邹长明转自中文网
中国古代教育制度有一个显著特点，政府部门对普通民众一般不提供基础教育，按行政区划级别建立的官学系统(如府、州、县学)只为经过选拔出来的士子(俗称生员)提供高层次的教育。普通民众基础教育问题的解决不在政府教育制度的设计之内，而是完全靠民间私塾来予以满足。近代以来，现代学校传入中国，洋务运动期间政府开始创办新式学堂，以培养符合时代发展需要的新型人才。但洋务教育具有应急性，重在外语、实业和军事，缺乏系统的制度设计，没有涉及基础教育层面。维新运动以后，中国才真正开始新式学校系统的制度设计。政府首先考虑的是改革传统的官学系统，使之成为新型的能够相互衔接的大、中、小学，而对于私塾问题不太关注，没有出台强硬的改革举措。这就使得私塾在新教育的发展中得到了保留和继续，甚至其教学活动都基本照旧。尽管清末和民国时期，从民间教育组织到政府教育行政部门，都在不间断地推行私塾改良，以期化私塾为学校。遗憾的是私塾改良难度相当大，缺乏足够的经费支持、组织保障，旧的私塾还没有来得及改良，新的私塾又不断产生。私塾能够在近现代社会剧变中长期存在，既是私塾本身顽强生命力的反映，也是近现代基础教育发展的制度设计使然。
一、现代中小学制度的早期设想曾有学者认为，在面对西方文明时，中国在甲午之前大体上都是“在传统中变”(change within the tradition)。1895年以后才出现“在传统外变”(change beyond the tradition)。①这一洞见大体适切，但具体到中国教育的现代转型，似乎稍有不同。中国新式教育的发生发展并非始于“在传统中变”，而是先“在传统外变”，再过渡到“在传统中变”。即先在传统教育之外，创办新式学校，再对传统教育机构进行改造，使之转变为新式学校。
中国最早的新式教育机构是传教士开办的教会学校，鸦片战争后已经出现，但数量不多，规模不大，零星分布于沿海地区，对传统教育不会构成太大的影响。洋务时期，中国政府开始尝试创办新式教育，先后建立30余所洋务学堂，以方言学堂、武备学堂和实业学堂居多，“属于提供专门训练的专科性学校”。②维新变法之前，官方或官绅办学从专门教育逐步向普通教育过渡，著名的有天津北洋西学堂(1895)、上海南洋公学(1896)、北京通艺学堂(1897)、杭州求是书院(1897)、绍兴中西学堂(1897)、湖南时务学堂(1897)、浏阳算学馆(1897)、上海经正女学(1898)，等等。③民间士绅也开始创办新式小学堂，以1878年张焕纶在上海办正蒙书院为最早。后有1895年钟天纬在上海办三等学堂。④梁启超1896年评论说：“今沿江沿海各省，其标名中西学馆、英文书塾以教授者，多至不可胜数。”⑤总体而言，由于缺乏制度设计，这些新式学堂十分零散，没有形成系统。传统教育在新式教育的冲击下虽然有所触动，但根基并未动摇。
维新时期，中国向西方学习开始从器物技艺进入体制改革，维新志士一面创办学堂，一面开始谋划建立现代学校教育制度。1884年郑观应提出仿照西方，建立小学、中学、大学三级学制系统，他说：“窃谓中国自州县、省会、京师，各有学宫、书院，莫若仍其制而扩充之，仿照泰西程式，稍为变通，文武各分大、中、小三等，设于各州县者为小学，设于各府、省会者为中学，设于京师者为大学。……详订课程，三年则拔其尤者，由小学而升中学；又三年拔其尤者，由中学而升大学，然后分别任使进用之阶，文武一律，无所轻重。各乡亦分设家塾、公塾，无论贫富，皆可读书习艺，即不入小学肄业者，逢小学甄别之期，亦须赴试，必先由小学考取有名，三年后始准预试。”⑥郑观应意欲借助官立学校的现代转换来建立现代学校教育制度，在京师设大学，然后将地方官学设于府城、省会者改为中学，设于州县者改为小学。遍布城乡的私塾及私立书院未被纳入制度设想之内，只提到以私塾为小学的补充。最大的问题是他将大、中、小学的举办与政府行政级别对应起来，基础教育成了地方事务，而传统的地方官学并非基础教育，不能在程度上与现代中小学等而视之。
