王俊华转自江苏智库网
一、我国当前腐败犯罪现状
腐败问题被视为“政治之癌”，当下我国腐败犯罪亦不容乐观，规模增大、恶性增强，形成一条自上而下的腐败链条，且随着时代发展腐败方式层出不穷。
（一）态势：规模增大、恶性增强
1.我国腐败犯罪层出不穷，“腐败频度”仍居高不下。由下表1、表2关于全国检察机关、审判机关立案侦查和审结的腐败犯罪案件数中可以看出，近年来我国司法机关查办的职务犯罪案件数和涉案人数呈总体增多趋势，特别是十八大以来贪污贿赂等犯罪惩处情况明显提升，表明当前中国“腐败频度”不减。从下图1可以看出，虽然从2004年开始，江苏省检察机关立案侦查贪污贿赂等案件数量趋于缓和，但腐败案件、被立案人数表明，江苏省内腐败犯罪现象亦不容乐观。
表1：2008-2015全国检察机关立案侦查职务犯罪案件情况表
数据来源：2008-2015年最高人民检察院工作报告，统计范围除贪污贿赂案件外，还包括渎职犯罪案件。
表2：2008—2015年全国各级法院审结贪污贿赂等案件统计表
数据来源：2008-2015最高人民法院工作报告，统计范围除贪污贿赂案件外，还包括渎职犯罪案件。
图1： 2000-2012江苏省检察机关立案侦查贪污贿赂等案件情况
资料来源：《江苏省志》·检察（1978~2012）江苏人民出版社2015年版，统计范围除贪污贿赂案件外，还包括渎职犯罪案件。
2.“腐败烈度”日益加剧，增加反腐败难度。一方面，在层出不穷的腐败犯罪中，大量腐败犯罪数额巨大，动辄千万，大案要案成心头大患。例如张新华一案，公诉机关指控的涉案总金额近4亿元，甚至一笔受贿就高达上千万元。2000年以来贪污贿赂犯罪大案率持续走高，2015年全国检察机关查办贪污贿赂、挪用公款100万元以上案件数已达4490件。
另一方面，“群蛀”现象高发，腐败集团化趋势明显，腐败窝案、串案甚至跨地区、跨行业团伙作案非常普遍，系统化、区域化、家族化、群体化等动向显现，表现出“上下串通，内外勾结，纵横交错，一荣俱荣”的倾向。江苏省腐败犯罪也出现此问题，例如南京市原市长季建业落马后，南京市委常委、建邺区委书记冯亚军和南京市溧水区委书记姜明相继被调查。调查表明，至少22个地区显现出类似的“塌方式腐败”。
（二）人员结构：自上而下，“老虎”、“苍蝇”众多
1.高官腐败严重。据公开资料统计，1987年至今的“打虎”史上，已有超过200名省部级以上官员因贪腐行为遭到查处，仅2015年，国家依法对令计划、苏荣、白恩培、朱明国、周本顺、杨栋梁、何家成等41名原省部级以上干部立案侦查，对周永康、蒋洁敏、李崇禧、李东生、申维辰等22名原省部级以上干部提起公诉。十八大以来，中纪委在31个省、自治区、直辖市打落66“虎”，当过“一把手”的超过四分之三，而江苏省落马的“老虎”不在少数，皆贪贿百万：江苏南京市委副书记、市长季建业；江苏省委原常委、组织部长徐国健；江苏省委原常委、副省长李云峰；江苏省委原常委、南京市委书记杨卫泽；江苏省委原常委、省委秘书长赵少麟等。
这些充分表明高官腐败已成为当前严重的社会问题，给中国发展造成的危害尤为酷烈，腐败已经成为自上而下的系统性现象，随着官员层级的提高，腐败现象所特有的腐败利益链条也随之增长。
2.小官巨腐突出。除了“高官腐败”外，“小官腐败”也是基层行政权力生态中的普遍现象，即所谓的“苍蝇式腐败”，一些级别较低、但掌握实权的基层工作人员，也能制造出腐败大案。近年来，小官巨贪接连曝光引起社会的广泛关注：“土地奶奶”罗亚平、“官场流寇”穆新成、“红顶官商”郝鹏俊、“涉黑警长”关建军……这些官场上的小人物虽然名不见经传，但其所作所为却足以令人瞠目。“小官巨腐”表明，权力大小不与行政级别绝对成正比，许多科级贪官虽然官不大，但长期扎根基层、关系网错综复杂，甚至可权倾一方。
