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生育调节是指以经济、行政、法律、医学手段调整人类的生育行为。本章共五条，分别对生育权、生育政策、公民在计划生育中的权利义务等本法的核心内容作出了规定。首先，根据我国的基本国情，总结实行多年的计划生育工作经验，从稳定现行生育政策出发，对生育政策作出了规定，使中央有关计划生育政策的法律化，既没有收紧，也没有放松，保持了现行生育政策的稳定；第二，规定公民享有生育的权利，同时也规定公民有依法实行计划生育的义务，使夫妻双方在实行计划生育过程中权利、义务、责任更加明确；第三，计划生育靠国家的指导、服务，靠群众自愿，从这一指导思想出发，在对生育过程的控制上，没有作出强制性的规定，只规定避孕节育措施要靠公民自觉落实，国家应当创造条件使公民能够知情选择，并在采取避孕节育措施时获得安全保障、享受免费服务。在对生育政策和公民生育权等内容的规定上，立法者始终把握既要有利于我国国内的计划生育工作，又要基本上为国际社会所接受，我们在学习、运用有关法律条文时，应当认真领会其基本指导思想，准确把握其内涵。
第十七条 公民有生育的权利,也有依法实行计划生育的义务,夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。
【释义】 本条是关于公民有生育权利与实行计划生育的义务的规定。
一、公民有生育的权利
公民的生育权是一项基本的人权，如何正确看待和理解生育权，是我们进行计划生育立法不容回避的问题。公民的生育权是与生俱来的，是先于国家和法律发生的权利，作为人的基本权利，生育权与其他由宪法、法律赋予的选举权、结社权等政治权利不同，是任何时候都不能剥夺的。因此，多年来，有一种观点主张，生育是完全自由的，生不生、生多少、跟谁生，都是当事人自己的事，不需要法律的规定；但随着社会的发展，国际社会对生育权问题提出的新的观点，就是自由且负责任的行使生育权，强调夫妻和个人对子女、家庭和社会的“责任”，强调夫妻在行使生育权时，要考虑到将来子女的需要和对社会的责任。从这个意义上讲，公民有生育的权利，但同时应当承担对家庭、子女和社会的责任。
法律规定的生育权是指公民享有生育子女及获得与此相关的信息和服务的权利。应当包括以下几部分内容：
第一，自由而负责地决定生育子女的时间、数量和间隔的权利。这一理论最早见于1968年国际人权会议，声明“每对夫妻都享有自由负责地决定其子女人数和间隔的基本人权以及在这方面获得教育和信息的权利”。 1974年联合国布加勒斯特“世界人口大会”通过的《世界人口行动计划》第14段（F）所述，“所有夫妻和个人都有自由而负责地决定其子女人数和生育间隔以及获得做出这种决定所需要的新信息、教育和方法的基本权利；夫妻和个人在行使这一权利时，应考虑到他们本人及他们未来的孩子的生活需要，以及他们对社会所负有的责任。”首次明确提出夫妇在行使生育权利的同时，应当承担起对子女和社会的责任和义务。1979年联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》，首次以国际公约的形式规定了“男女有相同的权利，自由负责地决定子女人数和生育间隔，并有机会获得使他们能够行使这种权利的知识、教育和方法”。 《墨西哥建议》提出，各国政府可以做出较多努力去帮助其人民以负责的态度做出有关生育的决定。任何权利的行使也意味着责任。这里就是说，夫妇和个人应当行使这一权利，但应认真考虑他们自己的情况以及他们的决定对其子女和他们所生活的社区的平衡发展有何影响。1994年联合国开罗“世界人口与发展大会”通过的《行动纲领》, 也强调夫妻和个人对子女、家庭和社会的“责任”。也就是说夫妻在行使生育权时，要考虑到将来子女的需要和对社会的责任。
在一个法制社会里，对权利的限制需要法律、法规的明示，如果没有明示，公民的权利是不应受到限制的。而在我国，由于人口压力大，根据国情的需要国家要求控制人口过快增长，提倡公民晚婚晚育，实行计划生育，国家在规定公民享有生育权的同时，规定夫妻有实行计划生育的义务，因此，在我国公民生育权的行使要符合我国法律、法规的规定，决定生育子女时间、数量和间隔时，要依照有关法律、法规的规定去做。而我国法律、法规制定的生育政策是从实际出发、区别不同情况、充分照顾群众实际困难做出的规定。从表面上看，我国公民的生育意愿是受到了一定限制，但从国家和公民的长远利益考虑，我们对社会是负责任的。
第二，公民有生育的权利，也有不生育的自由。公民有权利选择生育与不生育，不生育也不应当受到歧视。本法第22条规定，禁止歧视、虐待生育女婴和不育的妇女；我国《妇女权益保障法》第47条规定，“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由”。
第三，在生育权问题上夫妻之间享有平等的权利。从理论上说，生育是男女双方的共同行为，不可能依靠单方实现，因此，一方不能强迫另一方实现这个权利，这个权利应当是以双方协商为基础的，两个人共同的意愿才能实现。国际公约和国内法律都更强调妇女的生育权，如：联合国国际公约和文件中提出，“确认和重申妇女的生育自由权是赋予她们权利的根本”, “各国政府应当促进和鼓励妇女和男子平等参与家庭责任的所有方面，包括计划生育、育儿和家务”。我国《妇女权益保障法》也对保护妇女的生育权做出了专门规定，之所以这样规定并不是排斥男性的生育权，而是由于传统的旧思想、旧观念及习惯势力的影响，使妇女的生育权得不到保障，常常被忽视、被剥夺，因而国内法和国际法都进一步强调保障妇女的生育权利。
