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中国国企弊病观察:国有企业改革

2014年08月20日 党员园地 ⁄ 共 6115字 ⁄ 字号 暂无评论

(包添成转自MBA智库)

国有企业改革的基本历程

党的十一届三中全会的召开标志着中国改革开放的开始,也拉开了我国国有企业改革的序幕。国有企业改革从调动企业和职工积极性出发,沿着扩大企业自主生产经营权这一主线逐步展开,并伴随着我国改革开放事业的发展而一步步向纵深延伸。根据在各个时期所确立的不同的改革目标、理论依据和主要措施等,按渐进式道路逐步展开的国有企业市场化改革自1978年12月中国共产党十一届三中全会至今,其基本发展历程大致可以分为五个阶段。

第一阶段:放权让利阶段(1979--1983年)。在早期的计划经济体制下,我国国有企业存在政企不分,政府对企业管辖过紧,以致企业缺乏自主经营和创新能力的弊端。针对这一问题,国有企业改革首先是从政府层面的放权让利改革开始,“放权让利”即政府主管部门一方面向国有企业下放部分权利,给予企业更大的自主经营权;另一方面通过减少企业税额等措施,提高企业利润的获得比例,从而间接给予企业更多的财力支持,增强企业生产积极性。

第二阶段:税利改革阶段(1983--1985年)。这一阶段税利改革的主要内容包括“利改税”和“拨改贷”两方面,目的在于调整和规范政府与国有企业之间的利益关系。所谓“利改税”,指的是政府将原来所规定的国有企业上缴利润改为缴税的形式;所谓“拨改贷”,则指的是将企业的资金来源由原来的财政无偿拨付改为银行借贷的形式。

在这一改革阶段,政府在实施税利改革的同时,也进一步扩大了企业的自主权获得。1984年5月,国务院颁发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》,包含了进一步扩大企业十项自主权的实施范围:生产经营计划权、产品销售权、产品价格权、物资选购权、资金使用权、生产处置权、机构设置权、人事劳动权、工资资金使用权和联合经营权。1985年9月,国务院又进一步批转了国家经委、国家体改委制定的《关于增强大中型国营工业企业活力若干问题的暂行规定》的通知,通知做出了十四条规定,继续扩大企业自主权。

第三阶段:探索“两权分离”和实施承包经营责任制阶段(1985--1992年)。1984年10月召开的党的十二届三中全会,提出要建立自觉运用价值规律的计划体制,发展社会主义有计划的商品经济。确立了国有企业改革的目标:要使企业真正成为相对独立的经济实体,成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者,具有自我改造和自我发展能力,成为具有一定权利和义务的法人。国有企业改革尝试按照当时理论界提出的“两权分离”理论(即在国家对生产资料所有权不变的前提下,所有权与经营权分离),围绕这一改革目标实现政企职责分开和促进国有企业向市场主体的转变。

第四阶段:探索转换经营机制与建立现代企业制度阶段(1993--2002年)。1992年10:月,党的十四大明确提出,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年11月,党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出国有企业改革的目标是建立现代企业制度,并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的,产权清晰权责明确政企分开管理科学企业制度,要求通过建立现代企业制度,使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束法人实体和市场竞争主体。随后,全国人民代表大会通过了《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)。1994年年初国务院要求按《公司法》进行建立现代企业制度的试点,以便在取得经验后全面推广。随后在此基础上,国家经贸委组织实施了“万千百十、转机建制”规划。1997年,党的十五大又提出,“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”,并写入了1999年修改的《中华人民共和国宪法》。非国有经济尤其是私有经济在我国经济结构中的地位和作用得到正式肯定。公有制为主体、多种所有制经济共同发展,是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。1999年9月,党的十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,提出要在战略上调整国有经济布局,有进有退,有所为有所不为,通过“抓大放小”,推进国有企业战略性改组。国有企业要实现股权多元化,规范公司制改革。2002年党的十六大报告中又进一步提出,“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”,积极推行股份制,发展混合所有制经济,坚持人与自然的和谐发展。

第五阶段:配套改革、整体推进,完善社会主义市场经济体制阶段(2003年至今)。随着我国经济体制改革的不断深化,在理论和实践上都取得了重大进展。社会主义市场经济体制初步建立,以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立,全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形式。在此条件下,以2003年10月党的十六届三中全会出台的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)为标志,我国的国有企业改革已经进入了配套改革、整体推进,旨在完善社会主义市场经济的新阶段。

在新的阶段,我国浅层次的、相对容易完成的改革任务基本上都已完成,改革的重点不是姓“资”、姓“社”问题的界定,也不再是对个体经济是“有益补充”还是“重要组成”的争论,而是要向更深层次的攻坚阶段挺进。改革的主要任务是完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,使经济增长方式由数量扩张型向质量效益型转变。十六届三中全会的《决定》要求要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,说明了我国的经济体制改革已推进到产权制度变革的核心层面,已开始对不得不攻坚的改革焦点发起冲击。《决定》还提出:加快推进和完善垄断行业改革;消除体制性障碍,放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域;非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面,与其他企业享受同等待遇;大力发展资本和其他要素市场,扩大直接融资的比重等。如果这些问题能够得到有效的解决,所确定的目标能够顺利实现,我国的国有企业将会呈现出一种崭新的面貌。

