中国民主党全委会美国委员会

南京师范大学道德教育研究所  (南京210097)

教育作为一种人类发展尤其是高级发展的需要,永远是一种稀缺的资源。当这种资源的分配出现不平等时,教育公正问题就会凸显出来,成为关乎民生的社会焦点。政府作为公共权力主体和维护公共利益的代表,如何在实现教育公正方面发挥作用,正是本文所要讨论的话题。

一、政府在教育公正中所承担的责任

政府之所以需要并能够在教育公正中承担责任,是由政府自身的性质、追求的目标以及教育产品的属性所共同决定的。

1.政府是公共行政的主体,是公共利益的代表人类为什么需要政府?洛克在《政府论》中这样解释到:在人类进入政治社会之前,存在着一种“自然状态”,在这种自然状态下,一切人在生命、自由和财产权上是平等的,这些权利先于政府的建立,是一种自然权利。为了保护个人的权利免受侵害,人们以契约形式组成了政府,形成一种公共权力,希望政府以裁判者的角色来保证每个人的自然权利不受侵害。“政府的合法性是建立在被统治者自愿表达的同意的基础上的。人们联合为一个共同体并把某些权力交由政府来行使的目的是保护自己的财产,同时,必须按照社会所一致同意或其代表所一致同意的规定来行使这些公共权力”。[1]由此可以看出,政府是出于控制人们之间的权益冲突,防止权益受侵犯而形成的。人们创制政府的根本目的是保护个人的自然权利不受侵犯,保护公民或社会的公共利益不受侵犯,这中间包含着公众的公正要求和期望。政府作为公共权力主体,应该以保护人民的合法权益、促进公共福祉为最终目标。因此,政府具有公共性。而这种公共性又决定了政府必须切实履行公共服务和社会管理的职能,否则,其公共权力的拥有、执掌及行使也就失去了合法性基础。

政府代表每个人的利益,使他们免受侵害,这就决定了政府只能以社会公正者的身份参与社会行为,对每个人不偏不倚,保持公正。亚当・斯密在论及政府在市场经济中的基本职责时所指出的:政府应尽可能地保护每个社会成员免受来自其他成员的不公正待遇和压迫。[2]而在罗尔斯看来,实现社会公正主要依赖政治行为,其中政府处于核心地位,政府是社会公正的责任主体。政府在社会公正中的责任,即要履行程序或制度公正的职责,当好社会的“守夜人”,使每个人社会成员有平等的权利和机会。实现社会公正,政府必须强制实行社会再分配。社会再分配是对社会利益的再分配,是消除过大贫富差距,保障社会和谐的重要手段。

2.现代教育具有公共性

现代教育的公共性,客观地说是在义务教育制度建立并实施后形成的。[3]现代教育是一种公共教育,其公共性突出地表现在:第一,教育为国家所控制,个人受教育有助于国家的公共利益的递增。一个国家对教育的控制越多,承担的责任就越大。国家承担了教育责任,一方面可以保证国家对教育的控制,另一方面可以保证教育以国家利益为重,平等地对待每一个公民,实现教育公正。第二,教育成为每个人发展的必需,受教育成为一项基本人权。现代教育对个人的生存和发展的重要性正越来越大,通过接受教育,人的自身能力得以提高,可以更好地参与市场竞争,争取更大收益。所以,现代教育决定着一个人未来的职业、收入、成就乃至所处的阶层。如今,受教育既是现代人的必需,也是现代人的基本权利。

3.教育产品具有正外溢性

国家成为教育的责任主体,还与教育产品本身的属性有关。经济学一般把产品分为公共产品、准公共产品与私人产品。公共产品在消费上不排他,其利益为全社会所共享。私人产品在消费上具有排他性,只对个人有利,无外在的利益。准公共产品一方面在消费上具有排他性,另一方面又具有外在利益。三种产品在教育中都有体现。从总体上说,教育具有正外溢性,一个人受教育,无论对他人还是对社会都有益,只不过外溢性的大小不同。义务教育属于公共产品,具有非排他性,义务教育在初等教育阶段,社会收益率要大于个人收益率。非义务教育,包括高中教育、高等教育属于准公共产品,其消费上具有排他性,个人收益率要大于社会收益率。义务教育和非义务教育都是由国家举办的公共教育或公立教育,具有公共性。另外,在私人教育领域,比如说家教、社会举办的各类职业培训、中小学兴趣班、提优班等,多具私人性,可以认为是私人产品。产品的性质不同,其责任主体、供给方式也不同。公共产品供给只能由政府通过政治程序或公共选择来分配,私人产品需要个人通过市场来分配,准公共产品则要由政府、市场和社会共同承担。

