郑秀梅转自CLB
我国目前义务教育的财政拨款制度，是上世纪80年代初，实行中央对地方财政包干体制时形成的。在此之前，中小学的办学经费都是由中央财政统一划拨。在实行地方财政包干体制以后，中小学的办学经费改由地方财政拨付。在1994年实行分税制以后，地方的义务教育经费依然由地方自己负责。
在分税制改革以前，各地的人均财力水平差距并不很大。有资料表明，在一段时间内，差距是在缩小：人均财政支出相对差异系数1988年为75.7%，1993年减少到67%。1994年实行分税制以后又开始扩大，1994年为81.96%，到1999年差距扩大到顶峰，为96.91%。从2000年差距开始缩小，2000年为86%，2001年为85.95%。2002年开始实行所得税的中央和地方分成制，中央增收的部分全部用於西部地区，所以，各地的人均财政支出系数差距会进一步缩小。但到2003年为止，效果还不很明显。
1999年按各省人均财政支[17]出排名，上海排第一，河南排倒数第一。上海的人均财力为河南的8.85倍。排在前五名的是：上海、北京、西藏、天津、广东。排在后五名的是：河南、四川、贵州、安徽、广西。前五名的人均财力是后五名的5.15倍。
2003年按各省人均财政支出排名，还是上海排第一，河南排倒数第一。上海的人均财力为河南的8.58倍。排在前五名的是：上海、西藏、北京、天津、青海[18]。排在后五位的是：河南、安徽、四川、贵州、湖南[19]。前五名是后五名5.42倍。与1999年比较，第一名与倒数第一名的差距有点缩小，但前五名与后五名的差距有所扩大。因此总体上讲差距并没有缩小。除了宁夏以外，其他少数民族地区的位元次都有前移，这是一个合理的变化。
目前，各省的财政支出和收入有一个很大的差距。这就是中央财政转移支付的结果。1999年中央转移支付的数额相当於地方财政收入的60.7%。2003年中央转移支付的数额相当於地方财政收入的74.9%。但从1994年实行分税制改革以后，一直实行税收基数返还政策。所以，虽然按比例75%的增值税算是中央财政的收入，但是其中的相当部分都必须按约定返还地方，名义上这部分返还是中央财政的转移支付，但实际上，这是按基数确定的税收返还，没有任何平衡地区差距的作用。发达地区税额增加的潜力大，所以返还的数额也多。中央财政名义上的转移支付数额很大，但实际上真正能起均等化作用的转移支付比例过小。1995年它仅占整个转移支付额的0．83％，到 2001年它也仅占整个转移支付总额的2．29％。
1995年以来，财政部门开始实行过渡性转移支付的办法。这对於解决地区财政的收入差距总体上讲作用并不大。但从2002年实行所得税中央和地方分成后，中央把"因改革增加的收入全部用於对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，建立了一般性转移支付的稳定增长机制。由於所得税增长较快，2004年一般性转移支付资金规模预计会突破600 亿元，预计以后每年会增加100亿元-200亿元"。从2002年之后，中央转移支付中用於均等化的资金比例逐步增大。按财政部副部长楼继伟所讲的2004年的数位计算，一般性转移支付的资金占2004年中央预算安排对地方税收返还和补助支出的6.4%，比2001年增加了4.1个百分点。
对比2003年与1999年各省的人均财政支出情况（看图4、图5），可以看到一些积极的变化：第一、对比2003年与1999年各省人均财政支出排名，除了宁夏，其他少数民族地区的人均财政支出水平排位都有所上升，并且都进入了前十名。
第二、把2003年与1999年各省中央财政转移支付的系数加以比较可以看到（看图6），各省中央财政转移支付系数变化的排列基本规律是：经济状况好的省系数增加较小，而经济困难省的系数增加较多。系数增加较小的五个省依次是：浙江、上海、北京、广东、山东。而系数增加较多的五个省依次是：西藏、青海、内蒙、宁夏、甘肃。
这说明，中央的财政转移支付政策的调整已经开始发挥一些均等化各省人均财力的积极作用。但是，中央转移支付的政策还有必要进一步完善。