国有企业改革的主要经验与存在的主要问题

一、国有企业改革和发展三十年的主要经验

国有企业改革经过三十多年的风风雨雨,我们在付出了巨大代价的同时,也取得了骄人成绩,总结来看,我国国企改革在坎坷的探索创新之路上得到的丰富经验可以总结为以下几个方面:

1.国有企业改革是一个不断探索创新的过程

摸着石头过河”是我国国有企业改革最为明显的特征,我国的国企改革伴随着改革开放都是在不断探索的过程中逐步创新并向前推进的,因此改革的过程同时也是“试错”的过程。因为在我国特殊的历史背景条件下,改革道路并无其他国家成熟的经验借鉴,也不存在可以参照的对象,因此注定要走很多的弯路且付出很大的代价才能达成目标。30多年的坎坷探索创新之路,从放权让利到两权分离,从股份制试点到建立现代企业制度,从微观的制度创新到国有经济布局的调整,国有企业改革终于走出了如今的成绩。但即使是这样,国企改革在今天仍然不能完全达成目标。中央对于改革的推进也是一个在试点的基础上逐步“出招”的过程,并逐渐形成在宏观和微观层面综合推进的格局。

2.国有企业改革是中央推动与地方实践相结合的产物

改革是中央政策与地方实践相互影响和反馈、发展的过程,这种过程主要通过两种形式表现出来:一种形式是中央在相关理论研究的吸收采纳和引导下,再加上充分把握现状问题的突出特点,从而对症下药主动拿出对应政策,然后通过地方实践效果对政策的反馈,再引导出下一个政策的提出;另一种形式是首先出现某种实践现象,且这种现象在持续存在的过程中又自发形成了具备初级形态的改革模式,进而这种改革模式会引领中央产生强烈的新制度需求并最终导致实际政策的提出。从企业规模大小的角度来看,国有大型企业的改革主要是以政策推动为主的,而国有中小型企业以及个体经济、乡镇企业私营经济三资企业的改革与发展主要是由地方实践推动的,从改革发生的时间周期角度分析,在改革的初期阶段,由于经验严重缺乏,改革主要是以地方实践为主的自下而上推动的类型,在这种改革政策指引下,中央较为宽松的试探性政策的提出能够对地方实践产生鼓励或默许,进而推进改革深入发展。而当改革进入后期的制度创新阶段时,由于改革经验已经得到深度积累,中央已经能够在相当大的程度上把握现状问题,国企改革的模式也转变为自上而下的中央政策推动类型。

3.国企改革符合生产力与生产关系矛盾相互作用的客观规律

我国虽然在国企改革的历程中付出了巨大代价,但得到的回报和成就也是相当明显的,在经历了从无到有的战略改革、从模糊到明确的目标改革、从外围到核心的对象改革之后,国企改革已经走出并积累了与我国特殊国情完全相契合的经验之路。从理论层面分析,我国国企改革的发展逻辑也与制度的自我循环特点相吻合,即中央在国企改革的过程中所推出的每一项政策都是以实时的客观环境为对象并结合上一时期改革政策效果的反馈而精心设计的。因此从更深层次分析,国企改革这种中央政策与地方实践上下结合的推动模式,在其背后体现的是生产关系与生产力矛盾运动的客观规律。放权让利、拨改贷、两权分离、承包制、股份制和公司改革、债转股、设立国资委、股权分置改革等一系列改革的推出都是为了变革当时束缚生产力发展的生产关系,从而解放和发展国企的生产力,进而适应社会生产力的发展。

二、国有企业改革和发展中存在的主要问题

三十多年的国企改革长征路,在取得一系列骄人成绩和丰富经验的同时,也凸显出了很多亟待解决的问题,但换个角度来看,这些问题的分析与总结也是国有企业在改革和发展过程中所得到的宝贵经验。

1.缺乏有效的考核机制,企业家人才缺乏,技术人才流失

虽然我国在1992年就已经完全确立了要建立社会主义市场经济体制,并且已经将95%的商品归于市场调节,但是多数的国有企业还无法完全摆脱早期计划经济体制的影响。许多企业的高层领导不能按照市场调节调整企业生产,而是依然长期依附于计划、规章和上级指示,这种计划经济思想在行为方面具体表现在:重生产管理,轻市场营销;重固定资产投资,轻广告、品牌商标等方面的投资;重增加了多少资产和产值,轻资产负债率、产品成本效益;重生产工艺,轻法律、经济、财务、公共关系;重自己的生产管理经验,轻项目可行性研究、经济咨询等业务和知识;重短期利益,轻技术改造和新产品开发;重借钱要钱,轻还钱挣钱等。可以看出这些行为在改革开放时期的新市场经济时代会严重影响国有企业的生产经营效率。此外,国企内部的各级领导大多还被赋予一定的行政级别,导致国企领导重官轻商的思想加剧。因此鲜有企业能够将市场开拓成本核算以及追求效益等放在首位,这也是我国的国有企业多数无法与国际企业相抗衡的重要原因。