政府作为公共权力的代表机构,必须提供或保证社会的公共利益。因为教育是社会的公共或准公共产品,所以,政府的责任包括合理分配与维护公正。但政府的责任也有“度”,只在于制订规则,保证规则的执行一视同仁。如同弗里德曼指出的,政府是“‘竞赛规则’的制定者,又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判”。[4]政府在教育公正中虽发挥着核心作用,但并不表明政府是教育公正的唯一提供者,政府只有和市场协调发挥作用,才能保证教育公正的实现。

二、政府在教育公正中的一般责任

自由至上主义理念下的“有限政府”,主张政府是“守夜人”,政府的职责是监督和保证交换中的程序公正,而不论结果如何。自由平等主义和社群主义理念下的“无限政府”,主张政府要维护实质公正与分配公正,必须履行再分配的职能,通过政府对社会利益的再分配,保证社会成员的最低标准,从而保持一定程度的结果平等。教育公正是一个复合的过程,起点公正是前提,过程公正是关键,结果公正是目的。起点公正就是要保障受教育权利和机会的平等;过程公正就是要维护教育过程中的制度一视同仁,享受教育资源的均等;结果公正就是保障在底线的教育标准上,每个人受到适合他自己的个性化教育。看来,单一的“有限政府”或“无限政府”对教育公正的实现并不十分适合,教育公正需要政府既有“弱”的一面,又有“强”的一面。

1.确立政府是公正教育重要责任人的意识

改革开放后,为推动市场经济的发展,激发经济活力“,效率优先,兼顾公平”逐渐成为社会发展的价值取向,这对纠正当时的平均主义倾向具有积极意义,也影响了教育的价值取向。[5]但在今天,这一取向与社会所谋求的人与人之间关系的和谐,以及权益分配的合理化、正当化已显得不十分合拍,所以,予以适当调整也是应该的。

当前,我国社会更关注公正,而教育公正是社会公正的重要组成和基础。[6]现代教育的公共性,决定了教育必须面向所有人,公共教育资源必须人人平等享有。针对教育政策上存在的“效率优先”和“经济主义”的偏差,当务之急是在全社会营造浓厚的教育公正氛围,激发全体公民尤其是教育决策者和管理者的公正意识,把教育公正作为教育决策部门的根本指导思想,作为全社会追求教育价值的基本取向。

提供公共产品是政府的基本职能之一。义务教育是纯公共产品,非义务教育是准公共产品,这完全或部分需要由政府提供。在这过程中,“必须进一步强化政府对发展基础教育特别是义务教育的责任”,“要从过去依靠人民群众集资和收费支撑义务教育发展切实转变到依靠公共财政的建立和完善发展义务教育上来,强化政府社会管理和公共服务的职能。”[7]所以,要树立政府是教育公正的重要责任人意识,把促进教育公正列入国家的有关教育法律,列入各级政府的任期目标,并进行问责。

2.保证公共教育资源的均衡化、均等化

公共教育资源的提供者是政府,享用者是具有公民资格的全体国民。要使公共教育资源平等地面向每一个国民,就应该在区域、学校和学生三个层面实现均衡发展。为了消除我国教育发展的区域差距、城乡差距、校际差距、阶层差距,国家已经把“均衡发展”以法律形式体现在新修订的《义务教育法》中,如:第六条规定“国务院和县级以上人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件”;第二十二条规定“县级以上人民政府及教育行政部门应当促进学校的均衡发展,缩小学校之间办学条件的差距,不得将学校分为重点学校和非重点学校,不得在学校举办重点班”。政府应该首先保证一个县(区)内义务教育的均衡化,缩小县(区)内学校之间的差距,然后逐步扩大到保证一个市、一个省内的均衡发展。现阶段,一个县(区)内学校之间的差距大于区域之间的差距,前者也是教育不公正的突出表现。所以,缩小学校之间的差距成为教育均衡发展的当务之急。缩小学校差距,除了加强投入,实行倾斜政策,改善薄弱学校的办学条件外,还要在义务教育阶段的公办学校中杜绝“择校”,均衡各校的生源、师资。一些地方在这些方面创造了许多成功的经验。如取消“小升初”考试,实行“划片招生,就近入学”,给各学校按毕业学生人数分配高中招生名额,或对于已经考上的学生,各学校在生源分配上实行电脑派位,建立区域内教师统筹和调配机制,实行校长和教师轮换制,等等。这些都有力地促进了区域教育资源的均衡发展。

