地位。

然而，问责流于形式的实质在挑战中央的权威。以往的恶性拆迁中被处分的干部们，他们当中有相当一部分是追寻着这样一种事发后问责，在经过一段冷却时间低调复出，被发现后网络舆论哗然，最后不了了之有惊无险的轨迹。甚至有的官员是假问责真重用。2011年是换届之年，在征地拆迁中，那些负有主要责任被处分的领导干部们，在这一次权利交替之际他们的职务变化到底是以一种什么样的情形展现在我们面前？在这里我们对此进行了调查，情况十分不能让人信服。

例如，吉林长春市朝阳区违法强拆致人死亡案，虽然在中央政府的督办下，长春副市长王学战行政记过处分并辞去副市长职务，其实是已到任职年龄界限。而因此受到党内严重警告处分，被免去其区委常委、政法委书记职务的长春市朝阳区常委、政法委书记曹望庆现改任任朝阳区政府党组成员、副区级领导，级别没变。受到党纪政纪处分的长春市住房保障和房地产管理局副局长徐源江和朝阳公安分局局长孙钊，实际上职务未有变动。

又如而被通报处理的哈尔滨市呼兰区区长同意强拆致村民与强拆人员对峙案，呼兰区委副书记、区长刘志军只是2011年6月将职务调整为任哈尔滨市人力资源和社会保障局党委书记、副局长。

让社会广泛关心的株洲市荷塘区法院组织强拆致人自焚死亡案，株洲市人大常委会副主任曾侃融被党内严重警告处分并责成引咎辞职，然而辞职3个月后仍在职活动，引起社会批评后才真正去职。

对于上述问责不彻底的例子还不能让官员受到警示，因为同样更应严厉处理的土地违法案件的责任人是边受处分边升迁，影响更坏。

2011年7月7日，首次土地违法问责结果轰轰烈烈的公布，有73名涉事官员遭到处分。但经过核对发现，本次被问责官员主要是处级以下干部，厅级干部仅3人“入围”，无人被撤职，无人遭法办，8人已升迁。73人中均是三四线城市的官员，省会城市官员无一上榜。

而令人们吃惊的是，土地违法成为升官捷径，多名被问责官员在问责的同时已升官，其中：襄樊市樊城区区长项晓峰受了党内警告处分后一跃成为四川省委统战部副部长。

大同县时任县长孙永胜受了党内警告处分后升任和顺县县委书记。

辽宁省庄河市时任副市长赵兴基受了党内警告处分后升任庄河市政协主席。

北票市时任市长肖森受了党内警告处分后升任建平县县委书记。

临海市时任市长李志坚受了党内警告处分后升任天台县县委书记。

阳春市时任副市长陈雄枢受了党内警告处分后升任阳春市政协主席、党组书记。

云南省师宗县时任副县长海建才受了党内警告处分后升任师宗县县委常委、政法委书记。

国务院及有关部门十分辛苦的问责，可责任人是违法有官升，而上述被问责而升官的地方，也是拆迁力度较大，社会矛盾尖锐的地方，这就等于告诉官员们违法没有成本。

5、城中村改造仍然是矛盾的热点

在2011年的拆迁纠纷中，城中村改造成为一些城市土地财政的支点，其操作模式因能规避土地和房屋征收法律的监管而成为土地财政的新领域和拆迁新方法。

例如，2011年1月21日，国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布施行。而3天前的广州，1月18日下午广州土地市场上备受关注的“新年第一拍”——杨箕村改造项目以4.7265亿元出让底价成交，这个有着962年历史的古老村庄，已经被毁灭。开发商们弹冠相庆，欢呼该市的房地产市场"将正式迎来华丽的转身"。到今天，没有人明确这是一场践踏法律的行政行为。

杨箕村改造项目规划总用地面积11.4962万平方米，总建筑面积64.8万平方米，分为村民复建房地块和公开出让地块。其中，出让的地块占地面积为62808平方米，建筑面积为273800平方米，挂牌起始价4.7265亿元。然而由于当地政府为投资该拆迁的开发商量身定做了摘牌条件，其他开发商无法参加竞争，而任其以较低价格取得土地使用权。

《城市房地产管理法》、《土地管理法》明确规定，所有建设项目依法必须使用国有土地，不用怀疑的是拍卖给开发商进行房产开发的土地使用权应是国有土地使用权。可是，杨箕村的土地未经国家批准征收，而是由广州市天河区天河南街杨箕股份经济合作联社在没有任何政府批准文件的情况下与开发商"合作"以城中村改造的名义进行拆迁，然后走一个拍卖的过场。杨箕村项目是广州市继猎德村和琶洲村改造项目后，广州第三宗公开挂牌出让的城中村改造项目。而在全国类似的未经法定的征收程序，以城中村改造的方法拆迁后出让土地的项目不计其数。在北京，除了城中村改造的名义外，还有土地一级开发、绿化隔离带等等名义，其核心都是未经征收而进行房地产开发，其中的猫腻我们无法知道，但违反土地管理法则是一目了然。

6、中小企业因拆迁倒闭的状况没有改观

由于国家调控房地产的影响，国内保障性住房建设升温，而开发商的积极性受到市场和政策的双重压力大大降低。建设用地使用权的毛地出让基本绝迹，取而代之的净地出让方式又受到《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益范围的限制，拆迁规模有所缩小但强度并未减弱。

一些地方政府出于政绩和土地财政的需要，依旧打房屋征收制度的擦边球，在征收的名义下推动违法拆迁。由于公民住宅的拆迁受到的阻力较大，一些城市开始了第二轮的企业搬迁。上个世纪九十年代，国内多数城市围绕企业改制和城市改造，已经进行过一次“退二进三”。

由于城市化的进程，原来容纳了相当的中小企业的开发区或工业小区所在的城乡结合部或郊区已经成为城市中心区或贴近中心区。一些城市的第二轮企业搬迁浪潮由于补偿不到位而引起了企业拆迁后难以恢复生产经营的尴尬局面。这一问题主要是现行的政策造成，但也有地方政府对中小企业的作用认识不足的原因。

现行的拆迁和征收补偿对于住宅有保障被征收人居住条件的保底条款，而对企业拆迁的补偿虽然有房屋价值、设备搬迁和安装费用、无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用和因拆迁造成停产、停业的适当补偿。但是这些补偿无法保证企业的重建和恢复生产，更别说企业的无形资产损失。现行补偿标准的特点是主要考虑企业的固定资产现价，仅对企业的房屋、搬迁补助费和临时安置补助费、停产停业损失给予考虑，而未考虑企业是一个生存并拼搏于市场的活体。

企业的设备和厂房的价值也决不能与企业的全部价值相当，因为企业还有除去设备和厂房的价值之外的价值，还有更多的社会功能，有经营网络、企业品牌和工业产权等价值不菲的，甚至超过固定资产价值的无形资产。例如企业的无形资产如知识产权、人脉关系、物流渠道、融资渠道、销售网络等都是需要大量的资金和智力投入的。而现有的停产停业损失的补偿标准在多半地区还不足以支付按《劳动合同法》规定的因停业造成的生活补助、因企业关闭应支付的工人工资和安置费用。

城市化中的中小企业倒闭问题并非2011年开始，但伴随资金短缺的问题在2011年达到高潮。例如长沙市岳麓区以建设世界上规模最大的“洋湖医院”（社区医院）的名义征收数十公顷土地和房屋，使10余户家具企业因补偿过低而倒闭，数千工人失业。该地块在基本拆除后却因项目虚假而未能成功出让，土地闲置多日，社会影响极为恶劣。

从拆迁到征收，始终在制度上有这个漏洞：对住宅拆迁关心，但对非住宅拆迁不太关心。非住宅拆迁的补偿中，也是按照评估价格来补偿，是补偿看得见的财产损失，导致企业无法恢复生产经营。政府把房地产作为支柱产业，老百姓都买完了房子，这个国家靠什么来生存呢？国家应该靠的还是第一产业、第二产业，以及第三产业中除了房地产之外的金融服务业、旅游业等。房地产业是一个重要的行业，绝不能是支柱产业。美国不将房地产作为支柱产业，而是将建筑业作为支柱产业，是建筑业创造了财富。房地产业本身不给社会创造财富，所以不能单靠开发商不断炒地、政府不断卖地来维持社会的运行。