另一方面,我国国有企业国际竞争力较差还与技术水平较低有很大关联,而技术水平长期无法得到显著提高的一个重要原因就是技术人才在企业中难以发挥应有作用,这主要表现在:首先,国有企业特殊的管理环境导致技术人才无法得到应有重视,待遇相对较低,最终丧失工作积极性而向“三资”、民营企业流失;其次,前一个原因直接又导致了国有企业技术人才的老龄化严重,这些元老级的行政官员兼技术人才无法适应新经济技术时代的发展步伐,导致其知识结构更新困难;最后,在同一生产领域中国企内部环境所给予的科研经费较少,不能满足技术和产品的更新成本需求,再加上较差的工作环境和领导的轻视,使得仅存的技术人才力不从心,即使有较高的技术研发水平,但苦于受到物质水平的限制,导致不能帮助提高企业产品的科技含量甚至推出换代产品

2.企业产品的市场竞争力较差

一个企业的成功与否,归根到底取决于产品销售状况的好坏,取决于该企业产品在销售市场所占份额的大小。如果企业的该项最终目标不能完美达成,那么即使具备再多雄厚的资产或工业基础也无济于事,反而会造成一种资源的闲置和浪费。近年来,国有企业市场销售份额的持续下降已经为上文的论述提供了有力佐证,数据显示在社会商品零售额中,国有企业所占的比重日益下降,而非国有企业所占的比重13益上升,且进口商品在国内市场上的竞争力提升幅度明显。20世纪80年代,一些国企在国内市场还能保持一定的市场份额和知名度,但到了20世纪90年代直至今天,随着全球经济一体化的急剧加速,国内市场受国际环境的影响终于逼迫多数国企出局。从本质上看,这些事实反映出我国多数的国有企业在改革过程中并没有成为市场竞争中的重大关系主体,也没能充分适应新市场经济环境,因此这些技术水平不高、产品无更新换代、人员过多、社会负担过重、成本过高、竞争力匮乏的企业最后被市场所淘汰。

3.国有企业缺乏规模经济

随着经济全球化的急速发展,规模发展正成为各国企业尤其是大型跨国企业的生存之道,美国企业从19世纪末期至今先后掀起的五次大规模并购浪潮已经证明,规模经济是跨国企业提升竞争力的关键所在。但回顾我国企业过去三十年的改革之路可以发现,大部分企业处于规模不大不小的尴尬局面,极少形成能够与国外企业相抗衡的规模经济典型。数据显示,从2002年到2009年年底,每年倒闭的国有企业将近5 000家,其中也包括中央企业。掌管国资委7年的李荣融就曾表示,目前的中国企业与国际500强的差距还比较大,如果想赶上世界上最优秀的企业,预计要用7—10年的时间。由于企业规模和实力与国外企业存在巨大的差距,我国企业普遍存在生产成本高、经济效益低的问题,在对外开放和外资进入的情况下,我国许多企业难以应付,面临生存危机。

4.政治体制改革相对滞后

国企改革除了存在上述企业内部各种效率低下的情况之外,改革环境中经济体制改革与政治体制改革不配套的情况也严重影响了企业的正常生产经营,这种体制不配套的情况主要是由政治体制改革相对滞后造成的,深入分析,有以下几种表现:①行政事业单位的规模过于庞大。改革开放以来,在党政社会团体和各种事业单位增长过快的就业人口严重增加了国家在“皇粮”方面的财政开支,从而相对减少了对企业的财政支持。②过于纷繁复杂的管理部门。任何一级政府、任何一个部门都可以是全民所有的代表,都有所有者的一部分权力,都可以行使管理企业的权力,获得有关的利益,但是都不对企业的风险、微利和亏损负责;各个部门都想扩大自己对企业的管理和制约权限,这些部门之间相互争权,相互矛盾,相互制约,相互消耗,出台了许多相互矛盾和前后矛盾的政策和规定,企业按照这些相互矛盾的政策和规定无法从事正常的生产经营活动,企业到各部门办事的成本太高、效率太低、时间太长。③国有企业具有浓厚的行政部门特性。党政社团的各个部门都要求企业设立委办处科室,甚至规模较小的国企也要单独设置专管人员,这些措施使得企业在实质层面上已经变成了党政社团的基层组织,这也是国企重官僚轻生产的主要原因,并且更为严重的是,企业要花费很大人力、财力、精力去应付开会、检查、评奖以及各种政治和社会活动,进而造成企业没有富余资金设立现代企业应当有的市场营销广告策划技术开发售后服务等部门的畸形发展现象。

 

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