第四，生殖健康权。1994年世界人口与发展大会通过的《行动纲领》，提出了“生殖健康”的概念，生殖健康是指生殖系统及其功能和过程的一切事宜上身体、精神和社会等方面的健康状态，而不仅仅是指没有疾病或者不虚弱。因此，生殖健康表示人们能够有满意而且安全的性生活，有生育能力，可以自由决定是否和何时生育及生育多少。公民有权获得科学知识和信息、有避孕措施的知情权和安全保障权利以及患不孕症公民有获得咨询和治疗的权利。本法明确规定，国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全。防止非意愿妊娠。计划生育技术服务人员应当指导实行计划生育的公民选择安全、有效、适宜的避孕措施。《妇女权益保障法》也规定，育龄夫妻双方按照国家有关规定计划生育，有关部门应当提供安全、有效的避孕药具和技术，保障实施节育手术的妇女的健康和安全。这些规定都是从生殖健康的角度为保障公民生育权做出的规定。
我国政府在计划生育过程中还十分重视帮助不孕症患者，国际上也认为“消除病理性的不孕症和生育力低弱症”是人口政策的重要组成部分，是实现生育权的重要方面。人口与计划生育法草案在提交全国人大常委会审议过程中，曾规定：“育龄夫妻患有不孕症，确有需要的，可以申请辅助生育。”但考虑到人工辅助生育涉及复杂的道德、伦理和法律问题，许多问题仍有待于认识，并且不孕症的诊断与治疗属于公民的自主行为，不存在申请问题，因此，本法删去了这一规定。但从实践情况看，在我国为不育症患者提供服务是计划生育技术服务的重要内容。中央2000年8号文件提出，计划生育和卫生部门要根据各自的职责密切配合，围绕生育、节育、不育共同做好计划生育工作。为更好地帮助不育者实现生儿育女的愿望，许多卫生医疗机构运用了辅助生育技术，为不育者解决了困难。2001年卫生部出台了“人类辅助生育技术管理办法”和“人类精子管理办法”，为保证这项工作的规范进行，起到了十分积极的作用。应当说，我国的计划生育工作不单单是为了控制人口，还有一个重要的目的是提高人口素质，保护公民的生育权、生殖健康权，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步。
二、公民也有依法实行计划生育的义务
我国宪法规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”由于我国人口多，控制人口数量、提高人口素质、改善人口结构是我国计划生育工作的基本要求，从国家和人民长远根本利益出发，必须实行较为严格的生育政策。计划生育工作是宏观人口发展与微观家庭生育计划的结合，既反映了国家的总体利益，也充分考虑到公民的实际困难。计划生育工作强调国家指导、群众自愿，这就要求国家制定法律、法规，引导群众转变生育观念，规范生育行为，履行法定义务，使公民依法负责任地行使生育权。我国公民应当履行的计划生育义务包括：
第一，要依照法律、法规的规定决定生育子女的数量和间隔时间。本法第18条对国家的生育政策作出了规定，国家“鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。根据国家的生育政策规定，公民履行计划生育的义务，就是要依照有关法律、法规的规定合理安排生育。公民达到法定婚龄始得结婚，结婚后可以自主安排生育第一个子女，如果要求再生育子女，就要符合法律、法规规定的条件。本法将再生育子女的条件授权给地方规定，是为了保持现行生育政策的稳定。实践中各省、自治区、直辖市也已经就这一问题作出了具体规定，体现着对某些特殊情况和实际困难的照顾。31个省、自治区、直辖市比较一致的规定包括有：19个省规定，在农村一对夫妻生育一个女孩可以再安排生育一个子女；27个省规定，夫妻均为独生子女的可以安排生育两个子女；31个省、自治区、直辖市均规定，独生子女因残疾不能成长为正常劳动力的，可以安排生育第二个子女，等等。一些省、区、市还根据本地实际情况规定了其他一些可以再生育子女的情形。因此，在我国育龄夫妻决定生育子女，不但要符合本法的规定，还要符合本省、自治区、直辖市地方性法规的具体规定。
第二，依照法律规定，自觉落实避孕节育措施。根据本法规定，实行计划生育，以避孕为主，防止非意愿妊娠，育龄夫妻要自觉落实避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导；提倡已生育子女的夫妻选择长效避孕措施。这些都是公民履行的计划生育义务。同时本法还规定，计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内，针对育龄人群开展人口与计划生育基础知识宣传教育，对已婚妇女开展孕情检查、随访服务工作，承担计划生育、生殖保健的咨询、指导和技术服务。计划生育技术服务人员应当指导实行计划生育的公民选择安全、有效、适宜的避孕措施。作为公民有义务配合计划生育技术服务机构做好避孕节育工作。育龄夫妻不采取避孕措施或者避孕措施失败，造成了计划外怀孕的，应当及时采取补救措施。
第三，对于违反国家生育政策，超计划生育子女的公民，要依法缴纳社会抚养费，同时针对不同对象分别给以行政处分或者纪律处分。本法第41条规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”“未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”规定征收社会抚养费，是因为实行计划生育是公民的法定义务。公民违背法律法规规定生育子女，给社会增加了负担，采取征收抚养费的办法，适当补偿所增加的社会公共投入是必要的，征收社会抚养费具有强制性和补偿性，是要求违反计划生育政策超生的人承担一定的经济责任。本法法律责任中还规定：“按照本法第四十一条规定缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。”这是对超计划生育的公民给以的行政和纪律制裁手段。
第四，公民在工作、生活中，要遵守计划生育有关法律、法规的规定，不得拒绝和阻碍计划生育工作人员依法执行公务，更不得采用违法手段破坏计划生育工作的开展，有违法行为的都要承担相应的法律责任。