对于住宅改成非住宅，在2003年国务院42号文已确定给予适当补偿，但给多少是适当没有明确，引起了许多矛盾。非住宅即企业被拆迁得不到恢复生产经营的情况普遍存在，使社会就业形势日益严峻，对于社会稳定的影响十分严重。

7、拆迁引起的冲突在升级

在缺乏法律救济的情况下，许多被拆迁人行使自力救济，奋起自卫。同时，也有对社会绝望者选择了过激的做法。拆迁血案的伤亡者中，不仅有被拆迁人，也有拆迁官员和工作人员，当然还有少量的黑社会人员。

2011年发生的江西抚州钱明奇爆炸事件和朔州吴学文持刀抗拒强拆事件表明，拆迁引起的冲突在升级。

在血案频繁发生的同时，因征收与拆迁引起的群体性事件也在上升。数百人相邀入京信访事件频繁发生，其中以长沙市的被拆迁人最为执着。虽然，为了截访，当地政府采取了各种手段，甚至于聘请北京市的保安公司拦截长沙市的上访者后押送回湘，依然没有扼制住群体到省政府和北京的上访浪潮。

例如2011年3月8日，长沙市10余位来京上访人员在京被截访，用汽车运回长沙途中在湖北赤壁境内发生交通事故，造成多人伤亡。而在每年“两会”的这几天，国家信访接待司门口，成百上千的“截访”人员顶着寒风，或蹲或站在南二环的辅路上，也是十分的辛苦。

去年北京曾经依法取缔了一家叫做“安元鼎”的保安公司，其主营业务就是用穿着很有“特警”风范的保安服进行截访，截访之后把这些人带到早就准备好的地点，最终送上火车、遣返家乡。今年这类的公司有增无减，成为一种行业，其使用强制手段堵截、控制群众的正常信访活动，短时间有效，但这些做法没有也不能真正的化解矛盾，而且往往花费巨大，激化矛盾，造成严重的后果。

三·2012，仍严峻!

2012年，我们曾盼望形势会有所好转，但半年多来的情况很不乐观。

一年多的情况证明，虽然拆迁变征收了，但土地财政的大背景没有变，中国的拆迁活动仍然将维持在一定规模，流血事件将无法完全避免。这是因为一些地方政府在城市化的浪潮中将仍然会把拆房卖地牟取土地收益作为主要的工作。

（一）、制度的漏洞正在暴露

2011年的矛盾主要还是发生在原来的拆迁领域，而2012年随着原拆迁许可证所设立的拆迁项目的逐渐减少，新的矛盾浪潮将发生在房屋征收领域。征收条例本身存在的问题正在暴露出来，并被地方政府充分发挥，成为影响社会和谐的根源。

1、  旧城改造冲击了公共利益

征收条例在制定过程中，争议最大的就是如何界定公共利益的范围。

2010年1月第一次向社会征求意见时，关于旧城区改建的条文是这样规定的：“为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要”，这一项最后修改为“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段实施旧城区改建的需要”。显而易见，国务院在立法时，虽然将“旧而不危”房屋的改善型需求排除在了征收之外，但是仍然给一些地方扩大公共利益的范畴留下了空间。

实践中许多地方政府充分地以“危房集中、基础设施落后”没有标准为由而任意按照“旧城区改建”的名义作出征收决定。2011年，沈阳市和平区人民政府作出的和政征字[2011]第3号房屋征收决定书，对该市青年大街党校社区进行征收引起了争议。我在代理这个案件时就发现了其中的问题。

该案征收决定所涉地块，房屋均建成于九十年代初期，远远未达到设计年限。建设部《城市危险房屋管理规定》对危旧房屋有严格的规定，而被告提供的证据也从未对该地块房屋进行过危险房屋鉴定，被告辩称中也指出“沈阳市目前情况看，所谓的危房基本不存在”。所谓“基础设施落后”，被告也没有提供任何证据加以证明而仅仅根据照片就对该征收区域进行了简单的认定，法律既然有相关的规定被告草率认定于法无据。相反，原告提交的相关的小区建成年代等一系列证据足以证明该小区建成不足十年且交通便利，区位优越，小区环境良好，绿化、健身等设施齐全，建筑容积率低，基础设施完善且与沈阳当前住宅设计规划要求相比并不落后，完全没有必要通过征收形式进行集中改建。

《征收条例》实施中的这个谬误是当前房屋征收矛盾的源泉之一，但绝非全部——其他法律法规中也有违宪和直接侵犯被拆迁人的规定。比如：《城乡规划法》第31条，将‘旧城区的改建’‘危房集中、基础设施落后’也列入拆迁的法定事由。该法实质上是规避了宪法和其它法律对‘拆迁范围’的限制，旧房不是危房，它的存在并没有妨碍不特定第三人的合法权益，如果要拆除旧房，必须在征得房屋所有权人同意拆迁和接受补偿标准后才能进行。而危房的修建的权利和义务的第一主体应当是产权人。但事实上，《城乡规划法》第31条被滥用，许多城市的旧城(村)改造成了商业开发，其规模之大，甚至包括开始拆迁本世纪才竣工的小区。

《土地管理法》第58条也违背《宪法》和《物权法》关于只有公共利益需要才能收回单位、个人国有土地使用权的规定，在规定“为公共利益需要使用土地的”的情形之外，又规定 ‘为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的……由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权’，事实上，许多地方就是依据这一条款，未经法定程序擅自收回土地使用权进而实施大规模的违法拆迁。

2、“确需”被无限放大为政府需要

就房屋拆迁到征收的三个条例的内容而言，他们的差别中最重要的内容没有得到重视。我们和广大网友在两次征求意见中提出的意见得到了部份采纳的最重要的内容，即第八条中“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”中的一个词“确需”。

然而，由此有关机关对此存在异议，与征收条例配套的规章迟迟出不来。而实践中。“确需”要么被忽略，要么被无限放大成为了“政府需要”。

何为“确需”？确需就是仅有公共利益和法律规定的程序和权限并不是就可以征收公民的房屋，还需有第三个条件即符合行政法中的比例原则。我们在《不动产征收征用法》（立法建议稿）中为不动产征收设立了第三个条件就是：“且无其他方法替代”。“确需”与“且无其他方法替代”意思相近，是行政法中的比例原则的体现，但我认为“且无其他方法替代”比“确需”更严格和利于操作一些。

说到此，我感到有必要介绍行政法中的比例原则。

比例原则意指行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的权益，如果行政目标的实现可能对行政相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者应当处于适当的比例。比例原则源于德国，并且借由联邦宪法法院的判决，将此原则概念化与体系化。依照一般通说，比例原则至少包含三部分——适当性原则（Geeignetheit），必要性原则（Erforderlichkeit），以及狭义比例原则（Verh？ltnism？ bigkeit im engeren Sinne）：

适当性原则是指所采行之措施必须能实现行政目的或至少有助于目的之达成，并且为正确之手段。即是说，在目的——手段的关系上必须是适当的。

必要性原则是指在适当性原则已获肯定之后，在所有能够达成立法目的的方式中，必须选择对公民之权利“最少侵害”的方法。本原则因此也可称为“尽可能最小侵害之原则”。本原则是在一目的与数手段同时存在的情况下，考虑及评估：

（1）、这些手段可否同样程度地达成目的？

（2）、这些手段中，哪一个（或几个）皆能予公民权利“最小之侵犯”？

（3）、该原则亦广泛使用于行政权力之拘束方面，如果予公民“负担性行政处分”（例如命令公民一定时间借出房屋即征用）而同样可达成征收的公共利益的目的时，则不可征收。

在一些国家的行政程序法中，对比例原则作了明确规定。而我国法律并未对比例原则作出明确规定，但我国的行政法学者近年来对于比例原则已有一定的关注。如在姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》一书中，将比例原则列为行政法的基本原则之一，认为：比例原则的基本涵义，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果为了实现行政目标可能对相对****益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。

