张秀英转自陕西省资本论研究会
摘 要：失地农民问题是当前社会关注的一个热点问题，它直接关系到我国经济的发展和社会稳定以及我国市场经济体制的完善。解决此问题是构建社会主义和谐社会的根本任务。本文针对目前我国在产业结构、所有制结构调整和城市化进程中出现的失地农民问题，分析了失地农民问题产生的原因，讨论了失地农民问题的现状及其不和谐因素，提出了解决这一问题的思路，特别强调要把妥善解决失地农民问题当作全社会的一项系统工程来抓，要与产业结构调整、城市化进程、促进就业和社会保障制度改革相结合，与各项改革措施配套进行。
关键词：失地农民 社会保障 就业 系统工程
在我国农村的社会保障体系还在酝酿之时，同时产生了新的问题。在城市化进程中，农村集体土地大量被征用，大量农民将成为失地农民。由于农村的社会保障体系的不完善，农民唯一的保障途径——土地也被征用，加之现行的征地安置标准过低且方式单一，导致大量失地农民转化为城市贫民，它直接关系到我国经济的发展和社会稳定以及我国市场经济体制的完善。十六届四中全会把构建社会主义和谐社会的能力作为提高我们党执政能力的一个重要方面，标志着我们党的工作重点从重视速度的增长转向了速度与质量兼顾的发展。因此，妥善安置失地农民，是我国社会发展中一个不可忽视的问题，也是构建社会和谐社会的一项重要任务。
一、失地农民问题产生的原因
失地农民之所以成为日趋严峻的问题，关键在于城市化进程中，农民失去就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，却不能和城市人一样获得就业机会，没有社会保障支撑他们未来的生活，笔者以为主要原因有以下几点：
首先，征地制度上的缺陷。这个征地制度剥夺了农民的土地财产权，排斥了农民参与征地过程中的谈判权。现行《土地法实施条例》规定对被征用土地农民安置有三种途径：一是传统的以“土地换就业”，即由征地单位吸纳失地农民就业。随着我国市场化改革深入，劳动用工也完全市场化，传统模式已不能适应新形势的需要。二是由失地农民所在乡村集体负责安置方式。即把征地款付给当地组织，让其妥善安置失地农民。他们通过兴办各种经济实体来吸纳失地农民就业，由于农村集体所有制企业产权不明晰，监督机制不健全，管理能力不能适应市场经济的要求，在经济转轨过程中，这些企业大多名存实亡，导致失地农民生活受影响。三是对失地农民一次性货币赔偿方式。因上述二种安置方式难以落实，只好将征地补偿费支付失地农民本人。按照《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用由三部分组成：一是土地补偿费、标准为该耕地征用前3年平均产值的6-10倍；二是安置补助费为该耕地年产值的4-6倍；三是被征用土地上附着物和青苗的补偿费。失地农民拿到补偿款如同国有企业职工买断工龄一样，实质均是失业，然而工人能享受社会保障，失地农民却没有。由于对征地农民的补偿不是按照市场交换价值进行，而是按前3年农业的平均产值来计算。按法定标准算出来的补偿费有限，抗风险能力差，难以解决失地农民的长远生计。造成这些情形的原因有两点：一是政府征地谈判对象是村级组织领导，而非广大农民。因而土地征用中难免会损伤农民利益。二是政府征用土地时，土地补偿费集体占大头，由集体统一支配。而政府对集体如何使用土地补偿款缺乏细化、可操作性的规章，致使乡、村、组层层截留征地补偿款现象比较普遍。
其次，现行土地制度有缺陷，农村集体土地产权关系不明晰。现行法律规定；我国土地分为国家和集体两种所有形式，农村土地归村民集体所有，但政府拥有分配土地资源的绝对权力，其规范城乡土地的用途，建设用地大部分只能征用国有土地，集体组织禁止购买国有土地，也不能将集体非农用地进入市场上流通。
再次。与政府行为相关。当前体制下，政府官员升迁是与其在任内所做出贡献密不可分的，考核的最主要指标是GDP、经济增长率、财政收入增长等情况。一些地方政府官员在畸形政绩观驱使下，利用现行征地制度的不足和其掌管征地的权力，把土地当作第二财政、以地生财，赚取“外快”，从而出现了“低征高卖”的现象。
二、失地农民问题已经成为我国当前社会中的不和谐因素