江苏省小官巨腐情况也十分突出，经江苏省检察院统计表明，仅2013年、2014年两年就有2495名“小官”因贪贿落马，其中27名“小官”受贿金额超过千万，南京市人力资源和社会保障局信息中心规划设计科原科长栗毅短短1年便受贿三百万；原镇江市产权交易中心主任、总经理冯智皓涉案金额累计高达2.84亿元。这些“蚁贪”身在基层，其腐败行为直接危害群众利益，对国家的危害很大。
（三）类型：贿赂犯罪严重，花样百出
1.贿赂犯罪在腐败犯罪中占比最多。总体来讲，贪污、贿赂、挪用公款犯罪是腐败犯罪中较多发常见的犯罪类型，其中贪污、贿赂类犯罪发生率又高于挪用公款犯罪，而贿赂类犯罪自上世纪90年代中后期以来呈显著上升趋势，特别是受贿类犯罪的数量已明显高于贪污犯罪。以下图2江苏省为例，三类案件数相比，挪用类案件数最少，2000年起贪污类、挪用类立案侦查案件数逐步下降，而贿赂类案件数一直居高不下。
图2：2000-2011年江苏省检察机关立案侦查贪污、贿赂、挪用公款犯罪对比情况
资料来源：《江苏省志》·检察（1978~2012）江苏人民出版社2015年版。
2.新类型犯罪增多。随着社会的发展和查处力度的加强，腐败犯罪特别是贿赂犯罪的花样不断翻新，手段更加多元化、隐蔽化、智能化。以受贿犯罪为例，受贿方式呈现间接化、“合法化”趋势，双方亲自见面进行财物转移的直接权钱交易方式越来越少，以金钱、实物等传统方式进行的贿赂不断减少。不少犯罪分子利用某些合法行为掩盖其收受贿赂的违法事实，企图模糊其行为的权钱交易本质，诸如以低买高卖、合作投资、委托理财、挂名领取薪酬等名义和形式掩盖的犯罪就应运而生，腐败犯罪由“公开”转为“私下”、由“直接”变为“间接”，由“现货”变为“期权”。在作案方式方面，呈现出细水长流和一掷千金两种主要类型。前者表现为作案持续时间长、犯罪密度大、单次涉案数额不大；后者表现为作案次数少，但单次涉案数额巨大。许多变相的新类型腐败犯罪因其法律性质的模糊而难以发现和查处，给司法认定带来极大的困难。
二、现行反腐败机制存在的缺陷
（一）效果上治标不治本
1.权力配置不够合理，权力监督机制不完善不科学。从上述高官腐败严重的现状中可以窥见我国现行反腐败机制“治标”容易“治本”难，长期以来的“议行监合一”的权力结构容易导致权力过于集中，“一把手”坐拥大权随心所欲，而权力监督无法到位。从原来的“点对点派驻、同级监督”到十八大后进行的纪检监督体制改革，都尚未从根本上改变同体监督模式，无法避免“上级监督太远，同级监督太弱，下级监督太难”的难题。
2.腐败犯罪量刑轻缓化严重，降低“法治反腐”威慑力。研究调查表明：一方面，贪贿案件从轻、减轻处罚的比例在基层、中级法院都高达90%以上，退赃、自首、认罪态度、坦白、立功等从轻情节大量适用，而索贿等从重情节极少适用；自首情节对刑罚的作用尤为明显，构成自首的大多被降幅度判处、减轻处罚，且降刑幅度较大。另一方面，在缓刑、免刑适用方面，也呈现出贪贿犯罪量刑的轻缓化，在不起诉率方面，职务犯罪酌定不起诉率大幅高于一些地方同期刑事案件整体不起诉率。从下图3可以看出，虽然在2004—2013刑事案件整体缓刑适用率和缓刑免刑适用率呈现出升高趋势的情况下，贪贿案件的这两项适用率有下降趋势，但仍然保持每年高于刑事案件整体在这两项适用率方面的数值。虽然自首、退赃、认罪态度等情节在鼓励贪贿分子尽早认罪悔罪，减少国家和人民利益遭受损失方面有一定作用，但是对从宽情节的不规范适用和过度评价，无疑会使得惩治贪污贿赂犯罪的效能和公正性受到普遍的质疑。