所以， “确需”所表达的比例原则在我国行政立法活动中的一项重要原则和重要实践。至于这一原则能否实现其制定的目的即能否规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益？需要依赖法规的正确实施。

3、被征收人的主体范围过窄

征收条例的制定者没有听取许多学者和实际工作者的意见，坚持延续了拆迁条例的毛病，规定被征收人仅限为房屋的所有人，导致被征收人的主体范围过窄。

被征收人的范围限制于房屋的所有人，把使用人排除在外的规定始于2001年的对拆迁条例的修改，作出这个规定是当初为了给开发商降低成本。这个规定与公司法和物权法严重抵触，也与实际情况不符。

由于众多房屋的合法使用权人在被征收的时候并不是被征收人，对征收活动没有话语权，其权利难以保障，势必产生矛盾。除了房产的两权分离的情况要补救之外，还有一个更严重的问题就是征收中中小企业的生存难。

中小企业中大量存在或者使用国家的房子，或者租用农民的房子来生产经营的情况，一到征收的时候他们的利益根本得不到保障，结局往往是倒闭。

中小企业是我们国家就业的主要途径，征收中拆一块就倒一个企业，这个问题怎么解决，是需要补救的。

对此，我在为最高法院代拟相关司法解释时依据事实和有关法律，提出的建议为，被征收房屋的下列利害关系人对市县级人民政府及房屋征收机构的房屋征收行为以及相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）尚未付清工程款的建筑工程的承包人

（二）已经交付购买商品房的全部或者大部分款项的购房者

（三）办理了抵押登记的建筑工程的抵押权人

（四）标准租金房屋的承租人

（五）市场租金的房屋租赁合同期内的承租人

（六）其他依法对被征收房屋享有处分权利人。

上述6种情况的人员，征收人也应将其列为工作对像，千万不要视而不见。否则将使工作陷于被动。同样，上述6种情况的人员，也要积极主张权利。

.国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施已经1年多了。这个条例在制定中上述缺少听从广大民意而脱离实际的漏点正暴露出来，导致实施中出现难以逾越的沟壑，致使具体的工作陷于困境。上述制度上的漏洞应该在司法解释和行政规章当中予以补救。

（二）、规避新条例的情况严重

　2012年4月9日，最高人民法院为已施行一年多的《国有土地上房屋征收与补偿条例》发布了第一个司法解释(《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》)。这个司法解释出台的背景是大量的规避新条例的事件，其情况严重的程度已经令决策者难以容忍。

理论上，非法强拆应该终止于2011年1月21日。这一天，倍受期待的《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式实施，所有强拆均需申请法院强制执行。但这只是制度设计。在个别地方，“非法强拆”正穿着各种各样的马甲，绕开新条例的规范而延续着。当前的中国，土地财政依然没有停止的迹象。而拆迁领域，当前的新动向仍然是上海的黑拆、长沙的拆违代拆迁、广州的“三旧改造”模式在蔓延。

1、“黑拆”泛滥成灾

何为黑拆?黑拆应当是指非司法执行也非行政执行而又未经房屋的所有人或使用人同意而对房屋予以拆除的行为。黑拆至少可作如下分类；

从实施人是否知情的角度可分为受命而拆和主动而拆。

从指挥者的动机可分为为了完成任务而拆和为了私利而拆。

从房屋的性质的角度可分为对国家所有房屋或单位及个人房屋的黑拆。

从手段上可分为暴力强拆和偷拆。而暴力强拆还可分为以暴力行动强拆和以暴力相威胁两种。

从后果上区别可分为后果轻微、后果严重、后果特别严重等。显然，后果将是考量刑罚的的重要依据。

黑拆的危害。

黑拆侵犯的是公民的财产权。但是不仅仅是限于如此。从侵犯对像上看，虽然受害的是房屋，但其实质是侵害了房屋的所有权和使用权、侵犯的还可能是社会秩序和执法机关的公信力。

黑拆的典型如果从时间的角度当然首推媒体所报道的黑龙江省哈尔滨市的黑拆。2012年3月14日晚上10点半，哈尔滨市6户熟睡的居民被头戴面罩、手持镐把、斧头和菜刀者强行拖出门外，铲车随即将房屋推倒。3月21日，哈尔滨警方披露，事件系一个挂靠在一家拆除公司的人临时雇用另外21人进行强拆——既不是政府也不是法院所为，开发商也全盘否认。至今对该地方的黑拆事件没有新的令人乐观的消息。

然而作为学者，我所接触到的黑拆最早的是上海的黑拆。在N年前，安徽农民汪X来到上海的浦东承包土地，培育一大片优质的桃林。然而，浦东机场要扩建，征地和拆迁的任务就给了地方政府。有一天早上，汪X发现有人在拆其房屋。损毁其桃林。慌忙中报警，但警察来了也没有制止，于是求助于法律，将公安和政府分别告上法院。令人失望的是，在上海市第一中级人民法院，前后几天内作出两个匪夷所思的判决。第一个是认为警察经过了解是政府行为，所以不便介入，不是不作为。因此驳回汪的诉讼请求。第二个是认为不是政府行为，从而驳回原告的诉讼请求。

黑拆最恐怖的是网上披露的2012年6月23日深夜，武汉市繁华商业区六渡桥老鼠街突发大火，导致七间商业门面被毁。火灾现场围观的人很多，一度交通堵塞。火灾现场人们议论最多的就是：“这里一定是要拆迁了”，“一把火烧了，什么都没了还想当钉子户?”至今当地政府没有出来澄清这个惨案。

不过拆迁火攻的发明者不是武汉，而是源于5年前的上海的麦琪里拆迁血案，把一对老人烧死了，凶手没有判死刑。此后，各地血拆及反抗都不限于肢体接触的传统模式，而是日益走向恐怖活动。对此，任何珍惜生命的人都持反对意见，因为恐怖活动伤及无辜。

黑拆的典型如果从令人吃惊的角度当然首推媒体所报道的江苏省镇江市那个强拆。不是法院强拆，也不是政府强拆，在城市中心区，从早上天亮到下午三点把一个八层大楼拆完了。其间，报警无人制止，更不立案。后来在行政诉讼江苏省公安厅的背景下立案了，当事人之一因此忧郁而死，但至今仍然未破案。由此说镇江市的公安机关是是维护社会治安的?您信，我没法信。其实，全国多数黑拆都有报警不受理或受理不破案的特点。

对于黑拆中的血拆演变为恐怖活动，执法机关是见财思迁，采取了完全不同的做法。主要问题是对于拆迁方的恐怖活动多半是睁一只眼闭一只眼。据说还有执法机关直接组织恐怖活动的，这是完全不能允许的。政府花巨额费用维稳，却忽略了自己下级纵容或参加组织的恐怖活动。其结果只有一个，自食其果!