维新变法前夕，康有为给光绪皇帝上书《请开学校折》，提出“请远法德国，近采日本，以定学制。乞下明诏，遍令省、府、县、乡兴学。乡立小学，令民七岁以上皆入学；县立中学；其省府能立专门高等学、大学。各量其力，皆立图书仪器馆。”⑦康有为较郑观应又进了一步，其制度设想是乡立小学、县立中学、省立高等学堂和大学堂。尽管仍然遵循依地方行政级别设学的思维定式，但将基础教育下移至县、乡两级，乃是一个非常重要的创举。变法开始后，康有为又上《请饬各省改书院淫祠为学堂折》，提出具体兴学办法：“莫若因省府州县乡邑公私现有之书院、义学、社学、学塾，皆改为兼习中西之学校，省会之大书院为高等学，府州县之书院为中等学，义学、社学为小学”。⑧按理，康有为关于依托原有的义学、社学、学塾建立小学，州县书院建立中学，省会书院建立高等学堂的设想比郑观应要现实得多，而且基本可行。但是光绪皇帝似乎更乐于采用郑观应的主张，1898年7月10日上谕《书院改学校》：“将各省府厅州县现有之大小书院，一律改为兼习中学西学之学校。至于学校等级，自应以省会之大书院为高等学，郡城之书院为中等学，州县之书院为小学，皆颁给京师大学堂章程，令其仿照办理，其地方自行捐办之义学、社学等，亦令一律中西兼习，以广造就。”⑨尽管皇帝注意到乡间的义学、社学之类，但并没有将之纳入政府公共教育体系的打算，只是笼统地提出“中西兼习”，以期在教学内容上有所改变。可以说，在新式教育早期的制度设想中，重在官办教育机构的现代转换，没有给私塾以应有的地位。
二、新政兴学与传统私塾新政时期，中国教育现代转型全面铺开。1901年9月，清廷诏令各省设立学堂：“各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府及直隶州均改设中学堂，各州、县均改设小学堂，并多设蒙养学堂”。⑩这完全是维新的翻版。1902年8月，清廷颁布《钦定学堂章程》(即“壬寅学制”)。1904年1月，颁布《奏定学堂章程》(即“癸卯学制”)。“癸卯学制”关于基础教育的制度设计大致如下：“中学堂定章各府必设一所，如能州、县皆设一所最善。惟此初办不易，须先就府治或直隶州治由官筹费设一中学堂，以为模范，名为官立中学。”⑪“城镇乡村均可建设高等小学堂，虽僻小州、县，至少必应由官设立高等一所以为模范，名为高等官小学堂。”⑫“小县城内亦必设初等小学二所，大县城内必设初等小学三所，各著名大镇亦必设立初等小学一所，此皆名为初等官小”。⑬很明显，“癸卯学制”延续了分级办学的传统，县城设小学堂，府城设中学堂，使得新式基础教育发展完全地方化。
新政兴学中县设小学和府设中学多是以书院为基础改建的，表明新教育的发展逐渐从“传统外变”走向“传统中变”。但这些书院原本为进学的秀才而设，不属于基础教育层次，且学生年龄一般在二三十岁。书院改学堂和之后的废科举，许多秀才举子便成了中小学生，与十来岁的孩童一起上学，形成一道独特的教育景观。郁达夫(1896-1945)回忆在富阳县城上小学的情形说：“实际上我的那一班学堂里的同学，确有几位是进过学的秀才，年龄都在三十左右。”⑭这反映出晚清办学者对学制系统的设计极不严谨，各级学校的分工不明确，基础教育在某种程度上成了一堆杂烩。
另外，现代基础教育具有公共性，应向全体适龄学童开放，将地方书院改为中小学是远远不能满足需要的。这就导致许多有条件入学的少年儿童进不了新式中小学，还得在传统的私塾里接受教育。结果，基础教育被分割为现代与传统两大块，现代基础教育(中小学)被纳入了国家的制度设计，传统基础教育(私塾)则游离于国家教育制度之外。由于新式学校数量偏少，清末基础教育的重心依然在私塾，而不在中小学。