把2003年各省的人均财政支出及小学生均教育经费、初中生均教育经费作一下比较，可以看到排在后十位元的情况。人均财政支出后十位的省：河南、安徽、四川、贵州、湖南、江西、湖北、广西、河北、重庆。小学生均教育经排在后十位的是：河南、贵州、安徽、甘肃、陕西、湖北、江西、广西、河北、山西。初中生均教育经费排在后十位的是：河南、贵州、陕西、安徽、甘肃、江西、河北、广西、四川、湖南。如果不计排位元顺序，三个名单的重合率为70%。可见，人均财政支出水平对於各省义务教育经费水平有著十分重要的影响。
以上情况只是说明了中央对省级的财政体制不利於地区间的教育平等。现行的省内财政体制同样不利於地区间的教育平等。在1994年财税体制改革以后，形成一个突出问题：省市两级的财政收入所占比重增加，但县乡财政所占比重减少，县与县之间差距拉大。分税制以后，从1994年至2002年地方财政本级收入年均递增17.9%，地方财政总收入年均递增16.5%。但地方各级政府财政收入的增加不是同步的，其中省级政府的财政资金占地方各级总资金的比重，从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高2个百分点。市级对县级财政的集中度资料很少，但由於全国普遍实行市管县的体制[20]，县级财政要向地（市）级财政上缴。在城市化的浪潮下，各地级市也纷纷大规模进行本级所在市区的建设，所以县级政府的财力受到极大削弱。
有资料讲：全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的约70%，但县乡财力却仅占全国地方财力的40%。实行分税制后，县、乡级政府的职责并没有减少，尤其是教育、医疗、治安及当地的公共事业，再加上考核各级政府领导人的最主要指标：发展经济。使得县乡财政难以为继，经济发达县的日子还比较好过，但财政收入少的县问题就非常严重。 有资料讲：全国2470个县级单位，40％以上是赤字，还有资料讲：２００１年，地方一般预算赤字县共计７３１个，赤字面３５．６％。2000年，全国276个县人均财力在6000元以下，难以保证工资发放。按照现行的制度，义务教育的支出主要靠县，县级政府财政是如此状况，义务教育在一些地区的确难以支撑。难怪，县与县义务教育的差距更大。
还有一个因素必须考虑，就是取消农业税的改革。可以肯定，在农业税取消以后，如果各级政府对县级的财政转移支付跟不上，就必然会冲击县以下的义务教育。根据国家税务总局农税局的统计的2002年全年农业"三税"(农业税、牧业税和农业特产税，下同)实际徵收入库数估计，2003年农业"三税"的总量不过600亿元左右。但国家税务总局副局长许善达主持的"农村税费改革研究课题组"所提供的《取消农业税，改征增值税》报告讲：据农业部统计：2000年全国对农民徵收的税费总数为1779亿元，其中农(牧)业税、农业特产税为335亿元，只占18.8%，其他各项收费1444亿元，占81.2%。农业税取消以后，与农业税一起徵收的其他费也将一并取消。所以，取消农业税的改革绝不仅仅是农业税本身的事。从目前的情况看，中央财政对此并无充分的准备。中央政府对取消农业税的财政转移支付大概只能弥补农业税减少的额度。能达到这种程度就已十分乐观了。
取消农业税，绝不只是一种税收制度的改革，而是农村社会的一场重大革命。在费改税以前，乡统筹、村提留是农村乡村两级组织经费的主要来源。其宗旨是：农村的事由农民自己筹钱兴办。在费改税以后，还留有农业税附加，并且村里还可以一事一议，收取一定的经费。但在取消农业税以后，原来在收农业税时，可以作为附加或附带收缴的一切费用都因农业税的取消而难以存在。几千年以来"农村的事由农民自己筹钱办"的原则将成为历史。因此，取消农业税对农村社会的影响可以与实行联产承包制相比。有人曾称"费改税是是农村的第三次革命"。但真正正确的估价是，与土改、合作化、实行联产承包的历史作用可以相提并论的是取消农业税。这项改革对农村将产生何种影响，还有待於历史发展的进程才能逐步显示。但从目前的情况看，取消农业税必然会对县以下的义务教育造成冲击。如何解决这个问题，还将有待逐步提出解决措施。冲击是快速的，而解决问题将是一个较长的过程。
总之，财政体制不理顺，中央对省、省对地区、地区对县，国家国民收入再分配的体制，在各个层面都没有理顺之前，地区间（包括省之间及省内各县之间）义务教育的差距就难以缩小，目前这种状态就还要延续。而教育地区不平等的最终和最主要的受害者是农村和农民。目前所实行的财政制度只会进一步加剧城乡间的教育不公。解决教育的城乡不公平必须从改革我国的财政体制开始