很显然，过去对城市房屋拆迁，只要作出裁决，可以先予执行，无需黑拆。但是征收条例出台后，取消了行政直接强拆而有关部门又迟迟没有出台相关的下位法，导致房屋征收活动强拆缺乏操作系统和操作程序。在2011年株洲市的4·22汪家正自焚事件和朔州市的6·23强拆惨案发生后，司法执行也慎重多了，黑拆就被推广了。

从目前发生的实例来看，多半是政府缺少操作规程而急于进度而不顾程序挺而走险。我们如何化解这个问题所产生的矛盾?最好的方法是切断执法机关在城市化进程中的利益分配。如果强力机关都能够依法执政，这些问题会少得多。

黑拆日益猖獗的唯一原因就是黑拆绝大多数是地方政府的行为。不论高层是否愿意承认这一点，但这是客观现实。

一些地方政府热衷于黑拆的理由往往是出于黑拆能加快拆迁进度，从而加快城市建设的步伐。然而，房屋是拆掉了，房东们也可能被迫签约了，可他们的心里是不服的。如果是公民选举产生官员，这些不讲法治而热衷于强拆的官员有几人能当选?这也可能是我们国家政治体制改革难以突破性进展的原因。

易毒而食，是当前中国许多干坏事的人的心态。做毒胶囊的可以不吃胶囊，但他能不吃毒苹果、毒牛奶、毒蔬菜吗?享受全方位特供的人总是极少数，害人者终究害己，这个道理应当列入党员干部教育的内容。如热衷于强拆的官员自认为他们家的房屋是安全的，不会被强拆的。但历史如果按照现在的轨道走，他们应当想到他们的子孙的房屋是可能被强拆的。即使他们能将子女移居国外，而他们家的祖坟则是可能被强拆的。至于眼前，他们的亲属的房屋更是可能被别的官员强拆。你今天强拆别人的房屋，难保将来不是那个被强拆者的子孙挖你的祖坟。

2012年的五月，血拆频繁。9日，广州市和湖北宜昌分别传来被强拆者跳楼或自焚自杀的消息引起的震荡尚在发酵。10日，又分别发生云南昭通巧家县拆迁办的爆炸案和湖南宁乡被强拆者跳楼自杀的惨案，让人心碎啊!。作为从事拆迁法律制度研究的学者和从事该项业务的执业律师，过去对于这些问题已经讲得足够多了。

从我国拆迁制度设立22年来的事实证明，血拆无一例是公共利益的需要。2004年，国务院处理的湖南嘉禾违法拆迁的特点还只是在工作上搞株连，而如今处处可见暴力血腥事件。同样，民众的抗争手段也在升级。从2009年的成都唐福珍自焚，到2012年的血泪，殉难者的悲壮甚于唐福珍。而5·10爆炸案的示范作用将给社会更大的震撼!有关地方惯用的封锁消息的方法在今天只会有负面作用。

    5月11日晚，新华社记者在巧家县公安局查看了“5·10”爆炸案现场监控录像，获知了爆炸现场的有关细节，并证实作案人与征地拆迁无关，作案原因疑为报复社会。巧家县委书记方宗辉介绍，赵登用是巧家县包谷垴乡人，平时在县城以骑摩托车送客为生，租住的房屋主人是迤博村拆迁户，他与县城周边征地拆迁的农户既无亲属关系，也无其他利益关系，其作案原因疑为报复社会。据调查，赵登用性情孤僻，言行极端，悲观厌世，有仇恨社会、报复社会的情绪。那赵为什么报复社会?记者与官方的解释缺乏足够的证据。然而，两个月后的侦察结果证明赵登用是受害人，该爆炸事件就是被拆迁人的暴力反抗行动。

   该告终了，强拆、血拆!以人为本不能仅仅是口号!和谐社会不能虚无缥缈!

综上，我认为黑拆从个案上看是拆掉几个或几十个公民的房屋，但积少成多，从全局上看是在逐步拆毁共产党的政权，拆毁社会的道德与法治体系。但是，我们看到，因为普通民众是黑拆的第一受害人，一些公知与精英对于黑拆采取放纵和漠视的态度。黑拆多半带来血拆，是一个成本极端残酷的选项，我们应当及时的坚决的反对!

2、“以拆违带动拆迁”泛滥成灾

去年以来，通过改变拆迁理由而达到规避征收条例的方法即“以拆违带动拆迁” 和“以拆违代替拆迁”正扩散到全国。在原《城市房屋拆迁管理条例》中的一句看似简单的“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”的话被拆迁人用到了极端，有的城市居然是“满城建筑尽违法”。甚至建于清朝的老古董因为没有相关的土地、规划、施工许可也被戴上了违法建筑的帽子。似乎除了今天的拆迁办，此前的城市管理者都是吃饭不干活的。这让前辈们情何以堪？

“以拆违带动拆迁” 和“以拆违代替拆迁”的歪招始于2004年的南京，理论动机源于老拆迁条例的“拆除违章建筑不予补偿”和征收条例的“拆除违法建筑不予补偿”的规定。但形成完整的经验是长沙市。我从当地一个地方政府的会议纪要中看到过这样的说法：“拆违带动拆迁不可动摇，规定拆迁拆到哪里，吊销原有的建房手续和产权证撤销就到哪里。”应当说这样一来的确使征收与拆迁进度大大加快。于是，众多的地方政府去长沙市取经，并仿效之。

对此，我们可以通过分析一个典型案例。

2012年3月10日媒体报道，贵州贵阳市南明区警方发布悬赏公告，对近期一起违法建筑强拆工作中暴力抗法的两名犯罪嫌疑人实施悬赏通缉。

据介绍，今年1月16日上午7时许，南明区城市综合执法大队在对小碧乡云盘村一处违法建筑实施强拆过程中，遭遇该栋违建户主岑朝光和其妻子王险芬暴力阻碍，两人在屋顶上向楼下的执法人员泼洒汽油，以此相胁阻碍拆违行为。据了解，两人先后从楼顶泼下两个整桶的汽油，多名执行人员被汽油淋到，所幸未造成人员伤亡。

随后，贵阳市公安局小碧派出所介入调查，岑王两人逃窜。对此，南明区发布悬赏公告。其中，对提供重要线索抓获犯罪嫌疑人的将奖励5000元；对提供线索能直接抓获犯罪嫌疑人的，奖励10000元。

这不仅是该地区可能也是全国首例因为暴力抗拒拆除违法建筑的夫妇被悬赏通辑的案例。对于警方悬赏万元通缉暴力抗拆迁夫妻的上述过程，我们可以从发现在违法建筑的调查、认定和处理已经是社会矛盾的热点。记得2009年，成都金牛区的唐福珍也是面临自家的房屋被城管们当作违法建筑而强拆的时刻点燃了浇在身上的汽油不治身亡。唐福珍的死让北京大学的五教授走出书斋奋力呼吁，推动了中国拆迁制度的改革，《城市房屋拆迁管理条例》终于在问世20年后被《国有土地上房屋征收与补偿条例》所取代。其中对于违法建筑的处理是制度变化的亮点之一。

“满城建筑尽违法”的乱像在2011年问世的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中有了规范的可能。该条例第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理”。“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”。

我们回头看被通辑夫妇的房屋是怎么成为违法建筑的?执法机关没有相关的说明，仅有媒体称被通辑者是将已有的房屋从三层加盖为四层。于是乡政府就组织城管前去强拆。但是，乡政府是否依据《行政处罚法》规定的程序调查，依据《城乡规划法》的规定认定和作出处罚文书，依据《行政强制法》的规定实施强拆？当地政府和媒体都没有说清楚。对此次强拆，我们当然应当质疑强拆行为缺乏事实和法律依据。

其次，在对被通辑夫妇的房屋处理过程中有关单位的执法权方面，我也担心存在滥用职权。第一，城管执法的同志是依据什么去强拆的?其依据的执法程序是合法?事实是否清楚?其执法行为是否有授权？因为暴力抗法的前提是执法行为首先合法。

第二，乡政府对违法建筑的执法权源于城乡规划法第六十五条的规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。问题是这个区域是贵阳市的城市规划区还是乡、村庄规划区?如果已经纳入城市规划区，乡政府便没有执法权。

第三，如果该房屋是在乡、村庄规划区内，也并非未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的房屋都必须拆除。如果不严重违反规划和公共利益是可以责令停止建设、限期改正的。例如补办有关手续、拆除影响公共安全的部分等。只有责令停止建设、限期改正后逾期不改正的，才可以拆除。那么，乡政府是否给予了相对人改正的机会？

    第四，行政强制法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。这里的公告是必经程序，当事人的法律救济权利必须予以保护。乡政府是否公告和尊重当事人的司法救济权？

第五，我们从乡长接受采访的文字里得知，发生冲突的范围是在拆迁。那么，如果是集体土地上的房屋拆迁，是否有合法的征地批准文件？如果是国有土地上的房屋征收，是否在发布征收决定前对未登记房屋进行了调查、认定、处理？以拆除违法建筑的方法推动拆迁是违反宪法和法律的。近年来自唐福珍开始的多起自焚惨案即系于此，都是拆迁惹的祸。

