中国民主党党员徐田 转自博讯网
2010年6月8日，国务院新闻办公室发布《中国互联网状况》白皮书，第一次就互联网与国家主权关系明确表态：“互联网是国家重要基础设施，中华人民共和国境内的互联网属于中国主权管辖范围，中国的互联网主权应受到尊重和维护。”随后国家加大了对此话题的讨论，外交部答记者问、几家官方主流报纸的社论都就此发表了意见。不难发现，上述文字在不同背景下似乎更多具有宣示和防御意味。事实上，时隔不久下发的中办24号文件本身就意味着自2004年以来的中国互联网管理体系与实践的定型。在此基础上，有针对性地谈论互联网主权，更贴近灵活的外交辞令，也是对实际有效控制权的确认。2014年以后，中国政府关于网络主权的研究和宣传增多，其意在探讨某种系统性的主权理论。这一建构的努力在《国家安全法》（草案二次审议稿）中得到鲜明体现，“网络主权”被写入法律。
本文试图梳理中国自1994年引入互联网以来追寻互联网主权的历史过程。这一动态过程首先意味着国家建设信息基础设施、塑造信息基础权力（information infrastructural power）的努力。这尽管可以被解释为带有某种民族主义倾向，但更多是中国追求现代化和经济社会信息化的重要一步。如果放在全球背景下考量，这一过程还意味着主权国家并未像诸多全球化倡议者或技术乌托邦主义者设想的那样会削弱或放弃权力，反而在一定程度上借助信息技术增强了国家能力。
为数不多的研究专注于探讨互联网主权的理论、修辞或中国政府对互联网内容的管理，没能看到控制信息基础设施在其中扮演的重要角色。本文将提供这一视角，即按照通行的互联网分层论述，中国如何加强信息基础权力，奠定互联网主权的基础。具体而言，在物理传输层，经过三次电信改革，国有企业在电信市场的寡头垄断地位已经牢牢树立；在逻辑层，国家通过域名系统（特别是中文国家顶级域名）和网站注册备案制度确保大部分互联网站可管可控；在代码层，国家力图驯化操作系统，鼓励、扶持自主开发移动终端、芯片和操作系统。值得注意的是，上述政策措施并非为了建立一个与世隔绝的“内联网”，而是有着鲜明的实用主义的考量：在技术发展早期，自主创新的目的在于防止受制于人。一旦技术成熟，中国就可以设定标准，更多地参与国际竞争，提供技术服务。
全球化与主权的关系可以部分地同本主题交叉，甚至包括了诸如全球服务贸易和电子商务的跨国界活动、域外管辖权、网络战等重要话题。但本文不打算对“互联网主权”给出一个本质主义的定义，在概念上它完全可以比附和包容在一个更加宽泛的“国家主权”当中。尽管在修辞上，虚拟空间（cyberspace）可以被想象成与物理空间相对应的空间，但线上行为和线下行为往往混合在一起，其意义远远超出了这个词被创设出来的原初场景。本文将着眼于和互联网有关的具体控制权，而非全球化与主权的抽象关系。
随着全球信息技术生产和分析信息能力的增强，越来越多的价值从海量数据中产生。互联网主权的意义也将从政治逻辑更多地转向商业逻辑，即确保本国用户的数据不被国外互联网公司搜集和利用，这不仅体现在各个层面的资本控制，也体现为对跨境数据贸易和服务贸易的限制。主权国家和跨国公司依旧是互联网时代的重要玩家，试图把获得更大权力的普通民众纳入自身的控制。两者之间的冲突可能随着互联网形态的不断演变而愈加复杂。
主权与信息基础权力
中国自1994年引入互联网以来，逐步确立了对互联网的系统性管理。其中较为引人瞩目的是通过技术手段过滤非法信息内容，将一些国外网站和服务屏蔽于国家防火墙之外。传统主权的属地原则强调国界边疆的重要意义，基于IP地址的屏蔽和过滤可以被解释为划定互联网边疆的措施，尽管是选择性的和专断的。但基于共同使用语言的互联网群聚自然分布同人为边疆范围的合一，有时则会超越人为边疆。
从技术发展的角度看，互联网只是电信和信息技术的晚近形态，之前的电视和广播已经产生了对封闭国界和主权的冲击。如果在规范意义上抽象讨论互联网与主权问题，可以认为互联网产生了更大规模的跨界数据流通问题，其影响力超出了传统媒体。首先，数据跨界流通会带来诸如版权、隐私、税收、服务贸易、网络犯罪、恐怖行为等多种法律问题，以及相关的管辖权问题。其次，这增加了全球范围内的不确定性和系统性风险，加大了国际合作的成本。当下各国对互联网管理的逐渐收紧并非偶然，这是以既有治理体制应对新兴事物的自然反应，各国付出的成本要比跨国协调少很多。另外，消费者对互联网安全的担忧也要求大型互联网公司确保在线服务和交易安全，从而在终端和操作系统层面改变互联网架构。主权国家与互联网巨头联手，共同向系统性风险宣战，压缩了世界范围内网络活动家的空间。