“癸卯学制”还抱残守缺，不适时宜地保留了传统教育中的性别歧视，没有确立和保障女童的受教育权益。《学务纲要》云：“惟中西礼俗不同，不便设立女学及女师范学堂。”⑮直到1907年3月，学部才颁布《奏定女子小学堂章程》，确立了女子教育的合法性。19
尽管新政是在地方书院的基础上建构现代基础教育体系，但以私塾为主体的传统基础教育还是出现了相应的变革。光绪三十年(1904)六月，江苏学务委员沈戟仪在上海发起私塾改良会，其宗旨是“变旧习为新法，化私塾为学堂”。⑯后来，各地仿办私塾改良会，上海私塾改良会于1906年就自然成为私塾改良总会。私塾改良部分地实现了民间基础教育机构从传统向现代的过渡，无疑帮了政府发展新式学校教育的大忙，因而得到官方的提倡，逐渐上升为政府的教育政策。1909年7月，学部制订《改良私塾章程》，要求对于改良得法的私塾，施行资格认定，转化为私立小学堂。但私塾改良正值清王朝的残烛之年，成效相当有限。1908年李搢荣调查某县时云：“但私塾改良一节，因去岁无人提倡，渐作罢论。”⑰甚至有的改良虚有其表，“塾师守其十年前腐旧故智，而喜冒用学堂之名(每过私塾之门，见有悬牌作标识者，或云‘四书经训速成学堂’或云‘中西论孟学堂’，其他类此者尚不胜枚举)。愚固者不识内容，亦往往送其子弟就学。然而入其室，则几案纵横；视其书，则讲章数册，涕洟满地，作辍不时。”⑱
三、私塾—学堂二元结构的此消彼长癸卯学制关于基础教育的制度设计，主要是在传统私塾之外另立一套新式学校系统。由于新式学校数量有限，无法满足青少年的入学要求，于是形成了新旧两套教育机构并存的局面。因此，自新政兴学之后，中国基础教育就逐渐进入了私塾与学堂的二元结构时期。高等教育由于书院改学堂和废科举，较为彻底地实现了传统到现代的转型。
民国政府在基础教育办学体制上基本沿袭地方政府分级负责制，不过重心进一步下移。1912年9月，教育部公布新的小学和中学法令，规定初等小学由城镇、乡设立之，如果财力不够，可以两乡合办；高等小学由县设立之，数量及位置由县行政长官规划，并得咨询县议事会之意见定之。儿童达学龄后，应受初等小学校之教育。⑲中学校定为省立，由省行政长官规定地点及校数，报告教育部长。各县在办理高等小学之外，尚有余力时，可以一县或联合数县设立中学，为县立中学。⑳新制度有一个很大的变化，就是基础教育实行省、县、乡三级办学，省办中学，县办中学和高等小学，乡办初等小学。教育部还规定初等小学为义务教育，
但并无实际性的举措。
1913-1914年，留英归国的杨昌济在《湖南教育杂志》上分三期发表长文《余归国后对于教育之所感》，对于中央政府将发展基础教育的包袱完全甩给地方，甚至职责层层下移提出批评，他说：“吾国幅员辽阔，教育部仅主持学务之大纲，于全国学校未能直接管理，而小学校之经费，至今尚未筹有的款，宜乎教育事业之毫无起色也。夫英国小学皆直接受国库之补助，而吾国教育部但直接经营大学校及高等学校，而以中等教育以下之学校委之于省。省教育司又但直接经营中等学校，而以小学教育委之于县。县则又欲但直接经营高等小学，而以初等小学委之于城、镇、乡。夫城、镇、乡但能担任初等小学经费之一部分，固不能全以委之。且高等小学与初等小学，本不宜截然分离，故若如今日之现状，则可云教育终无普及之望也。愚以为小学校经费之一部，当由国库补助，而地方居民亦有担任其地小学经费一部之义务。”
杨昌济一语中的，国家不担责，仅发几纸文告，基础教育不可能普及。事实上，民国成立至20年代末，最为基础的小学教育发展相当缓慢，1914年全国小学生为3921727人，
民国初年全国人口达41964万，
学龄儿童至少3000万以上，能入小学者13%左右。1929年全国学龄儿童总数为41440263人，已入初级小学儿童7118581人，