通辑令已经发了，并且传遍全国，如何善后呢？我认为亡羊补牢，犹未为迟。所在市、区两级政府应当立即纠正乡政府与派出所的错误，撤销通辑令和违法拆迁活动。我们的城市化进程应当是依靠人民群众的支持，而非强权。客观地说，由于土地财政的盛行，一些民众向地方政府学习，见缝插针地抢盖房子即违法建筑，因为民众从政府土地财政中了解到种房子比种菜种庄稼更赚钱。限制违法建设，先从政府带头。而对于违法建筑的调查、认定和处理，必须严格执行宪法和法律的规定，坚持以人为本，尽可能的化解矛盾。但愿贵阳的这个案件能妥善解决，而不要在矛盾激化后，让我们一声惊奇的发现这又是一个违法行政行为所致。

3、  “三旧改造 ”泛滥成灾

“三旧改造”一词发明于广东。广东三旧改造是指广东省特有的改造模式，分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。开展“三旧”改造的项目，必须符合城市土地利用总体规划、城乡总体规划，纳入“三旧”改造总体规划、年度计划，已纳入省“三旧”改造监管数据库，需制订改造方案，并且通过市（县）人民政府的批准。

“三旧”改造是国土资源部给予广东省的特殊政策。自2000年开始，广州市委、市政府就筹划城中村改制改造工作，历经8年摸索，形成体系。在粤府[2009]78号文中，“三旧”改造的实施意见对现行的国土资源政策有六大突破：一是简化了补办征收手续；二是允许按现状完善历史用地手续；三是允许采用协议出让供地；四是土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造；五是农村集体建设用地改为国有建设用地，可简化手续；六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。

由于“三旧”改造是在广东省试行的特殊政策，因此在操作中与现行法律规定冲突之处较大。所以，不仅仅是在其他的省份推广应用要有法律的支持，就是在广东省试行工作中也应当需要慎重从事，应当以没有大的社会矛盾为前提条件。

然而，试点缺乏规范的情况下，就有被全国许多地方复制，成为当前社会矛盾加剧的热点之一。在国有土地上的拆迁受到征收条例的限制后，各地以城中村改造的名义加快了集体土地上的拆迁以维持土地财政的需求，城中村改造在各地如火如荼地进行。

河北省开始以“新民居建设”名义，推进城中村改造。省政府出台文件，要求对村庄做新规划，严格控制平房，提倡多层住宅，新村规划面积控制在原有面积的2/3以内。

山东省也下发了“农村新民居建设”的文件。

广州计划10年改造城中村138个。

西安有城中村326个，一年通过改造城中村和棚户区，获得土地1000万平方米。

郑州市计划在未来3年内，批准改造20个城中村（组），以加快城中村改造步伐。7月17日，郑州市政府再次下发通知，批准金水区杲村等20个村（组）实施城中村改造，燕庄村尚未改造的司家庄、聂庄，孙八寨村1、3、4之外的村民组都在批准之列。

国土资源部门对北京、上海、山东等16个省(区、市)的征地项目做过一次调查。调查显示，近十年来东部城市的征地项目中，真正用于公共利益的不到10%，大量的土地是经营性用地。同时，集体土地上的拆迁成为社会矛盾激化的热点

许多地方热衷于以城中村改造的名义加快集体土地上的拆迁的动机主要是其补偿标准远低于国有土地上的房屋征收。土地管理法规定征收集体土地的补偿费是按照土地被征收前三年平均年产值的若干倍来测算的，这种测算方法是否科学有待商榷。且该法对被征收土地上的农民房屋仅作为附着物对待，并将补偿标准授权由省、自治区、直辖市具体规定。而有的省、自治区、直辖市人民政府违反立法法的规定，没有严格按照授权目的行使该项权力，将该授权给下级行政机关，下级行政机关为了减少土地储存成本，维护地方政府利益，通常将补偿标准规定较低，严重损害了房屋所有权人的合法权益。这是引起矛盾激化的主要原因。

对此，中央纪委、监察部发出通知，要求有关地方政府和部门进一步建立健全有关政策规定，认真做好农村集体土地征收和房屋拆迁工作，妥善解决好被征地拆迁农民的居住问题。农民房屋拆迁要按照建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿，被征地拆迁农户所得拆迁补偿以及政府补贴，要能够保障其选购合理居住水平的房屋。要督促建立与当地经济发展水平相适应、收入增长幅度相协调的补偿标准动态调整机制，并认真加以执行。在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。

遗憾的是，通知不是法律，没有得到真正的落实。 5月9日，作为旧村改造的始发地传来令人悲痛的消息，广州杨箕村城中村改造终于以被强拆者李洁娥被迫跳楼自杀，而对“三旧”改造尤其是旧村改造作出属于违法拆迁的结论。

 有人认为这个事是擦边球，其实物权法第42条和城市房地产管理法等第8条、土地管理法第43条都有明确的禁止性的规定。本次命案的推手是开发商和市、区的官员，前台是村官和区法院。

十分遗憾的是，从全国而言，为城中村改造摇唇鼓舌的人很多，其中法律人不少。据我所知从事这样业务的律师远超过为被拆迁人服务的律师。而有许多法院热衷于城中村改造的拆迁。

显而易见的问题是，有哪个法律规定可以用多半村民(无论是否受蒙骗利诱)的情况下去决定少数人的命运?去拆除他们的房屋?又有哪个法律规定开发商可以用这样的方法避开土地征收程序而搞开发牟取暴利? 全国各地的违法违宪的村中村改造在开发商的金钱和政府公权力的主导下，制造了多少社会矛盾？

毫无疑义的是，公民的房屋受法律保护，决不能依靠少数服从多数人的决定来剥夺。一个村庄的发展权与一个村民的住宅权不是一个层面的权利。如果多数人就能任意决定少数人的命运，一个办公室坐三个人，能否俩个人就能将另外一个法官干掉呢?

对此，我的认识是：正确的城中村改造应当是以人为本、以村民的自愿为原则，以改善村民生产生活条件为目的，通过和风细雨的方式改造，而不是为开发商和地方政府牟取暴利的大拆大建。

这方面，同样是广州市就有成功的范例。如政府投资3亿元的黄埔村保护改造项目没有大拆大建。黄埔村位于琶洲会展商务区，但也是全市现存最古老、保存最完好的城中村，施工仅拆除影响交通、消防的违章建筑，增加绿化和改善配套，甚至在村中麻石街铺设地下线路时，施工方要对每一块石头逐一编号，工程完成后铺在同一个位置上。只是这样的范例难以大面积复制。

4、化解矛盾的机制僵化

近年来，社会矛盾突出，其中以征地、拆迁引起的矛盾占了40%以上。但是，现实是社会的纠正错误的机制出了问题，使得矛盾屡屡激化。

鉴于当前血拆频发的情况，我曾呼吁决策者立即采取强有力的措施，停止除国防紧急工程之外的可能导致拆迁血案的建设项目。立即停止强拆!停止黑拆!停止偷拆!停止一切以城中村改造、旧城改造为名实际商业开发的曲线拆迁!违反者，刑罚侍候!但人微言轻，决策者依旧将城镇化作为今后工作的重心。

既然停不下来，那如何防止和化解这些矛盾是当前一个十分紧迫、重要的课题。

（1）、法院未尽职

作为法律工作者，当然首先希望拆迁矛盾能进法院解决，从而防止一些爆炸声。

遗憾的是，法院似乎不愿意接受这个艰巨任务。行政诉讼蹒跚起步已23年，行政诉讼在“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”方面从无到有，取得了重大成就。公民、法人和其他组织依靠行政诉讼途径解决行政争议的积极性空前提高，与此相对，行政机关依法行政的意识亦空前提高。这是行政诉讼二十年来，我们必须正视的重大进步。但另一方面，我们必须看到行政诉讼制度，离“法治国家”要求、离人民群众日益增长的法律诉求、离和谐社会的根本要求还有着巨大的差距。