三、夫妻双方在计划生育工作中负有共同的责任
夫妻是家庭的核心，正确处理夫妻关系，对于建立民主、和谐、幸福的家庭，对于保护妇女的合法权益，做好计划生育工作都有着十分重要的意义。夫妻在家庭中的地位，是与男女两性在社会中的地位一致的，在我们公有制的社会主义社会里，妇女取得了与男子平等的社会地位，在家庭中夫妻关系是平等、友爱的。夫妻平等在法律上表现为夫妻在人身关系、财产关系上权利义务的平等，在生育、抚养、教育、保护子女方面权利义务的平等。生育是男女双方的共同的行为，是建立在双方协商的基础上的，生育权的实现应当是夫妻二人共同的意愿。从这个意义上说，夫妻在生育问题上享有平等的权利。计划生育是生育权的一部分，因此，在计划生育工作中，夫妻也是平等的，应当承担共同的责任。我国宪法规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”婚姻法也规定：“夫妻在家庭中地位平等。”“夫妻双方都有实行计划生育的义务。”但在实际生活中，男尊女卑的观念，男女不平等的现象依然存在，在家庭生活中妇女的生育意愿常常被忽视，权利常常被剥夺。因此《妇女权益保障法》才明确规定，“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由”，以进一步强调妇女在生育权问题上的自主地位。我国自开展计划生育工作以来，女性一直是避孕措施的主要承担者，实行计划生育被认为是妇女一方的责任。在世界许多国家，也不同程度地存在这样的问题，因此，联合国《行动纲领》提出，应作特别努力，强调男子应当分担职责，促使他们积极参与负责任的生育、性和生殖行为，包括计划生育，防止性传染病、意外怀孕和高危怀孕。本法明确规定，夫妻双方在计划生育工作中负有共同的责任。就是表明在是否生育、何时生育、采取何种方式避孕、由谁来承担避孕措施等问题上，夫妻双方有共同的参与权、决定权，也有共同的职责。
第十八条 国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。
少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。
【释义】 本条是关于生育政策的规定。
一、本法对生育政策规定的几个原则
生育政策是本法的关键，因此，在对生育政策作出规定时，首先考虑了几个原则，一是，制定生育政策，必须立足于本国国情，既要有利于推动计划生育工作的顺利开展，也要基本上能被国际社会所接受。二是，国家推行计划生育，对公民来说不是强制性义务，是倡导性义务，主要采取国家指导、群众自愿，因此必须从鼓励和提倡入手。三是，各地情况很不一样，计划生育工作不平衡，很难作出统一思想的具体规定。立法既要对地方有所规范, 同时，又要给地方留有余地，所以国家立法只规定基本的生育政策，在国家规定原则下，授权地方根据本地具体情况，作出具体规定。四是，生育政策是本法的核心内容，是一个十分敏感的问题，稍有不慎，就可能引起思想上的混乱，误以为生育政策有所改变，给计划生育工作带来不利影响。计划生育是宪法规定的必须长期坚持的一项基本国策，本法是把党和国家行之有效的生育政策法律化、制度化，因此，关于生育政策的法律表述，必须考虑的是保持现行政策的稳定性、连续性。现行生育政策既不能收紧，也不能放松。2000年，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作，稳定低生育水平的决定》（中发［2000］8号），这是指导我国当前计划生育工作的纲领性文件。关于生育政策，该文件规定：“国家鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女，依照法律法规合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体政策规定由省、自治区、直辖市制定。”制定本法时，也有同志提出，是否要对生育政策作出调整，但经过认真论证，认为现行生育政策是经过近30年逐步形成的，实践证明是行之有效的，当前，继续稳定现行生育政策是十分必要的。
二、稳定现行生育政策的必要性
按照中央的要求，2010年全国人口总数要控制在14亿以内。据测算，如果普遍允许生育两个孩子，总人口将超过14亿。因此，今后十年仍要执行现行的生育政策，目前还没有放宽生育政策的条件。但是是否要收紧现行政策呢？也没有必要。现行的生育政策的基本点是提倡一对夫妻生育一个孩子，有条件、有限制地允许生育二胎，少数民族的政策更宽一些。据初步测算，目前在我国实行生育一个孩子政策的人口覆盖面低于40%；实行生育一个半孩子政策的（即第一个孩子是女孩，可以间隔几年经过批准生育第二胎）有19个省区，人口覆盖面在50%以上；实行生育两个孩子政策的（主要是边远农村地区）人口覆盖面约5%；有的少数民族还有条件地允许生育三或者四胎，人口覆盖面非常小。目前全国总的政策生育率为1.6个，现行生育政策有效地控制了人口盲目增长，近年来的总和生育率在更替水平以下，实现了2000年底总人口控制在13亿以内的目标。生育政策的制定必须考虑到群众的实际困难和承受能力，使人民群众能够接受和执行，使各级干部能够做好工作。几十年来，现行生育政策已逐步被人民群众所理解和接受，但与群众的生育意愿相比还是有一定差距的，因此，进一步收紧政策不可取。实践证明，要搞好计划生育工作，保持生育政策的稳定十分必要。