入小学者仅17.2%，十五年间几无建树。当然，将未入小学者尽归为失学儿童十分不妥，还有不少儿童可能在私塾就读，因此实际的受教育儿童可能要远远大于教育部统计的小学生数。1923年秋，陶行知在北京师范大学演讲时感叹道：“现在中国有一种学生最多，但此非官立、国立、省立、教会立、公立、私立各种学校的学生，也非大中小各级学校的学生，而乃私塾的学生。你试把全国学校的学生数合计，都远不及私塾学生之多。”
我们有理由相信，迟至20世纪20年代，中国基础教育的主体仍然在私塾而不在中小学。
1922年11月北洋政府以大总统令颁布《学校系统改革案》(“新学制”)，对中小学制度进行重新设计，以初等小学四年为义务教育，并将中学分设为初中和高中。
1923年5月，教育部颁布《实施新学制中小学校进行及补充办法》，规定“初级中学得由县经费设立，以求普及，但不得移用小学经费。”“原有中学欲设高级中学者，应经由各该县省区教育行政长官调查认定后始得设立。”
这样一来，省办中学、县办小学的体制遂改为省办高中，县办初中及小学。如果我们将基础教育限定为小学和初中，那么新学制正式形成了以县级地方政府为主体的基础教育办学体制。至于普遍存在的私塾问题，新学制仍然予以悬置。
1928年5月，大学院通过《厉行全国义务教育案》。1932年6月，教育部制订《短期义务教育实施办法》和《第一期实施义务教育办法大纲》。1935年5月行政院修正通过《实施义务教育暂行办法大纲》。义务教育的实施，新式小学快速发展，私塾相应迅速下滑。同时部分私塾经过改良化为小学，加入义务教育的行列。1931年4月，教育部颁发《繁盛都市推广小学教育办法》，内云：“整顿境内私塾，训练塾师，改良私塾为代用小学。”
1935年8月，教育部在《实施义务教育暂行办法大纲施行细则》中提出：“改良私塾，其较优者，得改为短期小学。”
30年代中期，基础教育的主体基本实现从私塾到学校的转换。据统计，1936-1937学年全国小学生为7781163人，私塾生徒仅526267，
不足小学生的1/10。尽管私塾生徒无法精确统计，但已不可能与小学生在数量上相抗衡。
眼看着私塾日渐衰落，抗日战争重创中国教育，给了私塾一次苟延残喘的机会，尤其在沦陷区，私塾数量回升，且因非常时期增添了几分民族主义色彩，成为人民群众反对奴化教育的阵地。如在江苏高淳县，“敌占区人民不愿送子女进敌伪所办的学校去读书，一些乡村复活了不少私塾。”
高邮县1931年报告有私塾200余所，日伪时期私塾回升，达600余所。
日伪时期吴江县“许多小学停办，私塾应运而生，有增无减。当时，一些有识之士为抵制日伪奴化教育，也办起了私塾。”
武进县“抗日战争中县境沦陷期间，乡村私塾发展，民国28年(1939)全县有私塾602所。”
抗战胜利后，国民政府忙于内战，教育发展不受重视，未能完成基础教育从私塾到学校的转型。
四、基础教育现代转型的完成新中国成立后，私塾随着滚滚的历史车轮步入了新时代。由于公立学校受战争冲击较大，一些地方私塾便乘机越办越多。江苏吴江县解放初，人民政府允许私塾存在，1949年有私塾124所，塾生1264人；1951年塾生增加到3836人；1952年私塾再增至238所，塾生增至6509人。
江苏太仓县1950年有私塾98所，塾生2475人。
就连大都市上海，解放初还允许各地开设大量私塾，仅普陀区就新设私塾200所，入塾学生达4000余人。
1951年4月全上海有私塾693所，塾生21516人，塾师783人。
毕竟是换了人间，也有一些地方私塾自行消失了，如江苏高淳县解放时有53所私塾，1949年下半年对私塾进行改造，将其中有条件的21所转为民办初小，其余一律取消，私塾从此绝迹。
四川新津县1950年4月尚有私塾134所，到9月开学，大多数停办，少数转为民办小学。