图3：2004-2013全国法院审理贪污贿赂案件与刑事案件缓刑免刑率比较
数据来源：最高人民法院 袁春湘：《近十年来全国贪污贿赂犯罪案件量刑情况分析》，载《中国审判》2015年第6期。
（二）法律上滞后不协调
1.立法滞后于层出不穷的腐败行为，反腐制度建设进展缓慢。近几年来，除了出台的《刑法修正案（九）》对贪污贿赂犯罪作出了大刀阔斧的修改而相对完善了腐败犯罪的惩治与预防外，其他反腐败立法没有取得任何实质性进展，并且启动专门反腐败法的制定也是遥遥无期。全国人大常委会法工委行政法室副主任表示，反腐败是一个制度体系，从党纪到国法，刑法到行政法，都可以囊括在一部法律中，各界尚未形成共识。正如学者所言，现在的反腐手段毕竟还是运动式的，是在中纪委的领导下，通过举报、双规等方式进行，而不是通过法律手段。
2.党内法规与国家法律不协调、不衔接、不一致。党内法规是管党治党的基本依据，而国家法律是具有普遍约束力并由国家强制力保证实施的行为准则。腐败犯罪的主体大多为中国共产党党员，他们既要受到党内法规的规制又要遵守国家法律，但在我国现行的反腐败机制中，两者并不“和谐”，党内法规体系建设不能完全适应管党治党、依法执政的需求，也与国家法律不协调、不衔接、不一致。党内法规不仅碎片化重复化严重，缺少全面规范各级、各类组织设立运行的组织条例，而且还存在与《刑事诉讼法》、《商业银行法》冲突、没有弥补《公务员法》空白的缺陷。
（三）运行方式上比较单一、不合理
1.没能调动各方资源与力量。时代在发展，腐败犯罪从未停止，甚至变换花样、变本加厉，我国当下的反腐败机制已经不能完全适应腐败犯罪的步伐。在发现腐败犯罪上过分依赖内部举报，与人民群众鲜少配合；较为传统地通过立法、司法、执法、党纪党规途径来遏制腐败犯罪；忽视律师在反腐败过程中的作用，缺乏一个将各方力量集结起来的平台，导致反腐执行力低下，联合打击能力差。
2.纪检检察协作模式不尽如人意，反腐败机构力量分散。目前反腐败实践中，一方面由检察机关反贪局自主办案，十八大以来，反贪局与纪委协作共同查办贪腐案件的模式被广泛采用，一般是通过纪委按照纪律检查的程序先行启动案件的查办，然后经由反贪局提供技术等各方面的支持配合后，在案件事实基本清楚时移交检察院立案侦查。该种模式虽然有效打击了腐败犯罪，但同时也造成恶劣影响，两者之间互相通气，为非正常死亡案件“打掩护”，造成司法不公的不良社会效果，亦模糊了纪检监察、检察职能的定位。
协作模式在客观上折射出我国检察机关办案力量的分散，无法形成有效的联合打击。我国地大物博，尽管在数量上反腐败机构和人数不少，但腐败现象遍布全国，平均至每个地区则会严重削弱执行力。例如检察机关中，分布在反贪、反渎、预防单位的人数虽不少，却分散于多个检察院，无法通力合作，最终形成恶性循环。
三、完善我国反腐败机制的建议
（一）坚持积极预防，治理腐败源头，做到“治标”亦“治本”
1.加大权力反腐力度，推进权力结构改革。腐败的本质是国家权力的异化，所以从源头上治理腐败的关键在于“将权力关进制度的笼子里”，要想治标治本，就必须通过政治体制改革，切实解决权力配置和制约监督问题，构建科学合理的权力配置体系。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。须着手改善同体监督体制，提倡不同体系之间的监督，取消无效的单独派驻监督，重视人民群众监督。同时，大力创新基层权力监督，遏制“小官巨腐”，避免“天高皇帝远”的情况不断重演。在干部任用上推行竞争性选举制，严防以权谋私、买官卖官。