自1991年以来，中央连续十一年召开计划生育工作座谈会，并在中央文件中明确强调，现行生育政策要保持不变。综合我国经济社会发展和可持续发展的需要、当前的人口形势和对未来人口发展前景预测，一段时间内，继续稳定现行生育政策是必要的，目前没有收紧的必要，也没有放宽的条件，考虑到我国现行的计划生育政策符合我国现阶段的国情需要，在实践中执行是好的，因此，本法在生育政策的表述上仍维持了中央2000年第8号文件的规定，规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。” “少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”
三、我国现行生育政策的形成过程
我们党中央、国务院关于生育政策的规定是随着计划生育工作的不断发展而不断完善的。70年代初我国开始全面实行计划生育，1973年，提出“晚、稀、少”，一对夫妇生育两个孩子，1979年提出提倡一对夫妇生育一个孩子。1980年，中共中央发出《公开信》，号召全体共产党员、共青团员和广大群众，自觉实行计划生育，提倡一对夫妇只生育一个孩子。1982年中共中央、国务院下发《关于进一步做好计划生育工作的指示》（中发［1982］11号），对生育政策作出具体规定：“国家干部、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。对于少数民族，也要提倡计划生育。” 1984年，中共中央批转国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况汇报》（中发［1984］7号），提出要进一步完善计划生育工作的具体政策，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎，严禁生育超计划的二胎和多胎。1991年，中共中央、国务院在《加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》（中发［1991］9号）中对我国的生育政策再次作了阐明： “提倡晚婚晚育，少生优生；提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除有特殊情况经过批准可以生第二个孩子外，一对夫妇只生育一个孩子。农村也要提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难，经过批准可以间隔几年后生第二个孩子。为了提高少数民族地区的经济文化水平和民族素质，在少数民族中也要实行计划生育，具体要求和做法由各自治区或者所在省决定。” 2000年，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作，稳定低生育水平的决定》（中发［2000］8号）。从80年代初，各省、自治区、直辖市就根据中央的政策，结合当地的实际情况，相继出台了有关计划生育管理的地方性法规和规章，到目前为止，全国有29个省、自治区、直辖市制定了有关计划生育的地方性法规，新疆、西藏制定了有关计划生育的政府规章，对公民的生育行为和计划生育管理活动进行规范。
四、本法关于生育政策的表述
本法关于生育政策的表述是由四部分组成的。
首先，明确规定“国家稳定现行生育政策”。这里开宗明意地表明本法关于生育政策的规定是现行政策的法律化，没有收紧，也没有放松，避免给人以计划生育政策放宽了的感觉，以防止本法出台后所引起的计划生育工作波动。
第二，原则规定国家“鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女”。这里规定的“晚婚”是指超过法定（根据《婚姻法》的规定男22周岁、女20周岁）3年以上初婚，即男25周岁、女23周岁结婚为晚婚；“晚育”是通常指已婚育龄夫妻达到晚婚年龄后初次生育子女，即妇女24周岁生育子女为晚育。
这里需要指出几点：一是国家鼓励晚婚晚育，既有利于国家，也有利于公民个人。晚婚必然晚育，晚育有助于控制人口过快增长，也使公民能有更多的精力用于工作、学习，积累养育后代所必需的物质条件和社会经验。二是晚育并不需要以晚婚为前提，也就是说，一对夫妻可能不是晚婚，但如果推迟了生育子女的时间，也可以符合晚育的条件。三是晚婚晚育是国家鼓励提倡的，并不是强制性的，因此达到了法定婚龄就可以结婚，结了婚就可以依法生育子女，只是晚婚晚育是可以获得国家延长代薪休假等奖励的。四是提倡晚育，也要考虑科学育儿，不是越晚越好，育龄妇女无特殊情况最好将生育时间安排在30岁前为宜。规定鼓励“一对夫妻生育一个子女”是原则规定，我国的计划生育实行的并不是“一孩政策”，而是从实际出发、区别不同情况，充分照顾群众实际困难的政策。但也不能理解为完全可以自由安排生育第二个子女，因为，公民有履行计划生育的义务。什么情况下可以合理安排生育第二个子女呢，本条规定的第三部分回答了这个问题。
第三，具体规定，“符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。也就是说，公民想要安排生育第二个子女，要符合所在省、自治区、直辖市地方性法规规定的条件。我国现有29个省、自治区、直辖市依据国家政策制定了地方性法规，还有两个自治区制定了有关计划生育的规章，对本地方的生育政策作出了具体的规定，它包括生育数量、生育时间以及出生人口素质和出生人口性别结构的要求。各地普遍结合本地特点，在具体生育政策上对非农业人口规定严一些，对农业人口规定相对宽一些，比较符合我国当前计划生育工作的实际。本法出台以后，尚没有制定计划生育地方性法规的应当尽快制定地方性法规,已有地方性法规的也要依据本法对本省、自治区、直辖市的地方性法规作出一些修改，但对于生育政策的规定，应当本着稳定现行生育政策的精神，不宜有大的变动，有个别地方准备对本省、区、市的具体生育政策做一点微调，是可以的，但这一调整应当报请国家计划生育委员会同意，以利于国家计划生育工作的稳定。
目前地方关于生育政策的规定主要是：