1951年10月1日，政务院颁布《关于改革学制的决定》，这是人民教育制度设计的纲领性文件，《决定》将小学由六年制改为五年制，取消初小、高小分段制，以利广大劳动人民的子女能够享受到完全的初等教育。中学维持三三制，在普通中学之外，设有工农速成中学、业余中学、中等专业学校。虽然《决定》中没有提及义务教育，但中小学多多吸收工农子女、向工农大众开门，已成为人民教育的一大特色。1949年全国小学生总数为2439万人，1952年即达5110万人，
翻了一番多。令人诧异的是，人民政府对游离于教育体制之外的私塾，似乎熟视无睹。我们很难从建国初中央政府发布的教育文件中找到私塾的字眼。也许中央政府是有意搁置，留待地方政府视情况解决，结果私塾在一些地方逐渐消失，而在另一些地方却得以长期存在。
人民政府建国初建立了大量的中小学，并通过多种方式(如二部制、儿童晚班)扩充学校的容量，全国学龄儿童入学率迅速提高，1952年为49.2%，1954年为51.5%，1956年为62.6%，1958年达到了80.3%。大跃进时期，浮夸风盛行，数字不一定准确。大跃进结束后儿童入学率有所下降，1961年为63.4%，1963年为57.0%。
三年调整时期，由于政府办学收缩，湖北、湖南、四川、贵州、安徽等地乡村私塾回光返照，一度活跃。如1962年秋湖北孝感县小河区有私塾33所；1963年湖北通山县新办私塾102所；四川犍为县清溪镇有私塾10所，有7所是因为当地无学校才办起来的；
四川荣昌县的84所私塾中，大队办的有24所，生产队办的有42所，私人开馆的有18所。
对于私塾的突现，地方教育行政部门有的任其发展，如四川省教育厅1962年8月在《关于人民办学的暂行办法(草案)》中“允许个人开馆”；贵州安顺专区教育局1962年12月在一份调查报告中说：“根据上级精神可以允许私人开馆，但课本应尽量不用古书，即使购买课本困难，教古书也不要开讲。”
有的不知如何应对，便写成调查材料向上反映，如湖北省、湖南省。1963年1月教育部就农村私塾问题复函湖北、湖南两省教育厅，提出对农村私塾“不要轻易取消，也不能放任不管”，“不能采用政治上反动的、封建迷信毒素很重的书作课本”。
1963年5月，中共中央决定在农村进行社会主义教育运动，私塾问题突然上升到阶级斗争的高度，认为是地富反坏利用国家允许私人办学的机会，用私塾来对少年儿童进行反动的、封建的思想政治教育。于是，各地迅速开始对私塾进行清理整顿，到1963年下半年，私塾在部分农村地区复活的现象彻底被压制下去了，绝大部分就此消失。如1963年8月广东省教育厅指示，私塾就近并入民办小学，个别条件较好的私塾就地改为民办小学。11月，私塾较多的贵州省只剩下62所私塾，许多县私塾基本消灭。
另外，三年调整过后，全国学龄儿童入学率快速反弹，1964年为71.1%，1965年为84.7%，
说明人民教育已能基本满足儿童入学的需要，私塾似乎已没有存在的必要。因此，到“文革”爆发前，私塾已经从历史舞台上谢幕了。
五、几点分析中国基础教育机构从私塾到学校的现代转型用了半个多世纪，这一历史过程恰好也是中国现代公共教育体系建立并完善的过程。为什么私塾问题持续时间会如此之长，成为中国教育现代转型最难攻克的顽疾？
(一) 渐进式变革延缓基础教育现代转型的进程晚清对教育机构现代转型在制度设计上不是完全铺开，而是采取区别对待的渐进式变革。对于高层次的官学系统，通过行政命令，能够在短时间内完全改为新式学堂；但对于一直游离于国家教育制度之外的基础教育性质的民间私塾，则给予相对宽松的弹性政策。这一渐进式模式虽然可以避免教育变革在教育者和受教育者中诱发“休克现象”(无书可教，无学可上)，但无疑也会减轻政府发展新式教育的压力，从而使基础教育现代转型变得前路漫漫，结果是私塾与学堂(学校)长期共存，持续了半个多世纪。
民国政府在基础教育的制度设计上延续了清末的政策，想从内外两个方面来自然完成从私塾到学校的过渡：通过学校的发展从外排挤私塾的空间，通过改良从内化私塾为学堂。这一政策看似稳妥，但私塾像一把双刃剑，一方面能分担政府的公共教育职能，另一方面则推迟了现代教育普及的时间表。纵观整个民国时期，教育部门都没有彻底解决私塾问题的制度安排，而私塾也并没有像管理层所设想的那样自然消退。