由此看来，所谓建立互联网主权，就是国家试图控制本国的信息流通，以及和信息有关的贸易，既包括抽象的文化霸权与软实力，也包括具体的管辖权和实质控制能力。这不仅关系本国政治社会稳定，也涉及实际经济利益。实际控制能力和手段是实现互联网主权的前提，尽管互联网信息可以跨国流通，但国家仍然可以通过技术手段阻止本国用户访问外国网站，并通过控制境内服务器和数据存储服务实行直接管理。无论如何强调原子与比特的不同，虚拟世界仍然需要现实载体才能生存，控制现实世界的信息基础设施才是互联网治理的真正基础。
迈克尔·曼曾作出民族国家的基础性权力（infrastructural power）与专断性权力（despotic power）的著名区分。前者指国家渗透和影响社会基层组织的能力，对一个现代国家而言，这包括引导社会舆论、掌控信息渠道的能力。在互联网时代，这种“信息基础权力”尤为突出，既包括对信息基础设施的掌控和运作（硬实力），也包括意识形态上的文化领导权（软实力）。较少有文献探索这一基础性权力，主要原因可能是信息传播在16、17世纪民族国家的形成中发挥的作用并不显著。随着19、20世纪电话、电报的发明，电信传播成为帝国主义世界扩张的有力工具，信息权力因而被引入国家能力的讨论。在互联网时代，按照通行的网络分层，互联网的三层都可以被包含在信息基础权力中。
从互联网的诞生地美国的经验来看，对信息基础设施的建造和推进是其经营数字边疆、确立全球互联网霸权的重要步骤，包括1995年以来的美国国家信息基础设施计划（NII）、全球信息基础设施计划、互联网域名和地址管理机构的重组,以及最近的网络空间安全战略。同时政府积极支持私人主导的互联网产业，不断向全球扩张。这也说明信息基础设施建设对塑造信息基础性权力、厘定数字边疆不可或缺。
但是在历史发展的描述意义上，中国政府并非从一开始就秉持规范的互联网主权观念，信息化始终是中国发展互联网的直接动因。1990年代初，中国政府多次请求美国政府允许中国接入互联网，实现科学技术现代化，却并不谈及主权问题。在随后的入世谈判中，主权问题成为谈判焦点，中国最终承诺电信市场将按照循序渐进的原则开放，先开放电信增值业务（互联网、IP电话以及外资在电信业中的股权比例），再开放基础电信业务（移动电话、固定网络）。时隔十年之后，除了在本文开头提及的部分媒体宣传，在2012年国际电信世界大会（WCIT-12）上，中国虽然会同俄罗斯、伊朗、沙特等国提出主权国家对互联网加强管理的《信息安全国际行为准则》，但并未在国际群体中推广互联网主权观念，最终也撤回了上述提案。这说明，主权本身作为意识形态往往和国家利益捆绑在一起，它的取舍是以国家利益为衡量标准的，并不受制于抽象的主权理论。
在网络空间中摒除国家权力的想法，从互联网商业化发轫之初就存在于西方世界，最著名的是约翰·P. 巴洛的《网络空间独立宣言》（1996年）：
工业世界的政府们，你们这些令人生厌的铁血巨人们，我来自网络世界——一个崭新的心灵家园。作为未来的代言人，我代表未来，要求过去的你们别管我们。在我们这里，你们并不受欢迎。在我们聚集的地方，你们没有主权。
美国的历史事实表明，政府和商业力量都试图控制互联网，这一控制不仅通过法律，更通过网络空间中的架构——代码——得以有效实施。然而，中国互联网在起步之初就没有产生过任何独立于国家的想法，对“网络空间”的追寻也没有上升到形而上学的高度，具有独立探索精神的网络工程师和黑客群体相对稀少，最早在国内传播互联网观念的是一批媒体人和商人。互联网基础设施一直在国家推动之下发展，其合法性并未受到太大挑战。随着内容层私人互联网公司的兴起，政府对网络媒体的管理在摸索中逐渐定型。这些背景都决定了中国互联网发展不具备和西方类似的文化基因，从而决定了其独特的互联网进化模式。
塑造互联网主权的轨迹
讨论互联网主权无法简单割断历史的有机联系，往往需要追溯工业时代信息技术的历史。限于篇幅，本文讨论的时间段从1994年中国正式引入互联网开始。在集中论述基础设施之前，有必要简述中国互联网内容管理的体制现状。