对非农业人口的生育数量的规定各地基本一致，即一对夫妇只生育一个孩子，特殊情况可以照顾再生一个孩子。特殊情况大体有以下几种：一是第一个子女为非遗传性残疾不能成长为正常劳动力的；二是夫妻双方都是独生子女的；三是患不孕症依法收养一个孩子后又怀孕的；四是再婚夫妻一方生育过一个子女，另一方未生育过的；五是夫妻双方均为归国华侨或者台港澳同胞在内地定居的。除了以上五种比较有代表性的规定外，有的省还规定有其他情况也可以生两胎。
对农业人口生育数量的规定大体可以分为三种情况：一是一对夫妻只生育一个孩子，特殊情况照顾再生育一个孩子，照顾面约在10%；生育条件除类似城市照顾生育二孩的几种情况外，还包括居住在山区或者深山区只有一个女孩或者夫妻一方为独生子女的以及从事海洋作业的渔民等。
具体执行有以下几种情况：一是，北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6个省、市，原则上农村也是一对夫妻只允许生育一个孩子；二是，第一个孩子是女孩的，可以照顾间隔几年后可以生育第二个孩子，执行这一政策的是河北、安徽等19个省，三是，普遍允许有计划地生育两个孩子，包括海南、云南、青海、宁夏、新疆5省、区。
第四，对于少数民族的生育问题，本法作出了专门规定，也就是本条的第二款的规定：“少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。这是法律给各省、自治区、直辖市人大及其常委会的一个授权规定，也是考虑到目前的实际情况作出的规定。对于少数民族，各地一般实行宽于汉族的生育政策。目前，约有15个省、自治区规定非农业人口的夫妻双方均为少数民族的允许生两个孩子。几乎所有的地方都规定农业人口夫妻一方或者双方是少数民族的可以生两个孩子，个别地方对极特殊的情况或者是人口较少的少数民族规定可以生三个孩子，新疆最多可以生四个孩子，西藏自治区对边境农牧区的农牧民没有限制性规定。
第十九条 实行计划生育，以避孕为主。
国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全。
【释义】 本条是关于国家保障公民对避孕节育措施知情选择权和保障手术安全的规定。
本条第一款规定，实行计划生育以避孕为主，这是我国计划生育工作的基本方针。1980年“中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信”就提出， “节育措施要以避孕为主，方法由群众自愿选择。” 1991年“中共中央、国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定”又指出，“要继续贯彻以宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主的方针。” 20多年来，我国计划生育工作一直坚持“三为主”的工作方针，取得了可喜的成绩。“世界人口行动计划”提出，“各国政府应当采取适当措施协助妇女避免流产，流产绝不能作为一种计划生育方法来宣传”； “开罗行动纲领”指出，“绝不应当把堕胎作为计划生育的方法加以提倡”。因此，从国际社会和我国计划生育工作的要求看，自觉落实避孕措施，避免非意愿的妊娠，都是每一个公民应当努力达到的，应当说这也是夫妻双方共同的责任。这对于保障妇女的身心健康，推动国家计划生育工作的开展，都有十分重要的意义。
本条第二款首先对国家保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施作出了规定。
一、 知情选择的概念以及我国避孕节育措施实行知情选择的情况
知情选择是指公民在计划生育专业人员指导下，充分了解现行的各种避孕方法，结合自身情况，自行了解和自主选择适宜、安全、可靠的避孕方法和节育措施的权利。在计划生育工作初期，由于工作难度大，经验不足，管理不规范，公民在采取避孕节育措施时，能做到“知情选择”的面很小，多在大中城市。一些地方性法规还强制性规定已生育子女的公民必须选择长效避孕措施--“一胎上环、二胎结扎”。 90年代中期，随着计划生育工作的不断深入，国家计划生育委员会把开展避孕方法的知情选择作为一项重大改革举措，在全国普遍推行。实行避孕节育措施的“知情选择”，已成为计划生育工作的发展必然趋势，目前多数省、自治区、直辖市城市居民中都已实现了对避孕节育措施的“知情选择”，在计划生育工作基础比较好的农村也已经开始“知情选择”试点工作，让育龄群众在了解有关避孕节育知识的基础上，选择适合自身特点的避孕措施。到目前为止，我国已有800多个县（区）开展了这项工作，有30%的育龄群众实现了避孕节育措施的知情选择。实践的结果表明，开展知情选择，把科学知识和方法交给群众，绝大多数群众还是会根据自身特点选择安全、适宜的避孕节育措施的，一些同志担心的开展这项工作会导致生育率反弹的现象没有出现，大多数地方提出，通过知情选择进一步密切了党群、干群关系，对稳定低生育水平起到了一定的积极作用。
我们参加的涉及人口与生育权的国际公约都规定公民有自由选择避孕节育方式的权利。1994年联合国开罗世界人口与发展大会通过的《行动纲领》明确规定，“计划生育方案目标必须使夫妇和个人能自由和负责地决定其生育数量和生育间隔，拥有这样做的信息和手段，确保知情选择和全面提供安全、有效的方法。”国际人口与发展大会后，我国引进生殖健康的概念，围绕生育、节育、不育开展生殖教育和生殖保健服务。国务院2001年6月出台了“计划生育技术服务管理条例”，明确规定计划生育技术服务工作既要控制人口数量，提高人口素质，又要保障公民的生殖健康权利。条例在明确计划生育技术服务机构职责、任务的同时，规定公民享有避孕方法的知情选择权，即在技术服务人员的指导下，根据自身的生理、心理特点和避孕节育技术的不同，自主选择和落实避孕方法。因此，在本法中规定我国公民采取避孕节育措施享有知情选择权，是计划生育实际工作的需要，也是为履行我国在签署国际条约时的承诺。