到了新中国成立，基础教育现代转型仍然处于进行时。新政府首要的任务是从新民主主义过渡到社会主义，对各领域进行社会主义改造，教育的重心是接管和改造各类公立学校、教会学校、私立学校，私塾从国家教育制度上被“忽略”了，处于自生自灭的状态。直到六十年代初意识形态的斗争深入基层社会，人们才感到私塾的存在不合时宜，便秋风扫落叶一般，对之进行了彻底了断。
(二) 二元文化提供私塾存续的社会基础私塾与学堂(学校)长期二元并存，是中国基础教育现代化进程表现出的最大特点，除了政府办学不力之外，也是近现代社会新旧二元文化在教育上的反映。中国传统文化有很强的包容性，异质文化输入，虽然会引起对抗，但也会尝试去吸收和同化，为己所用。这方面有过成功的经验，但要经过相当长的时间，如儒学与佛学从冲突走向融合。西学与佛学不同，属“三位一体”，除了思想，还有技术，还有制度。因此，中学和西学走向融合的挑战性似乎更大。
要实现文化融合，便必得并存，不能断然取舍。自晚清至民国，新旧二元，既矛盾冲突，又互补共存，成为一种独特的景观。比如五四新文化运动之际，一面是陈独秀、李大钊等人要打倒孔家店，传播马克思主义；一面是梁启超、梁漱溟等人有感于一战后西方的没落，认为中国传统文化是拯救世界的良方。鲁迅对此有十分尖锐的批评：“中国社会上的状态，简直是将几十世纪缩在一时：自油松片以至电灯，自独轮车以至飞机，自镖枪以至机关炮，自不许‘妄谈法理’以至护法，自‘食肉寝皮’的吃人思想以至人道主义，自迎尸拜蛇以至美育代宗教，都摩肩挨背的存在。”
鲁迅认为必须连根拔去了“二重思想”，否则没有出路。但“二重思想”并不是说拔就拔得掉的。
私塾与学堂，便是“二重思想”的一个表征。自晚清至民国，都有不少家长宁愿舍学堂而驱子弟入私塾，其中不乏提倡新式教育的社会人士。比如恽毓鼎(1862—1917)，1904年经常到小学堂考课，参与订立学规，家中则请大兴廪生袁锡三坐馆。
周学熙(1865-1947)，1901年总办山东大学，1904-1905年创设多处工业学堂和小学堂，其家塾到1930年还弦歌不辍。
王钟翰(1913-2007)，10岁入私塾，半年后转入本乡(湖南东安)初级小学。12岁时，其父回过头来又把儿子送入私塾。13岁时，再转入另一家私塾。
有需求就会有供给，新旧二元拖拖拉拉，纠缠不清，为私塾的存在提供了合理性，即便想通过行政力量在私塾与学校之间来一次完完全全的除旧布新，恐怕也不太可能。30年代各地因学校发展较快，多有取缔私塾之政令及行为，但并不能根除之。甚至前些年复兴“私塾”，都有着文化方面的原因，尽管为制度所不许。
(三) 分级办学加剧基础教育发展的地区差异中国自古就有依行政区划而分级办学的传统，中央政府举办中央官学，地方政府举办地方官学。在新政开始前，官方并不涉足普通民众的基础教育，完全由私塾承担。政府在设计现代学制时，才意识到应承担基础教育的职能。但是，学制设计者是在旧有的教育管理体制下谋划现代学校(“壬寅学制”颁布于1902年8月，“癸卯学制”颁布于1904年1月，而学部则成立于1905年12月)，采取了京师办大学、省城办高等学堂、府城办中学堂、县城办小学堂的模式，将学校级别与行政级别机械对应起来，实际上是对旧有教育体制的妥协。这种兴学模式虽然简便易行，并减轻了中央政府公共财政的负担，但会造成两种不利的结果：一是办学数量严重不足，由书院改建而成的县办小学和府办中学，数量有限，规模也不大，无论如何不能提供足够的公共教育资源，结果不得不将原本应该由政府承担的职能转嫁给民间私塾；二是各地的经济发展水平相差悬殊，从而使现代学校教育的发展表现出强烈的地区差异，严重地影响到了基础教育的公共服务性质。