对于个体而言,义务教育作为国民所受的最低标准的“合格教育”,必须坚持均等化。义务教育是利用纳税人的钱举办的,国家必须保证所有纳税人子女平等享有,不允许任何人利用特权多享有,也不允许剥夺任何人平等享受的权利。义务教育是教育公正的底线,政府必须在起点、过程和结果上完全保证均等化。所以,义务教育不能分重点和非重点班、校,也不能以弥补教育经费为借口,让过量的民办学校“、校中校”或“转制”学校承办义务教育。因为这样容易导致有钱上好学校、没钱只能上差学校局面的产生,从而造成更大的教育不公正。

非义务教育也具有公共性,是准公共产品。比如非义务教育中的高中教育,决定着就学者能否升入大学,进而会影响决定他们一生的发展,所以,政府也应该促进这类教育的均衡发展。

必须指出的是,在学校差距比较大的情况下,均衡发展不能采用“削峰填谷”的办法。我们的目的不是人为地降低好学校的水平,而是要促进更多薄弱学校向高水平发展,把以前给重点学校的“优惠”转向薄弱学校,既不“削峰”也不“添峰”,而是加大“填谷”力度,通过扶持薄弱学校这一增量改革,逐步缩小差距。

3.完善教育制度的公正性

公正的教育制度就是要体现资源平等享有的精神,使每个人都能依靠教育获得自身发展的机会。站在公正的立场上看,我国的教育制度尚存在偏差:在城市和农村教育之间,偏重城市教育;在基础教育和高等教育之间,偏重高等教育;在普通学校和重点学校之间,偏于重点学校;在大众教育和精英教育之间,偏于精英教育;在强势和弱势阶层上,偏于强势阶层。政府必须以公正的精神纠正政策取向上的偏差,从偏重城市教育转向城乡一体教育,促进教育协调发展;从偏重高等教育转向合理调整教育投资结构,加大基础教育的投资;从偏重重点学校转向学校间的均衡发展,积极扶持薄弱学校;从偏重精英教育转向大众教育,在保证大众教育的基础上再追求个人的卓越发展;从偏重强势阶层转向继势群体,注重建立各群体利益表达和决策参与机制。

公正的制度本身只是静态的文本,公正还依赖于制度本身的执行。在此过程中,必须确保政府部门行政执法的各个环节体现和符合公正的要求,坚持制度面前人人平等,公正执法。同时,还要建立制度执行的监督机制,实施制度违反的问责制,切实保证制度的公正执行。

4.引导教育资源的合理再分配,切实保障弱势群体利益

制度公正是教育公正的必要条件,但不是充分条件。制度只能保证过程的公正,不能保证结果的公正。一个有能力的政府不仅要保证市场竞争中的程序公正,而且要能够对初次分配的结果进行社会再分配。因为,社会的再分配是一种实质公正,是社会公正的重要体现。

教育上的不公正,从根本上讲是对弱势群体的忽视。实现教育公正,就必须保护他们的合法利益。

第一,建立教育的补偿机制。罗尔斯的公正差别原则认为,为了平等地分配教育资源,社会必须更多地关注那些天赋较低和处于较不利社会地位的人们,对他们实行不平等的分配“,不平等必须确实有效地有利于最不利者的利益。否则这种不平等是不允许的。”[8]也就是说,针对弱势群体而言,只有以不平等分配,也就是给他们以相应的补偿,才能换取平等。所以,政府要通过建立教育救助制度或利益补偿制度,在政策、资金等方面予以倾斜,给贫困家庭的子女以相应的经济补偿,尤其应加强贷、奖、助、补和减免等制度的完善与落实。

第二,建立教育基本保障体系。教育基本保障体系不同于教育补偿机制,补偿是特意对弱势群体而言的,教育基本保障体系是对所有人而言的。基于人人天赋平等这一基本理念,每个人需要获得最基本的生活和利益保障,以维持其基本生存和发展。建立教育的社会保障制度就是实行免费义务教育,同时,加大非义务教育中的政府支持力度,建立和完善公共教育财政制度和教育财政的转移支付制度,制定义务教育的质量基准,规定基本的办学要求,保障每个公民平等地接受义务教育,使有能力接受高中教育的人,也能够享受同等的教育资源。

第三,建立弱势群体利益表达和决策参与机制。长期以来,弱势群体在政府决策过程中声音太小、太弱,无法表达自己的利益要求,对他们的政策安排寄托于权势群体和强势群体的“同情”和人道主义关怀。其实,没有政策制定的参与权,就不可能进行利益的表达和诉求。所以,为了使弱势群体也能够参与并表达其利益诉求,除了重大教育决策实施教育行政听证制度和咨询制度以外,政府在各级教育决策过程中都要实行教育行政听证制度、咨询制度和监督制度,保证他们能够参与教育的公共管理,并对公共教育权力的行使进行监督。