二、如何理解国家保障公民采取避孕节育措施的安全、有效、适宜
依照母婴保健法、妇女权益保障法和计划生育有关法规、规章的规定，国家保障公民采取安全、有效、适宜的避孕节育措施应当做到：第一，向育龄群众提供的避孕药品、工具应当安全、可靠；第二，向育龄群众提供的节育技术服务应当保证受术者的安全、健康；第三，采取积极措施，向育龄群众提供有效的计划生育和生殖保健服务，努力避免非意愿的妊娠，减少人工流产、引产；第四，采取各种措施，防止性病、艾滋病传播，并使患者得到治疗；第五，努力降低孕产妇死亡率等。
我们国家十分重视避孕药具的研制开发，目前我国有20多个计划生育科研院所致力于与生殖、避孕节育相关的基础研究以及为获得更安全、有效、简便的避孕药具和技术方法进行的研制开发。约有40间工厂生产避孕药具，2000年计划生育系统利用国家专项经费购买的避孕药具的数量和金额为：国家推荐产品宫内节育器1977.8万元，活性宫内节育器713.3万元，口服注射外用避孕药9513.7万元，避孕套11.3亿只，科技高新产品（如皮下埋植剂和长效针）2.9亿元。
国家加强计划生育服务工作，由3000多个妇幼保健机构、17000多个综合医院和计划生育科、270个地市级计划生育服务中心、33300个计划生育服务站组成的计划生育服务网络遍及城乡，为育龄群众提供了各个生理时期的生殖健康咨询服务、不孕症诊治、妇女病普查防治、性健康教育和性生活咨询；政府提供1.8亿元资金为740多个贫困县装备了妇科治疗仪、乳腺论断仪等论断治疗设施，并配备流动服务车，为边远地区育龄群众提供优质服务。
尽管避孕节育措施的知情选择工作已经在全国范围内开展起来，我国的计划生育工作水平也已经达到了前所未有的高度，但由于我国各地经济、文化发展不平衡，各地计划生育工作水平差异也较大，在全国范围内真正实现避孕节育措施的知情选择还是一项十分艰巨的任务，要依靠广大计划生育技术服务人员作大量艰苦细致的工作，更要依靠广大育龄群众的自觉、自愿。本法考虑到了基层计划生育工作的实际情况，规定育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导。同时将本法的实施时间推迟到2002年9月，目的就是不要搞“一刀切”，允许各地根据当地实际情况逐步推行。
三、实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全
本条第二款还规定“实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全”，这是我们计划生育工作全心全意为人民服务宗旨的体现。实行计划生育，既要严格控制人口过快增长，又要保证广大人民群众身心健康。早在1973年国务院卫生行政部门就曾经颁布了“节育手术常规”，对实施避孕节育手术的有关问题作出规定，1993年国务院赋予国家计生委综合管理计划生育技术服务的职责以来，国家计生委先后制定了一系列的管理规章，各地方也出台了一些相关的地方性法规、规章。据相关资料表明，目前，全国已有306个地（市）级计划生育服务中心，县级计划生育技术服务站2457个，乡镇服务站38629个，有计划生育服务人员12万余人，年均实行节育手术2000万例，计划生育服务机构承担了70%的节育手术。因此，保障受术者安全，第一位的是保证计划生育服务机构的工作质量和水平。
今年出台的《计划生育技术服务管理条例》从计划生育技术服务人员、机构、服务范围等方面作出严格规定，进一步保障合格的人员、合格的机构为育龄夫妻实施手术。首先，要求计划生育技术服务人员具有执业资格，依照《执业医师法》和国家有关护士管理的规定，分别取得执业医师、助理执业医师或者护士资格。第二，对机构作出了规定，要求设立计划生育技术服务机构，必须经设区的市级以上地方人民政府计划生育行政部门批准，并取得计划生育技术服务机构执业许可证。第三，要求在批准的服务范围、服务项目、手术种类内开展服务；同时要求服务人员遵守与执业有关的法律、法规、规章、技术常规、职业道德和管理制度，对于违反有关规定擅自从事计划生育服务的，由计划生育行政部门给予行政处罚。对于从事计划生育技术服务的机构未经批准擅自扩大计划生育技术服务项目的，由原发证机关给予行政处罚。对于使用没有依法取得相应的医师资格的人员从事与计划生育技术服务有关的临床医疗服务的，由卫生行政部门给予行政处罚。第四，规定从事计划生育技术服务的机构对公民实施避孕节育手术、特殊检查或者特殊治疗，应当征得受术者本人同意，从程序上进一步保证了育龄群众的安全。第五，从加强外部监督的角度，作出了规定。国家对计划生育技术服务事故、计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应建立鉴定和报告制度，规定计划生育手术并发症鉴定和管理办法由国务院计划生育行政部门会同国务院卫生行政部门制定。要求从事计划生育技术服务的机构发生计划生育技术服务事故、发现计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的，应当在国务院计划生育部门规定的时限内同时向所在地人民政府计划生育行政部门和卫生行政部门报告；对计划生育技术服务重大事故、计划生育手术严重的并发症和计划生育药具严重的或者新出现的不良反应，应当同时逐级向上级人民政府计划生育行政部门、卫生行政部门和国务院计划生育行政部门和卫生部门报告。这一系列规定有效地保障了公民在接受避孕节育手术时，获得有效的安全保障。计划生育技术服务管理条例已于今年10月1日开始实施，相信随着本法和条例的贯彻执行，公民接受避孕节育手术，安全会更有保障。
第二十条 育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导。
预防和减少非意愿妊娠。
【释义】 本条是关于育龄夫妻落实计划生育避孕节育措施义务、防止非意愿妊娠的规定。