分级办学的模式从清末到新中国成立，都是如此。既然基础教育实行地方负责，对私塾的处理在很大程度上也成了地方事务。经济文化发达的地区，地方政府发展基础教育的条件相对较好，私塾就衰落得快一些；经济文化落后的地区，地方政府没有足够的人力和物力发展基础教育，私塾数量就多一些，存续时间也长一些。全国各地私塾的消失没有统一的时间表，即是因为基础教育地方化，导致各地基础教育发展不平衡，进而使得地方政府对私塾的政策不一致，有的地区刚刚解放私塾就不见了，有的则延续到50年代末、60年代初，前后相差竟达10余年之久。
1985年5月中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，也“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育”。文件基于地方经济发展不平衡，将全国划分为三类地区，有步骤地普及义务教育。但这种地方化有违基础教育的公共服务性质，导致国民因生活区域不同而出现受教育权益的差异。如今，教育机会的问题基本解决，但地区间基础教育办学条件与办学水平的悬殊又成为人们关注的焦点。
(四) 机构转型波及基础教育与基层社会的关系私塾是农耕时代的教育机构，现代学校是工业文明的产物，从传统私塾到现代学校的转型，对中国教育而言是现代化的胜利。但是私塾作为深嵌入传统基层社会的教育机构，与社会结构、社会文化等方面存在千丝万缕的关系，私塾的消失意味着这些关系的斩断，那么新式学校能否恢复或者重建这种关系？
私塾根据农时和习俗安排假期，传授农业社会的伦理道德。现代学校实行班级授课、分科教学、八小时工作、星期制等，是参照工业生产方式设计的，与乡村社会在相当程度上是疏离的。毛泽东在上世纪20年代就曾认识到了这一问题，他说：“洋学堂，农民是一向看不惯的。我从前做学生时，回乡看见农民反对洋学堂，也和一般洋学生、洋教习一鼻孔出气，站在洋学堂的利益上面，总觉得农民未免有些不对。民国十四年在乡下住了半年，这时我是一个共产党员，有了马克思主义的观点，方才明白我是错了，农民的道理是对的。乡村小学校的教材，完全说些城里的东西，不合农村的需要。小学教师对待农民态度又非常之不好，不但不是农民的帮助者，反而变成了农民所讨厌的人。”
20世纪60年代初，一些家长送子女上私塾，理由是“读古书可以学会写祭文、写对子”，而公办小学“读了四年还不知道二十四节气”。
私塾对中国基层社会结构的再生产，起着重要的基础作用。传统社会，私塾是沟通社会上层与底层的桥梁，不光为官僚集团输送人才，读过几年书的人在社会上立足也多一份资本。活跃在中国乡村社会的大量未入仕的绅士、商贾、医卜，少不得上过几年私塾。现代学校所营造的流动模式是垂直式的，与私塾大不相同。陶行知1926年批评说：“中国乡村教育走错了路！他教人离开乡下向城里跑。”
但是中国现代化的方向是工业化和城镇化，让教育成为分流农村人口的手段似乎无可厚非。
传统私塾是草根的、乡土的，与基层社会息息相通，且承载了一些教育之外的社会职能。私塾里经常举行宣讲乡约的活动，师生也偶尔出门去讲善书。塾师甚至经常以教化者、调停者、文化人的身份出现在基层社会。现代学校是封闭的、官方的，不直接参与基层社会的运作。教师对基层社会(尤其是乡村社会)而言是陌生的、流动的。20世纪二三十年代乡村教育的倡导者注意到这一问题，提出要以教育改造乡村社会、促进乡村建设。陶行知呼吁“乡村学校应当做改造乡村生活的中心”，“乡村教师应当做改造乡村生活的灵魂”。
梁漱溟认为乡村学校教员“不能单以教书为足，且不能单以教校内学生为足，也应当以阖村人众为教育对象，而尤以推进社会工作为主”。
二位的实验令人肃然起敬，但与现代教育发展趋势相左，虽一时蔚为大观，竟不得善终其事。直到今日，如何构建乡村中小学与乡村社会的互动关系，依然是一个有待破解的难题。