2.维持反腐败强度，构建“不敢腐、不能腐、不想腐”反腐败机制。一方面，应该加大查处腐败案件的力度。对于腐败犯罪继续采取高压态度，对于反腐犯罪行为严肃查处，不随便姑息，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，有案必查，严厉打击违规违纪违法行为，打造良好清廉的政治氛围，让官员不敢腐、不能腐。
另一方面，加强反腐教育，动员官员深入学习反腐倡廉精神，普及关于腐败犯罪的社会危害性知识，纠正党内个人主义、拜金主义、享乐主义等不正之风，让官员们自觉形成“不想腐”的理想信念。
（二）坚持“法治反腐”，完善相应法律制度，促进各法的相容性
1.加大反腐败相关立法，大力推进“制度反腐”建设。必须更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，健全反腐败法律制度，更加科学有效地防治腐败。众多学者认为，把党内反腐有效的制度、措施上升为国家法律以此提高反腐的有效性和权威性，加快推进国家层面上的反腐败法律制度，形成完备的国家反腐败体系是非常有必要的。虽然国家近年内无反腐败立法规划，但学界专家学者们已经就应该出台统一的《反腐败法》达成基本共识，尽管任重道远，这也不失为推进“制度反腐”建设的一剂良药。
2.推进“两法”双轨制反腐进路，促进党内法规与国家法律的法治对接。全面推进依法治国，必须形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进的格局，促成党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制。党外事务、法律保留和其他应该由法律调整的事项，党内法规不应当参与干涉，法律没有规定且确属党内事务的应该由党内法规做出规定，且两者需避免重复规定，党内法规虽然已经规定但法律也能够调整的事项，应在不断的实践中经过反复检验，在的确适用于全社会时上升为法律法规。
（三）打造多元化、统一化运行的反腐败机制
1.调动各方平台，发挥律师积极作用，将网络反腐纳入法治轨道。律师是法律职业共同体的一员，他们具有丰富的社会资源以及腐败犯罪和预防腐败的专业知识和法务实践经验，他们能够更多地了解社会公众的普遍心态和需求，准确掌握舆论方向和社会情况，具有反腐倡廉法制宣传的独特优势。律师可以以其不同于体制内的中立身份，对国家司法权和行政权进行监督，甚至能利用其专业素养以及对于腐败犯罪中证据问题的专业知识，为反腐败工作提出建议，同时减少冤假错案。而担任腐败犯罪案件辩护律师的律师们也能将其辩护过程中的经验教训、判断得失与公众分享，并为法官、检察官等反腐败工作人员提供帮助和参考。
同时，应当利用网络公开、透明、高效的特性，建立立法、司法、执法、守法“四位一体”的法治话语体系，将网络反腐纳入法制轨道，通过微博、微信公众号加强与群众交流，开辟腐败犯罪网络监督平台。
2.组建统一、权威、高效的反腐败机构。腐败犯罪的性质较为特殊，面对反腐败执行力不足、无法多方联动的问题，建立专门的反腐败机关是一种可以考虑的选择。由专门机关行使对于腐败犯罪的调查、侦查，提高预防和发现能力，并且与检察机关之间形成合理分工，在按法律行事的前提下相互配合、相互制约。而在管理上，则通过改革创新促进制度与科技的有效结合，利用先进信息技术弥补管理上的薄弱环节，提高反腐倡廉制度执行力。构建统一平台，把权力行使、流程管理、信访监督等多个环节融为一体，做到政务公开。