一、育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导
提倡公民自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导，是当前计划生育工作的需要，也是保障育龄群众特别是妇女身心健康的需要。计划生育工作的重点是控制人口数量。控制人口数量，不仅要对实际结果进行控制，对不符合法定条件生育子女的给予经济限制和行政处分，更重要的是加强对节育过程的控制，防止超计划生育的情况发生。从保障公民生殖健康的观念出发，采取安全、有效、适宜的避孕措施，防止和减少非意愿妊娠，有利于育龄夫妻和胎儿的健康。因此，我国计划生育工作的一条基本方针是“实行计划生育，以避孕为主”。本法总结各地实践做法，规定：“育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导。”同时规定：“计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内，针对育龄人群开展人口与计划生育基础知识宣传教育，对已婚育龄妇女开展孕情检查、随访服务工作，承担计划生育、生殖保健的咨询、指导和技术服务。” “计划生育技术服务人员应当指导实行计划生育的公民选择安全、有效、适宜的避孕措施。”通过这些工作，一方面有利于提高公民避孕节育的安全性、有效性，提高公民的生殖健康水平；另一方面也有利于计划生育部门及时发现并帮助意外怀孕的育龄妇女，采取补救措施。
对于育龄群众来说，自觉落实避孕节育措施，就是在计划生育技术服务人员指导下自主、自愿并负责任的选择和采取避孕节育措施，这些措施应当是安全、有效、适合自身特点的。 “安全”应当是使用的药具和措施对身心不会造成损害或者损害最小的；“有效”应当是使用药品或者避孕节育措施后能够达到避孕节育目的的；“适合自身特点”应当是所使用的药品或者其他避孕节育措施适合自身的生理和心理特点，能为夫妻双方接受的。如，有些育龄群众由于身体原因不适宜采用皮下埋植方法，就可以选择放置宫内节育器或者其他方法避孕。又如，对于已生育过子女的夫妻，通常选择长效避孕节育措施更为经济、方便，而对于尚未生育过孩子的夫妻则最好不使用长效措施，可以选择药物或者工具更为适宜。
目前，我国有许多避孕方法可供育龄夫妻选择，有适合妇女使用的口服避孕药、外用避孕膜、宫内节育器、输卵管阻断术；有适用于男子的避孕套、输精管结扎术等。在目前的计划生育工作中，采取避孕措施的绝大多数是育龄妇女，这与旧的传统观念和习惯有很大关系。这里需要强调的是，实行计划生育是育龄夫妻的共同责任，自觉落实避孕节育措施也是育龄夫妻双方应当共同承担的义务。在今后的计划生育工作中，应当加强宣传和鼓励男性采取避孕措施，使实行计划生育真正成为育龄夫妻的共同责任，让夫妻共同承担起落实避孕节育措施的义务。
二、预防和减少非意愿妊娠
预防和减少非意愿妊娠，是国际人口会议所倡导的一项原则。《世界人口行动计划》提出：“各国应当采取适当措施协助妇女避免流产，流产绝不能作为一种计划生育方法来宣传，而且在任何情况下，应向已经流产的妇女提供人道的治疗和咨询服务。” “防止非意愿的怀孕。”我国计划生育工作，也要求预防和减少非意愿妊娠，因为非意愿的妊娠不但会对计划生育工作水平带来影响，而且会对育龄夫妻特别是育龄妇女的身体、心理造成伤害。要做到预防和减少非意愿妊娠，育龄夫妻首先要做到生育有计划，在不准备生育时，应当采取适合自身特点的安全、有效的避孕措施。没有生育过子女的，可以采用药物或者避孕工具避孕；对于已经生育了子女的育龄夫妻，则选择长效避孕措施更为安全、方便，总之，夫妻应当本着互相尊重，互敬互爱的原则，妥善采取措施，以防止和减少非意愿妊娠。
第二十一条 实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。
前款规定所需经费，按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障。
【释义】 本条是关于公民免费享受计划生育技术服务的规定。
一、实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务
这里享受免费服务的对象，是指响应国家号召，依照本法和本省、自治区、直辖市地方性法规规定，自觉履行计划生育义务，落实避孕节育措施的育龄夫妻。
这里规定的基本项目包括：放、取宫内节育器，人工终止妊娠，输卵（精）管结扎术，妊娠与避孕检查，发放国家规定的非卖品避孕药具等。基本服务还包括：计划生育技术指导和咨询。按照国务院计划生育技术服务条例的规定，计划生育技术指导和咨询的内容包括生殖健康科普宣传、教育、咨询，提供避孕药具及相关的指导、咨询、随访；对已经施行避孕、节育手术和输卵（精）管复通术的，提供相关的咨询、随访等。
我国全面推行计划生育以来，一直实行对履行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕药具和技术服务的政策，由中央财政全部承担了免费发放的避孕药具经费，并向地方拨付计划生育手术补助经费，其余经费由地方财政分级负担。本法根据多年来的实际做法，坚持公民权利与义务相一致的原则，规定凡公民履行计划生育义务，则免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。
二、免费服务的经费保障
本条第二款规定，前款规定所需经费，按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障。从实际的情况看，有以下几种形式：
一是避孕药具是由国家财政负担的，国家财政每年按计划拨专款采购避孕药具，对实行计划生育的育龄夫妻免费发放。