内容层主要由私人互联网公司推动，互联网服务在围绕商业模式的演化过程中经历了三个阶段：（1）Web1.0，纯粹单向的信息服务；（2）Web2.0，交互式信息服务，强调用户群体产生价值；（3）Web3.0，强调通过海量信息提供完美的个人化服务，从预测和广告中产生价值。由于互联网架构基础在商业化形成之前就已奠定，即建立在TCP/IP协议基础上的创生性、匿名性和开放性，目前诸多互联网治理问题均由这一架构产生。中国政府对互联网的管理思维正处于从Web1.0到2.0的转变中，这体现在管理互联网网站仍然仿效线下媒体的管理，不少行政措施也停留在台式机时代和原子时代。但自从苹果公司推出iPad和iPhone后，个人电脑作为终端走向衰落，未来无处不在的媒介正是Web3.0的开端。
就国家推动信息化建设而言，国家信息化领导小组扮演了重要角色，在2001~2007年间共召开了六次会议，每次通过的决议都决定了中国信息化的走向。国家的努力体现在五个主要方面：（1）电子政务与数据库建设；（2）网络安全；（3）工业化与信息化的对接与推进；（4）电子商务；（5）新闻宣传。由此可见，其仍然沿袭了工业时代基础设施建造的思路，并不特别关注互联网本身的特性。在这种思路指导下，中国的信息基础权力从以下六个方面得到塑造。
第一，基础设施的演变。互联网大规模商业化的前提是一个稳定的电信运营设施，中国在1998年、2001年和2008年进行了三次电信改革，从政企分开到数网并立竞争，再到寡头市场形态。2010年国务院决定推进三网融合战略，允许广电网和电信网双向进入，但由于广电系统在全国的整合缓慢，它以意识形态信息安全为名，对内容集成商的牌照控制，这使得三网融合无法在全国大规模开展。同时它在资本领域仍然严格限制外资进入基础电信业务。
第二，DNS系统与顶级中文域名的建立。域名系统（DNS）是控制全球互联网域名分配和信息路由的关键。中国的域名系统有CNNIC或授权负责管理国家顶级域名.CN和顶级中文域名系统。伴随着域名争议纠纷和财产权利分配等法律问题，中国的域名管理经历了多次变化。2010年“.中国”中文域名系统在全球范围内正式被启用，其加强了中国自有资源控制的力度。但从总体来说，大部分全球网络域名解析仍需绕道美国进行。
第三，发放ICP牌照。除了控制域名，国家还要求境内网站注册备案以获得ICP牌照。和通过域名解析进行控制的道理相似，中国政府通过历次专项整治清除没有获得ICP牌照的网站，不允许它们继续在中国境内开展服务活动，从而在地域上奠定了中文互联网世界的基础。但由于专项整治过于粗糙，不少集中存放于IDC的中小网站容易受到一刀切的连累，损失巨大，不得不将服务器转移至国外。
第四，硬件与终端的演进。个人电脑、芯片、智能手机、数字交换机等硬件设备是由传统的计算机产业演进而来，是自主制造业的重要领域。特别在棱镜门事件之后，为信息安全考虑，国家更加重视国产终端的发展，以开发“核心电子器件、高端通用芯片及基础软件产品”（简称“核高基”）的名义进行扶持和补贴。从个人电脑到智能手机的一跃是历史性的，这不仅宣告了移动互联网时代的到来，更反映了商业力量对开放的互联网架构的回应。在芯片领域，华为和中兴都开始制造自己的芯片，特别是在高通公司遭受中国政府的反垄断处罚之后，越来越多的手机厂商开始生产自有芯片。
第五，驯服操作系统和软件业。和硬件类似，中国在扶持自主软件行业方面也做出了努力（双软认定）。微软在台式机时代是操作系统的霸主，也是占据中国互联网终端数量最多的企业。同微软乃至智能手机时代的苹果公司的关系可以反映出中国追寻网络主权的思路。在台式机时代，微软和国家各取所需，前者获得市场，后者掌握Windows源代码，红旗Linux作为开源软件未能获得国家和企业的青睐。然而在移动互联网时代，开源免费的安卓系统被大量采用，成为山寨3G智能机兴起的重要因素。棱镜门事件之后，像中标软件和中科红旗这样的国内公司产品受到了青睐，微软的windows 8甚至没有进入2015年中央国家机关政府采购产品名录，像操作系统、数据库系统、中间件、办公软件等重要的基础软件全面转向国产品牌。
第六，建立信息安全体系，即整个通信行业和互联网产业安全的保护措施。互联网需要国家和商业力量同时提供安全防护，政府提供的是整个国家基础信息设施的防护和预警，而商业力量则保护普通消费者免受病毒和木马的侵袭。安全问题由创生性的互联网导致，消费者、政府和互联网公司都倾向于封闭安全的信息网络，由此产生了不同的政治逻辑与商业逻辑。