近年来全国有近亿亩耕地被征用，其直接后果造成了4000多万徘徊在城市边缘的“失地大军”，他们有着一个共同特点——务农无地、上班无岗、低保无份。2003年，九三学社进行的一项调查表明，目前60%的失地家农民生活处于十分困难的境地。失去土地的农民，不仅付出了惨重的代价，而且就业和社会保障均无着落。根据九三学社对辽南某市郊区调查，失地前平均每个劳动力年收入在1万元左右，户均收入2万元左右。失地后，不仅收入减少，还由于搬进楼房，取暖费、电费、水费、物业费、饮食费等支出增大，平均每年每房农民减收1.13万元。因为生活拮据，甚至出现了失地农民以捡破烂为生的群体，有的农户夜里连电灯都舍不得点，到农贸市场捡菜吃、到河边洗衣服、在楼下支起锅灶做饭的农民大有人在。特别是城乡结合部或城市郊区农民，失去土地后，很大一部分成为游离于城乡社会之间的“边缘人”。他们别无选择，只能在未经任何培训的条件下进入城市，又因为这些城市并没有做好接收吸纳他们的准备，使得他们面临被彻底“边缘化”的危险。他们中间条件和运气好一些的，经过百般周折和十分繁锁的手续就业，但是即使找到一份工作，也要时常处于怕失业、怕生病、怕孩子失学、怕暂住证上找麻烦的惴惴不安的心态之中。处于这种心镜的农民并不认同城市是自己的家，他们与城市间存在着难以消除的隔膜。这些成千上万游荡于城市边缘的“失地大军”，如不及时引导，必然会对整个社会甚至国家的发展稳定产生负面影响，并对构建社会主义和谐社会成功与失败产生非常重要的影响。
三、按照构建和谐社会的要求建立失地农民的长效保障机制
解决失地农民问题的思路是在土地征用过程中，要以为失地农民提供长期可靠的生活保障为核心，探索适应社会主义市场经济要求的多种安置途径，按照构建和谐社会的要求建立保障被征地农民基本生活的长效机制。具体包括：
1.从源头上控制失地农民的增加速度。
城市化是我国实现现代化的根本途径，这一点无可厚非，但是其速度一定要与我国当前的经济发展速度和各方面的承受能力相适应，要与产业结构的调整相协调。一些地方热衷于各种形式的形象工程，盲目建设“开发区”、“工业园”，大量占用、征用良田，其结果大量开发区闲置，不但经济没有发展，而且还引发了一系列社会问题：失地农民不能被城市所吸纳，生活没有保障；失地农民增加的速度与产业结构调整不协调，导致失地农民就业困难；失地农民沦为城市贫民后造成社会不稳定；此外另一个严重的后果是粮食播种面积持续下降，导致粮食产量锐减，每年形成0.25亿吨至0.35亿吨的缺口。因此，必须从科学发展观的高度关注并积极遏制耕地数量迅速下降和失地农民数量迅速增加的趋势，统筹规划，合理布局，实现经济和社会的全面、持续、健康发展。
2.修改土地征用制度，严格土地审批制度。
我国现行的城市建设征地制度规定：“国家为了公共利益的需要，可以照法律规定对土地实行征用”，一些地方在具体执行时，将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭小范围扩大到所有的经济建设和商业开发，使征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目。从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，凡涉及农用土地转为非农建设用地的，一律动用国家征地权。一些非国家建设的工商经营性用地尤其是房地产开发用地，也是通过征地取得的。这样用行政权利强行征地，对农民造成了很大的伤害，侵犯了其合法利益。所以在农用地转为建设用地的过程中，应尽快改变计划经济时代的行政征地方式，引入市场机制，让农民直接在与土地交易全过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。同时要严格土地审批制度，将土地的审批权掌握在省级或市级土地管理部门，杜绝非法占用耕地牟取经济利益的行为，同时要制订详细且有可操作性的征地规章，规范各级政府行为，约束公共权力，确保为失地农民提供长期可靠的基本保障。
3.尽快完善土地征用补偿机制，“分片定价”提高补偿费标准。