三、政府在各类教育中的责任限度

政府在教育中普遍地负有责任,但在不同性质的教育中责任的大小不同。

1.政府是义务教育的全职责任人

《义务教育法》规定,学校、家庭和政府必须保证适龄儿童接受一定年限的国民教育。但三者各自的义务不同。家庭有让子女接受教育的义务,学校有对学生进行一定年限教育的义务,国家有保证子女能够接受教育的义务。换言之,在义务教育范围内,家庭不能不送子女上学,学校不能拒绝适龄儿童上学,国家不能使儿童上不起学。

义务教育作为一定时期国民素质的合格教育,其发展规模、普及年限及投入要根据一个国家的经济发展水平和实力来决定。因为经济发展的实力决定着一个国家可以在义务教育上的投入。义务教育是面向全民的,是一种公益性福利事业,所以不仅必须免除学费,而且还应对家庭经济困难的就学者提供一定的补助,使每个适龄儿童都能够保质保量地接受义务教育。

义务教育完全是政府的责任。《义务教育法》规定“:义务教育经费实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同分担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。所以,我们还需要从体制上厘清各级政府在义务教育中的具体责任。根据财权和事权对称的原则,省和地市两级人民政府应该更多地承担义务教育的责任。中央政府在发展义务教育中的责任不是“锦上添花”,而是要“雪中送炭”,特别要关注那些无力承担义务教育投资责任的省市,即中央财政要加大财政转移支付力度,帮助贫困地区解决义务教育实施中碰到的困难。

2.政府是公立非义务教育的重要责任人

就我国现阶段而言,非义务教育主要包括幼儿教育、初中后的中等教育、职业技术教育和高等教育。幼儿教育是儿童接受学校教育的基础,为个人一生的发展奠定基础。考虑到幼儿教育的基础性,许多国家已经将学前教育(至少一年)纳入义务教育范畴,以保证人生发展起点的平等。由于我国目前把幼儿教育当作非义务教育,政府财政支持很少甚至不支持,而市场介入太多,导致高收费民办幼儿园大量出现,令普通百姓难以承受,普遍家庭孩子上不起幼儿园的现象已经出现。教育公正在起点阶段上所出现的问题有必要引起警觉。

普通高中教育承担着为上一级学校输送合格人才的责任,虽属非义务教育,但它不能面向市场。它是满足部分人非基本的更高层次的受教育权利和发展的需要,而且对这种需要的人数越来越多。因此,政府在高中教育中要维护公正,主要在于促进高中教育的均衡发展,扶持和改造薄弱高中,尽可能为每个学生提供优质的高中教育资源。

职业技术教育和高等教育的专业设置、招生规模以及学生就业与劳动力市场和社会需求关系密切,同时这两类教育的最大、最直接的收益者主要是毕业生个人。因此,职业技术教育和高等教育可适当引入市场机制,收取学费,这符合教育公正的要求。但学费不等于价格“。非义务教育尤其是高等教育的学费,其性质来说是一种教育成本的补偿或分担,也可以看作是对受教育者预期收益的一种代价”。[9]价格是市场供求决定的,学费不随学校教育供给和受教育者教育需求之间的供求关系而变化。20世纪80年代以来,西方教育重建运动表明,教育市场化和私营化对教育公正是不利的。所以,政府参与职教高教有利于保持这两类教育的公正。西方的趋势是,过去由政府办大学,直接提供公共物品,现在逐步转变为由政府资助的独立的非营利机构,最后转向第三部门。

3.政府在私立(民办)教育中具有一定调控作用

教育总体上都具有正外溢性。不过相对来说,某些教育,比如非义务教育阶段的私立(民办)教育、面向中小学生的各种特色教育和培训、面向社会就业的各类职业培训等,其私人产品的成分更大些。在这个意义上,可以把这部分教育与培训看作私人产品。

私立(民办)教育是满足一部分人的特殊教育需求,具有排他性和占有性,它将不付费者排除在外,因此它是为私人提供教育产品和服务的。私立(民办)教育中的收费,不完全是成本的补偿,也不完全是教育价格,它不能随着供求关系的变化,无限制地上升。但私立(民办)教育的收费也不完全是成本分担,它允许办学有一定的盈余和合理回报,不过又不能以营利为目的。政府的作用就在于对收费的宏观调控、监督。同时,对于非义务教育阶段的私立(民办)教育,政府还要提供一定的资助。

参考文献：

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[4][德]米尔顿・弗里德曼.资本主义与自由[M].张瑞玉译.北京:商务印书馆,1986.4.

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[9]王善迈.教育投入与产出研究[M].石家庄:河北教育出版社,1996.280.