二是对城市的育龄夫妻的技术服务费用通过生育保险、医疗保险、公费医疗等逐步由社会保障资金解决。未参加上述保险的公民，由所在单位或者地方财政负担。对此各地都规定了一些具体办法。目前国家在城市职工中正在逐步推行社会保障制度，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。生育保险主要是针对城镇女职工建立的，通过社会统筹，重点解决一些女职工相对集中单位的女职工生育期间手术费、产假等福利待遇、计划生育手术费等的支出。目前全国有70%的县、30%的职工的建立了生育保险。原则上是企业职工工资总额的0.6%-0.8%。对于实行生育保险的企业，职工生育按照法律、法规的规定享受产假。产假期间的生育津贴按照本企业上年度职工月平均工资计发，由生育保险基金支付。职工生育的检查费、接生费、手术费、住院费和药费以及因生育引起疾病的医疗费由生育保险基金支付。另外，根据劳动和社会保障部、国家计划生育委员会、财政部、卫生部《关于妥善解决城镇职工计划生育手术费用问题的通知》（劳动部发［1999］32号）的规定：“已经建立地方企业职工生育保险的地区，参保单位职工的计划生育手术费用可列入生育保险基金支付范围。”而职工因计划外生育子女的有关费用以及不落实避孕节育方法实施补救措施的费用原则上不纳入生育保险支付范围。相信随着城镇社会保障制度的不断完善，对城镇职工的计划生育服务工作会上一个新台阶。
三是对农村实行计划生育的夫妻免费提供服务资金问题，各级财政是设专款予以保障的，其开支标准和列支方式，由省级计划生育行政部门与财政、物价部门共同商定。
国家充分认识到，向实行计划生育的育龄夫妻提供免费服务的工作重点在农村。计划生育是我国的基本国策，在经济欠发达地区，群众实行计划生育还有许多困难，政府采取免费为群众提供避孕药具和技术服务的办法，是推行计划生育工作的重要保证。因此早在80年代初国家就作出了规定，特别明确了向农村实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕、节育技术服务。同时国家还明确规定对西部贫困地区免费提供避孕节育技术服务所需，由中央财政通过转移支付方式予以补助。
在本法制定过程中，曾有同志提出在目前市场经济条件下是否还要继续规定“免费”, 常委委员认为，对计划生育的夫妻免费提供避孕、节育技术服务，是落实基本国策的需要，国家提倡公民实行计划生育，公民响应国家号召履行计划生育义务，为控制我国人口数量的过快增长、实现人口再生产类型的历史转变做出了贡献，国家应当采取一些有效的激励和保障措施，引导和鼓励广大群众自觉落实计划生育。因此本法明确规定了实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。所需经费，按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障。
第二十二条 禁止歧视、虐待生育女婴的妇女和不育的妇女。
禁止歧视、虐待、遗弃女婴。
【释义】 本条是关于保护妇女生育自由和女婴权益的规定。
我国《宪法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》等都对保护妇女权益作出了规定。《妇女权益保障法》规定：“国家保障妇女享有与男子平等的人身权利。” “禁止歧视、虐待、残害妇女。” “禁止溺、弃、残害女婴；禁止歧视、虐待生育女婴的妇女和不育妇女。”本法考虑到当前计划生育工作中一些地方出现的歧视、虐待生育女婴的妇女和不育妇女以及歧视、虐待、遗弃女婴的情况，重申了这一规定。
所谓歧视妇女，是指违反男女平等原则，基于男女性别上的差异，而对妇女给予不公正对待的行为。所谓虐待妇女，是指在家庭生活中，对共同生活的妇女从肉体和精神上进行摧残迫害的行为。我国是一个经历封建社会较长的国家，在许多人的心目中“重男轻女”、“不孝有三，无后为大”等封建腐朽的思想还根深蒂固。因此，在一些经济、文化较为落后的地区，对于生育女婴的妇女和不育的妇女歧视和虐待的现象时有发生。这种歧视可能是来自家庭成员的，也可能是来自外界，往往给妇女造成很大的心理伤害。而虐待通常是来自家庭成员，可能是丈夫，也可能是家庭中的其他长辈。具体包括对妇女经常打骂、捆绑、限制人身自由，使其挨冻受饿，强迫从事过重劳动或者进行人格侮辱等。根据我国《刑法》规定，“虐待家庭成员，情节恶劣的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致使被害人重伤、死亡的，处二年以上七年以下有期徒刑。”但同时规定，“第一款罪，告诉的才处理”。在现实生活中，一些生育女婴的妇女和不育的妇女被歧视、被虐待往往忍气吞声，不敢站出来斗争，有些妇女认为生不了男孩或者不育都是自己的原因，殊不知生男生女，是否生育不完全取决于妇女。我国《妇女权益保障法》规定：“国家鼓励妇女自尊、自信、自立、自强，运用法律维护自身合法权益。”因此，妇女一旦受到歧视和虐待，应当敢于站出来寻求法律保护。我们的司法机关和妇联组织一定会依法维护妇女的合法权益。
本条还对禁止歧视、虐待、遗弃女婴做出了规定。一些人出于重男轻女、传宗接代等封建思想，对女婴歧视、虐待，甚至为了达到生儿子的目的，遗弃女婴。一些地方女婴的死亡率明显高于男孩，对这些问题必须引起高度重视。一方面，对于遗弃女婴构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，对于尚不构成犯罪的歧视、虐待女婴的行为，要批评教育；另一方面，计划生育部门要加强对女婴的保护，同时多关心照顾女婴和生育女婴的妇女，为她们排忧解难。一些地方对独女户、双女户规定了政策上的优惠措施，通过政策引导、法制宣传，相信歧视、虐待生育女婴的妇女和不育的妇女及歧视、虐待、遗弃女婴的现象会越来越少，让全社会建立起保障妇女和儿童合法权益的良好氛围。