政府根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展等情况，划定区片，进行评估，在充分征求有关方面特别是农民意见的基础上，统一制度区片征地综合补偿标准。政府建立征地调节基金，当国家征地补偿标准过低时，由政府和建设单位予以补足，维护征地区片价格。统筹规划土地的合理使用、地区经济发展战略、城市化进程、农民就业和生活保障问题，使经济和社会能够持续、健康、协调发展。此外，必须修改土地管理法规定的征地补偿水平，大幅度提高现行征地三项补偿费标准，把大头留给农民。征地费要设立专户，专款专用，收支情况要公开。要责成审计部门每年定期审计征地补偿费使用情况，并就征地有关事项举行听证后，及时纠正和打击地方政府及村干部的违纪违法行为。
4.对农民进行职业培训，促进其再就业
对被征地农民，不能满足于一次性货币补偿安置方式，国家应尽快出台安置失地农民就业的更优惠的政策，尤其要加大对他们的职业技能培训力度。政府探索多种安置方式，拓宽就业门路。鼓励用地单位尽可能把适合农民就业的工作岗位优先安排给被征地农民，同时搞好就业培训，支持被征地农民自主择业，自主创业。同时解决失地农民的再就业工作还可以缓解失地农民社会保障制度的压力。
5.以征地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要资金来源，建立失地农民社会保障体系。
失地农民如果没有一系列的社会保障。就无法安居乐业，所以要建立被征地农民社会保障制度，这些社会保障包括最低生活保障、养老保障、医疗保障、提供受教育和培训的机会、提供法律援助等。保障资金由政府、农集体组织、农民个人按适当比例分别从土地出让金、征地补偿费、安置补偿费中共同出资筹集。由于失地农民的特殊性，其社会保障不同于一般城市居民的社会保障。
（1）、在最低生活保障方面，失地农民不能享有城市居民的“城市最低生活保障”、农民的土地保障，而成为弱势群体，所以要建立失地农民最低生活保障制度，对月收入不足低保标准的农民实行补足到低标准的最低生活保障，对不符合低保的特困老人和已纳入低保仍较为困难的老人实行救助。浙江的“城乡一体代的最低生活保障制度”为解决这一问题提供了一个很好的思路。
（2）、在养老保障方面，广大农村长期以来以家庭保障为主要途径，然而，现在国家实行计划生育政策，“养儿防老”的思想已经过时，对失地农民来说又去了土地保障，因此，失地农民养老保障制度的建立，将对社会稳定、计划生育基本国策的推行起到积极的作用。按照“财政拿一点、村集体补一点、个人缴一点”的办法，落实失地农民基本生活保障资金。
（3）、在医疗保障方面，很多失地农民常常因病致贫，一人得大病，全家被拖垮，这种情况并不少见。因此要建立农村新型合作医疗保障制度。加强农村医疗保险和商业保险，建立完善以农民大病统筹为主，政府推动、个人参与的新型农村合作医疗制度。
此外为失地农民提供教育和培训的机会、为失地农民提供法律援助是新型的社会保障制度不可缺少的重要组成部分。提供职业培训可以提高农民自身的生存能力，是解决失地农民问题的根本途径。法律援助是社会通过对社会弱势群体提供法律帮助的形式确保失地农民在其合法权益遭到侵害时具有通过法律手段寻求保护的能力。
6.发展和壮大集体经济，不断提高失地农民的收入和生活水平。
国家应从征地中拿出10%左右的建设用地，留给被征地村的集体经济组织发展二、三、产业。比照城镇部门，乡镇集体企业在吸纳农村剩余劳动力方面具有很大的优势：受户籍管理约束小；可以避免与日益增多的城镇下岗职工争饭碗；基础设施和生产生活资源的限制宽松；乡镇企业的发展空间大等等。因此，乡镇企业在解决失地农民失业问题方面具有不可替代的作用。这样不仅可为失地农民创造就业岗位，也可用获得的利润返还给失地农民。此外，要大力鼓励集体经济组织盘活资产，参与土地开发，允许村集体和农民以土地使用权作为资产，与投资方联合成立股份合作公司，共同开发。实行土地入股，使失地农民从土地中获取永久的收益权。
总之，解决失地农民问题是一个非常复杂的系统工程，涉及农业、土地、计划、开发办、劳动、城建、财政、民政、教育、卫生等诸多部门，需要统筹协调，避免政出多门。整合各方面力量，真正为失地农民办实事。同时，在处理的过程中考虑诸多方面因素的制约，例如经济、文化、历史、传统思想方面的因素，应把这些因素作为政府制定政策的依据，不能简单的效仿国外的做法。同时，政府应该通过法律的形式对这些制度加以肯定，切实保证失地农民生活，维护社会的稳定，只有这样才能确保我党提出的构建社会主义和谐社会伟大目标的早日实现。
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