当前，行政诉讼在化解行政争议方面所起到的作用，尚不得得到人民群众的由衷认同。法学界与实务界，对于行政诉讼的立案难问题形成共识。

第一、立案难。

  立案环节是行政诉讼制度直面社会实践的第一步。立案环节的公正，对于所有提起行政诉讼的公民、法人和其他组织建立对行政诉讼的信心之意义，无论如何评价均不为过。

立案环节的公正，是行政诉讼权利从“应然”走向“实然”的极其关键一步。常识可知，万事开头难。因此万里长征迈出的第一步，更具有战略意义。

因此，立案环节的公正，直接关乎民众对于法治的根本认同。只有真正赋予立案环节的公正，才能使行政诉讼制度真正地得到社会认可。反之，当立案成为问题，民众对司法救济的希望将破碎，转而上访或自力救济，矛盾激化往往就难以逆转。

4年前，最高人民法院院长王胜俊新政之初主抓的第一件大事，就是狠抓行政诉讼立案难、公正审理难、执行难的问题。发了一道最高法院法释（2008）第一号，规定上级人民法院对下级法院不立案的行政诉讼案，有权直接立案。使弱者有冤不能申的案子，有理由请求上级法院立案和协调下级法院立案审理，得到立案审理的基本诉权保障！

客观地说，新政实施以来，全国行政诉讼立案难的问题没有得到缓解。众多的省地方法院在听最高院还是地方党委、政府的问题上选择了后者。其与最高法院对抗的方法主要是：

a ,某些法院内部创立“规定”抬高“立案门槛”。

某些法院，内部以成文或不成文规定，提高立案标准，成功地将很多行政争议(主要是土地和房屋征收纠纷)排除在法院大门之外。这类行政诉讼立案难，影响极坏，地方法院以成文或不成文的内部规定对抗《行政诉讼法》，置全国人大或全国人大常委会通过的法律于不顾，剥夺行政相对人诉权的同时，亦动摇了整个法律权威性。全国各地法院，各种创设法律性的内部规定不胜枚举，群众对此深为痛恨。

北京地区体现较为明显，《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答(三)》之第7条，即属此类。该解答将房屋拆迁主管部门就补偿安置进行裁决后，被拆迁人对于该拆迁许可的前置五项法定要件即不能提起行政诉讼。

b.某些法院对于立案材料审查突破了“形式审查”

《行政诉讼法》对于起诉的法定条件有明文界定，但各地法院在行政诉讼立案中，每每突破法定的“形式审查”要求，而直指实体内容。甚至，某些法院却以“当事人签名未加捺手印”、“起诉状中错别字太多”、“诉讼请求不合理”为由拒绝立案。

c.某些法院收取立案材料拒开收据。

在全国各地，较为普遍的现象是：人民法院收取立案材料后，拒绝给原告开具收据，致使原告无法证明已经向该法院行使过诉权，导致当事人无法向上级起诉。

与某些法院收到立案材料后不开具收据，更为严重的，很多法院收取立案材料后，既不受理、也不出具任何书面性文字诸如裁定等，总是口头答复：“回去等消息”。等原告一次次催问时：“某某领导不在，尚未研究”。

第二，公正判决难

这些年，房屋征收与拆迁中，官商勾结坑害百姓是一个十分突出的问题。本来这类问题的大部份都可以通过行政诉讼来扼制的。但是，人民法院的行政审判由于各种原因基本上是聋子的耳朵－－摆设！甚至有的地方法院是拆房卖地的急先锋，成为拆迁公司。这里面的原因主要是体制问题，多半法官是迫于无奈。

行政审判的一个重要功能就是通过依法审查被诉具体行政行为的合法性，维护行政机关依法行政，监督纠正行政机关的违法行为。但是在法院内部，维护政府的决定被视为是支持政府的工作。正是一些看似支持政府的司法行为，使政府失去了改进工作的最佳时机，也使政府形象和司法形象受损。

虽然也有最高法院领导提出要坚决摒弃“让行政机关胜诉是支持，让行政机关败诉是添乱”的错误认识，努力做到既不降低司法审查标准，不姑息和迁就违法行政行为，不迎合或屈服于各种非法干预，又注意充分挖掘利用各种政治资源，发挥社会各方力量与运用必要合理手段相结合，努力营造尊重司法、自觉接受监督的良好司法环境。但是，地方法院的许多人并不认可。于是，法院对于房屋土地征收案件的公正判决如凤毛麟角一样稀有。

房屋土地征收案件的公正判决难，体现的则是人民法院对于行政诉讼的困境。不可否认，在公正判决难的个案中，可能有法官个人素质、情绪、修养原因，致使法官个人刁难立案者现象。但更多的则是人民法院制度设计方面，虽在法律上规定法院审判权不受行政机关和其他团体干预。但实际操作中地方人民法院的人、财、物诸方面都依赖于同级党委、政府，在审理当地政府为被告的行政案件时会受到行政干预，法院难免存有顾虑。而房屋征收与农村土地征收等行政诉讼案件中，由此土地财政与开发商的特殊利益关系，致使地方党委、政府大力干预司法的积极性很大。

人民法院依法公正审理行政案件是社会矛盾得到公正处理的最后一点希望。为解决近年来的立案难、判决难、执行难的问题，2008年1月16日，最高人民法院公布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》和《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，并于2月1日实施。：《关于行政案件管辖若干问题的规定》对外公布时，很多人都对其改变立案难、判决难、执行难的问题抱以了希望。可以说，最高人民法院的司法解释的出发点是好的，目的就是为了方便群众进行行政诉讼。

该司法解释有两个亮点：

第一个亮点是，针对的是一些基层法院有案不收、有诉不理，既不立案、也不出裁定的问题，司法解释规定在这种情况下，当事人向中级人民法院起诉的，中级人民法院可以要求有管辖权的基层法院依法处理，也可以指定本辖区其他基层法院管辖，或者决定自己审理。

第二个亮点是，司法解释规定“以县级以上人民政府为被告的一审行政案件，将由中级人民法院直接受理”。这就可以使审判跳出地方的利益圈，正如最高人民法院副院长奚晓明所表示的，制定管辖规定的主要目的，就是为了防止和排除不当干扰，保证人民法院依法公正审理行政案件。

但我们在执业中发现，对于最高人民法院的这两条司法解释，没有执行到位。为此，最高人民法院的精神能落实到位是关系到社会和谐的重要问题。从眼前来说，最高人民法院要加强对地方法院监督的力度，做到上情下达，下情上达。从长远来说，就是要进行司法改革，加强司法的独立性。

第三，执行公正没有根本改观。虽然最高法院出台新规但落实不够。各地依然存在违法执行的情况，包括对房屋的违法拆除和对政府赔偿案件的执行不到位。

2007年12月，苏州市“金阊新城物流园”建设项目中，马雪明反对拆迁公司决定强行拆除其房屋，用器件砸向拆迁人员，致2死1重伤。一审中马雪明以“故意杀人罪”被判处死刑；其妻杨根英被判处无期徒刑；其子马春凌判处有期徒刑八年。之后，就没有了消息。有媒体披露马雪明2012年被执行死刑但无公开报道。

青岛市民孙德功房屋2011年被当地城管纠集涉黑人员强拆的一案，当事人向当地法院起诉长达一年无人问津。8月17日上午，当事人孙德功与代理律师赴山东省高院二楼立案大厅询问孙德功起诉进展时，因安检产生争论被法警抬出门外而无法入内，社会影响恶劣。

从全局而言，司法活动是保障法律公正的最后一道关口，也是保障法律公正的最重要和最有实效的一种手段，更是依法治国方略存废的关键所在。国家要从制度上保障人民法院忠实于法律，及时受理征收和拆迁纠纷，公正审判相关案件，使各级政府的行政行为受到司法监督和审查，以减少社会矛盾激化的概率。

2、信访体制瘫痪

在司法救济无效的情况下，除了极少数人选择了以暴制暴外，多数受到不公正待遇的被拆迁人抱着对执政党的最后的一点信任踏上了漫漫上访路，希望能让党中央、国务院听见他们的呼声。他们奔走于永定门及北京的各个衙门，千方百计的争取维权的最后一点希望。

然而，现行的信访体制无法应对上访潮而基本陷于瘫痪。我们听多了的官员们对上访者冷漠的故事。因为接访官员只是要对上面负责，而丝毫不记得"为人民服务"的义务。

截访已经是常态，但是，让我们难以接受的是近年来官员们对访民的迫害。有的地方对于访民的各种各样的迫害绝对不输于文革的野蛮，这样的做法就突破了做人的底线。

2011年9月1日, 24名长沙被征收拆迁的访民因征收拆迁受到侵害而多次赴北京上访，直至告状无门，走投无路，集体跪在天安门广场的国旗下，被北京警方训诫后由长沙市官员押回长沙立即被地方政府采取行政强制措施，失去人身自由。

2011年10月10日，其中的被征收拆迁访民王跃辉、李沙娜等20人被决定强制送劳动教养一年至一年六个月不等。另有其中的阮翔、张石红、姚文安、徐斌四人被逮捕追究刑事责任。开创了国内大规模使用劳改劳教手段惩罚访民的最大典型案例。其中刑事案件于2012年7月25日在长沙市岳麓区人民法院开庭审理。此案一审尚未判决，正在研究中。劳教案件一审判决维持了政府的劳教决定，当事人已经上诉进入二审。但是从长沙市的法治形势来看，前景堪忧。

对此。我不禁要问:跪国旗何罪之有?官员们为何要摧毁访民对执政者的最后一点希望?当地的官员们为什么要激化而不是化解矛盾?

四·前景与建议

坦率直言，我对房屋征收制度变革的前景十分担忧，理由是我们国家还找不到能使这一制度朝着有利于保护人民群众利益发展进而社会和谐的因素。

（一）、前景不容乐观

社科院8月14日发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告NO.5》称，2011年，我国城镇人口达到6.91亿，城镇化率达到51.27%。2010年发布的《中小城市绿皮书》推测，到2030年我国城镇化率将达到65%左右，这意味着有3亿农村人口进入城镇工作生活。同时，城镇化将产生巨大的资金需求，预计社会保障和市政公共设施支出共计将超过30万亿元。有关当局及学者纷纷为此造势。尤其是，近来国务院有关领导也多次强调指出“要推进城镇化，降低城镇化门槛，发挥拉动消费、优化投资、改善民生的多重效应。”城镇化似乎已经成为国策。然而，作为城镇化的资金从哪里来？国家没有多余的钱投资，方法只有增加货币供给。而地方财政早已经是捉襟见肘，正企盼从将城镇化进程作为土地财政的新途径。最终为城镇化买单的还是广大民众。

至于在城镇化进程中，地方政府与商人们结盟是难以避免的局面。对此，我们分析城镇化进程中土地与房屋征收引起的矛盾仍将是国内社会矛盾加剧的热点之一，是危及中国共产党人依法执政的因素之一。

在目前的结构下，我们能够防止血拆的发生吗？现实是悲观的。

第一，根据最高法院和许多地方法院的顾全经济建设大局、支持政府工作的执法理念，我们也无法指望司法能够独立并坚决的监督和推动政府的依法行政。立案难、判决难、执行难的问题将继续困扰我们。

第二，中纪委和监察部以及最高人民检察院虽然都多次曾经将查处违法拆迁作为工作重点，但还是停留在典型的层面，并没有真正铺开，其难言之隐与法院系统相似。血拆无责，甚至升迁的干部政策使许多官员争先恐后的投入强拆。

第三，在缺少制约的情况下，地方政府为了土地财政和其背后的商人们的利益，仍然会无视法律的约束和社会承受力，屡屡触动暴力拆迁的红线。同时，地方政府还将增加维稳经费和手段，加大对被征收人的控制手段，从而进一步激化社会矛盾。

第四，基层政权建设堪忧。房屋征收制度变革与实施都是靠人去做的，基层政权的建设对于防止血拆的发生十分重要。我们国家在上世纪八十年代启动基层政权建设的改革是从村（居）民委员会民主选举起步的。十分遗憾的是此后中断了进程，乡镇（街道）乃至县级的民主选举没有进行。结果是已经有的改革功亏一篑。

第五，最关键的问题是，党内决策者们对于当前的房屋土地征收引起的社会矛盾屡屡发出的是相互矛盾的信号。政出多门和政策多变让遵纪守法者吃亏。

（二）、建议

在当前状况下，共产党人若是要坚持以人为本、构建和谐社会的理念，怎么也绕不开对公民不动产合法权益的保护。其中，房屋征收制度变革十分重要。为此，我们建议：房屋征收制度变革不仅不能停滞，还要继续朝着有利于被征收人的方向推进！

的确，《国有土地上房屋征收与补偿条例》是由于配套规定没有及时出台，国有土地上的房屋征收活动并没有大面积铺开，已经铺开的地区也显得混乱不堪。而集体土地上的房屋拆迁量大面广，强拆引起血案频发。配套规章的尽快出台有着现实意义。

然而，房屋征收制度变革是一个系统工程，决不是仅仅一个条例和配套规章就能解决的，需要综合进行变革。

1．加快现行土地制度变革

    房屋是依附于土地的。虽然《宪法》和《物权法》都明确规定为了公共利益的需要，依照法律规定的程序，才可以征收集体的土地及单位个人的房屋。而现行的《土地管理法》为主体的土地征收征用及收回制度却突破了“为了公共利益的需要”这一前提，使得无论城市还是农村的房屋都是空中楼阁。

如《土地管理法》第四十三条的规定是任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都可能依法申请到使用现有的国有土地或者启动国家去征收的原属于农民集体所有的土地。在政府依职权作出土地征收决定的过程中，农民基本没有说话的权力。

又如《土地管理法》第五十八条有关收回国有土地使用权的规定同样是充满了矛盾，其含糊不清的收回条件和补偿规定扩大了地方政府以土地牟利的空间。也使国有土地使用权人惶惶不可终日。 

《宪法》是国家的根本大法，《物权法》是人大通过的基本法律制度，无疑是《土地管理法》为主体的土地制度的上位法。从2004年修订《宪法》和2007年制订的《物权法》，前者已经过去了8年多，后者也有5年了，可下位法的违宪和违反上位法的问题至今没有解决，反映了依法治国的方略没有得到落实，无疑会导致征地活动的混乱，这是当前征地拆迁中屡屡违法强拆继而导致血案的法律根源。

为什么会土地制度违宪和违反上位法的问题迟迟不能纠正？要害是利益，问题在于如果只有为了公共利益才能征地拆迁，政府就只有投入而无收益。

    如《物权法》第42条规定的为了公共利益的需要，征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的成本是显而易见的。其中征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

然而，根据现行《土地管理法》的规定，尽管近年补偿标准有所提高但远低于上述标准。尤其是政府可以不区分公共利益就可以低价征地，继而用于商业开发，其中的收益可观。而收回国有土地使用权是房屋征收与拆迁的必要的条件，若是严格控制则限制了政府行为的随意性。这是政府为什么偏爱现行《土地管理法》导致其修改工作迟缓的主观原因。

    现有法律是禁止集体所有的建设用地直接进入市场的。集体所有的建设用地如要流转，必须先由国家征收成为国有土地之后，再出让给使用权人。这种做法一是增加了土地流转的环节，二是使得农民经济利益受到严重损害，三是使农村的工业化、城市化进程受阻，其中，最关键的是农民的利益问题，对如何解决集体建设用地进入市场的矛盾，进一步推动土地市场活跃起来，带动国民经济的发展。

   因此，落实党的十七届三中全会精神，改革现行的征地补偿制度，让集体建设用地直接上市流转，减少官民冲突。是维护农村稳定的需要，也是建设一个民主法治国家的需要。将来条件成熟，还可以考虑土地公有向多种所有制形式共存的转变，以充分落实民众是国家主人这一宪法原则。

2007年《物权法》实施后，国土资源部就启动该项工作。早在2008年，《土地管理法》修订就被列入全国人大立法计划，但随后的进展却一直不太顺利。2011年4月，国务院法制办正式启动《土地管理法》修改工作，并组成了联合工作组负责起草工作。在去年12月28日召开的中央农村工作会议上，国务院总理温家宝明确表示“要精心设计征地制度改革方案，2012年一定要出台相应法规”。业内人士从这一表述中看到了新的《土地管理法》出台的曙光，更希望曙光早一点到来。

2．改变土地财政迫在眉睫

正是政府可以不区分公共利益就可以低价征地，继而用于商业开发来获得巨大的收益。一些地方政府将拆房卖地作为了工作的中心，卖地的收入在财政收入的比重越来越高。地方政府对土地收益的依赖和追求越来越大。

2011年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，占财政收入的近30%。十一五期间，全国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入7万多亿元。

   公开资料显示，2009年土地出让总价款是1.59万亿元，2008年这一数字为9600多亿元，2007年突破“一万亿”大关，接近1.3万亿元，2006年全国土地出让金达7000亿元人民币。

2010年，120个城市土地出让金同比增加50%，达到18814.4亿元，创历史新高。其中，前五大卖地城市为北京、上海、大连、天津、武汉，其中北京土地出让金达1628.54亿元。而数据显示，2010年北京市地方财政收入完成2353.9亿元，比上年增长16.1%，占财政收入的近50%。。

  毫无疑问，对于土地出让金收入的功与过要重新考虑。巨额的土地出让收入并非来源于从境外甚至其他星球的土地开发，整的都是民众已经使用的土地再分配。从这个角度看，土地出让金收入就是与民争利的结果。土地出让金收入越多越是说明侵占民众的利益的过错越大，这叫工作越积极错误越大，但是现在这些正确的常识被忘掉了。

土地财政和房价高涨，尤其是财政支出不受监督，是目前社会矛盾激化的主要原因。不受制约的爆发性增长的财政支出和社会经济艰难之间的矛盾，已经演变为中国当前的主要社会矛盾，这个问题不解决，所有的价格都难解决。

土地征收制度本身亟待改革以解决土地财政这个问题似乎是已经不是冰冻三尺，而是冰冻三丈了。只要地方政府还依赖于土地财政，暴力或者说是公权力侵犯公民的土地和房屋权利的事就难以避免。

解决对于土地财政依赖，其方法无非是两条，一是改革税制，适当调整中央和地方的分配比例。二是节流，降低社会管理成本。这两条都涉及既得利益格局，谁敢谁能做这个破冰之举呢？但是，不破是不行的，越拖越被动。

我们注意到国务院正在推动房产税的试点，但仅此仍是不能解决对于土地财政依赖的。还需要加快体制改革，减少冗员、降低社会管理成本，改变对于官员的政绩考核标准等等要同步进行。

3．房屋征收制度需要监督与纠错机制

任何一个先进的制度都需要有监督与纠错机制，使其不犯或少犯错误。。

第一，房屋征收制度中司法救济要落实到位。缺少司法审查和监督是当前房屋征收与拆迁纠纷得不及时化解的重要原因。

如在推进城乡一体化与新农村建设的进程中，依靠基层政府强力推进工业化的“苏南模式”，同样存在这些问题。2010年7月15日，一场因征地和拆迁补偿引起的风波，由通安发轫，波及苏州高新区浒墅关、东渚、枫桥等地，酿成大规模群体事件，持续半月方止，朝野震动。

然而，引起上述群体性事件的征地拆迁矛盾是冰冻三尺非一日之寒。早从2003年起，苏州就不断有动迁户逐级上访，由镇、区、市、省，直到北京，但没有引起重视。而化解矛盾的法律之门始终紧闭，村民们提起的多起行政诉讼至群体性事件发生前的五年间居然没有法院受理，更谈不上依法解决。农民们奔走于各级法院之间。其中，每周二的苏州中院的庭院长接待日，他们前后去了不下一百次，但都无济于事。矛盾不断积累，最终酿成群体性事件。

第二，放开媒体对于房屋征收事件的舆论监督。

舆论监督是新闻媒体拥有运用舆论的独特力量，帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为的权利。阳光是最好的防腐剂，防止违法征收和拆迁，舆论监督的作用已经被拆迁以来的历史所证明。

2011年以来，面对多次的血案，政府屡屡喊打，但表态不少，强有力的措施不多。少了民众通过媒体的监督，假问责才屡屡发生。新媒体的出现，使地方政府过去的控制舆论监督的方法基本失灵。然而，能否放开媒体对于房屋征收事件的舆论监督是保证政府依法执政、减少失误的重要手段。

第三、加大对于《立法法》的落实。

许多拆迁矛盾激化的原因是由于地方出台的违反宪法的各自为政的土政策。需要通过制度来保证《立法法》的实施，进而督促决策者们慎重签发征收令和制定补偿政策的文件时，能够想一想是否侵害了行政相对人的利益？是否做到了以人为本？所作的决定是否会引起社会矛盾？是否符合宪法和法律的规定？

应当在刑法中设立有关罪名，对于违反《立法法》规定擅自出台土政策，破坏包括房屋征收在内的法律统一、损害公民合法权益的行为追究刑事责任。

第四、鼓励律师介入征收和拆迁领域。

当前，拆迁矛盾是社会矛盾最突出的领域，然而由于各种原因，多数中国律师对此是不愿做、不敢做、不能做、不会做。如果全国20万律师都能关心这类矛盾，有10％的律师能为此提供法律帮助，情况就能大大改观，许多矛盾就可能纳入法治轨道而不致于激化。这需要政策和财政上的支持，但比较居高不下的维稳压力，还是值得的。

中国律师决不是少数人抹黑的所谓新黑五类之首，而是推动中国民主与法治进程的重要力量。

第五，人民警察要坚决的维护法律的尊严。

近些年来，在一些地方，公安机关的职责界限被忽略了。公安人员介入征地拆迁等非警务活动的情况日益严重，征地拆迁现场出现了过多的警察身影。“110”，曾是加强警民联系的一入重要窗口，而被拆迁人遭遇黑社会暴拆时，110就不太灵。今年以来，各地频繁出现的黑拆，大多数是在警察的纵容下发生的。

警察错位成为拆迁血案频发的重要原因，引起高层的关注。中央政法委和公安部多次发文对此作出了禁令。然而，在土地财政和土地暴利的催使下，这类禁令没有得到很好的执行。如果人民警察能够严格执行宪法和法律，坚决的维护法律的尊严，黑拆必然大幅度减少，房屋征收制度的变革才有实际意义。

 结束语：民众没有绝望，建设和谐社会才有希望

  国务院590号令公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例（以下简称征收条例）》曾经给关心中国房屋征收与拆迁制度变革的人带来了希望。

我一直坚持我的观点：只有不让民众失望、绝望，征收活动才能实现公共利益的本来目的，才能防止悲剧的发生，才能构建和谐社会！

   无论是叫征收还是拆迁，房屋始终是绝大多数公民的主要财产。对此涉及公共利益（主要是城市建设）和公民权益保护的重大问题的处理无疑是应当把公平正义放在首位，否则就不符合我们党的以人为本、构建和谐社会的执政方针原则。

   在拆迁时代，我们曾经面对太多的使民众绝望、求助无门而引起的悲剧感到责任重大。进入到房屋征收时代，社会矛盾也肯定不会因为有了征收条例就平息下来，这一领域依旧需要人们的辛勤劳动，需要理性的思考，更需要制度的保证。

    不让民众失望，就是征收要依法进行，补偿足额到位，不仅不让被征收人因房屋被征收而致贫，还要让被征收人因房屋被征收改善居住条件，从而感谢我们的党和政府。

   不让民众绝望，就是征收不仅要依法进行，而且还要充满人情味，要尽力为被征收人着想，解决他们的实际困难。人民政府为人民不仅仅是口号，而且是要通过每个行政行为体现出来。我们制定的法律和政策都决不能是让民众绝望的东西。当公共利益与个人利益发生冲突时，当民众对于行政行为质疑时，我们的公务员首先想到的是化解矛盾，而决不能是让民众无路可走。

这一切都需要制度的保证。为此，房屋征收制度变革必须继续前进而不停滞，更不能倒退。

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