郑秀梅转自CLB
城乡教育不公是一个多年形成，并且已经引起广泛注意的问题，中央已采取多项政策措施。但近些年来城乡教育的不平等在某些方面还在不断扩大。本文在对以往政策进行重新审视的基础上，提出一些可供实施的政策建议。
1、与城市化进程相适应，大力推进"农村教育的城市化"。城市化对农村教育的发展有两个方面的影响。一是随城市化进程和农村人口的减少将减少农村教育的负担。二是城市化达到一定程度，城乡差别将大大缩小，不要与欧美发达国家比，看看我国的台湾就可知道未来发展的前景[21]。
在"十五"期间国家调整了城市化发展方针，由以发展小城镇为主，改变为大中小城市发展并举，并提出了发展都市带的概念[22]。与此同时，国家对涉及城乡关系的政策规定作了一系列调整。包括：改善农民工的待遇；放开城市户口管制。尤其是2003年以后，以废止"城市收容条例"为代表的一系列措施：清理拖欠农民工工资；统一收缴农民工的工伤保险；对农民工工作居住环境提出基本要求等。这些措施的实行对於加快城市化步伐起著十分重要的作用。
与城市化步伐加快相适应，必须加快"农村教育城市化"的步伐。所谓"农村教育城市化"不是把农村的学校都搬到城市来。而是要注意解决随城市化进程出现的农村学生流向城市的问题。这其中，农民工子女教育问题已经引起了各个方面的关注。中央也已经制定了一些相关政策。但这主要是发生在大中城市及民工大量流入的发达地区。而发生的中小城市的，当地农民子女向县城学校集中的现象，似乎还没有引起足够的重视，也缺乏相应的政策。
农民工子女的义务教育问题国务院已经作出了"坚持以流入地政府管理为主、以公办中小学为主"的政策，并且正在贯彻落实的过程中。但由於户籍制度等根本性障碍，这个政策实行的力度是很有问题的。要从根上解决问题，必须修改《户籍法》[23]，同时，应该修改宪法，在公民权力一条中加入"公民有迁徙的自由"。其实从1954年宪法就由此规定，是1982年修改宪法时去掉的。应该恢复其本来面目。这是一个釜底抽薪的改革，其对於中国的城市化进程，及对进城农民的权力保障将起到根本性的推动作用。对农村教育的发展也将起到极大的促进作用。目前教育中存在的许多问题，其形成原因都不在教育领域，就教育讲教育是解决不了问题的。必须从大的社会制度、经济制度入手来理顺关系，才能从根本上解决教育不公的问题。
本地农民向县城和本地城镇的集中在一些地区已经规模很大。就笔者所见，许多中西部地区原来只有几千人的小县城，现在人口已经达数万人。县城中小学人数急剧扩张已经是一个不争的事实。按《中国教育统计年鉴》计算，县镇的初中和在校生已占全国的27%和35%，县镇的小学校和在校生已占全国的9.4%和19%。在校生人数已经大大超过县镇人口所占比例。对此，教育部门应该尽快制定有关政策，保护进城农民子女受教育的平等权利。目前各地出现的初中小学学位不足、班级过大、教室不够的情况基本上都出现在县镇的学校，其中有不少是当地农民的子女。教育部门应加强对此问题的调查研究，提出指导各地的政策建议。要防止"择校费"及相应的"重点学校"问题在小城市重蹈覆辙[24]。
就是说要先把已进城农民子女的义务教育管好，?吸引更多农民进城树立榜样，创造条件。应把这方面的政策作?发展农村教育政策的一个重要方面。
2、加快财政改革的进度，为增加教育投资创造体制条件。
有许多人提的增加教育投资的建议中，都把增加中央财政的支出，作为教育投资增加的重点。2004年网上曾流传著一篇由张祖桦、任不寐、徐建新等发起的《落实义务教育中央财政责无旁贷，保障教育权利系于公民选择自由》的民间教育提案，引来了众多关心教育的网友的支援和回应，其中还有一些有一定影响力的学者。
现在的问题是，中央政府不想给教育多投资吗？目前，中国的教育体制是：基础教育的投资由地方政府负责。2003年全国财政性教育经费中，中央只占了10.14%，地方占89.86%。而且，中央政府的教育投资中用於高等教育的占95.45%。这是中国目前的教育管理和投资体制所决定的。这种制度是不是合理，可以讨论。但从别的国家的情况看，基础教育基本上都是由地方政府负责的。美国中央政府甚至没有一所学校。对於像中国这样的大国，由中央政府直接负责基础教育是不合适的，特别是在市场经济条件下，这是完全行不通的制度。所以，基础教育由地方政府负责的体制是不能改变的。在2003年《国务院关於进一步加强农村教育工作的决定》中是这样规定的："中央、省和地(市)级政府要通过增加转移支付,增强财政困难县义务教育经费的保障能力。特别是省级政府要切实均衡本行政区域内各县财力"。笔者认为，国务院之所以这样规定，其主要原因还不是中央有没有这笔财力的问题，基本依据是从目前的教育体制出发，并且要维护这种体制。
在基础教育由地方政府负责的制度下，现在面临的问题是：地方政府的财政能力差别太大。如本文第二部分所述，这种状况的形成原因在於我国的财政和税收体制不合理。1994年我国进行了财税体制改革。但那仅仅是一个改革的开始，是建立与市场经济体制相适应的财税体制的开始。但自1994年以来，十多年了，除了在2002年实行了所得税的共用，并没有其他完善财税体制的大的改革措施[25]。与目前的社会主义市场经济体制相适应，中国必须建立中央政府与地方政府和事权相应的分税制（或者是划分税种，或者是划分比例）。这应当作?中国市场经济体制的一个重要组成部分。但到目前为止，这项改革一直在原地踏步[26]。应该说，建立与事权划分相适应的分税制，是中国财税体制改革的方向，也是从根本上解决教育投资不足及不平衡的治本之策。
在不进行根本性的财税体制改革的条件下，只能是采取确实措施，加快地区间财力的平衡。笔者在这里建议：分五年逐步取消税收返还。再用五年，把地区间的人均财力差别控制在2：1以内（最高省与最低省人均财政支出水平之比）[27]。在取消增值税返还之后，中央财政调节各省财政水平的能力将大大加强。目前这种虽然中央财政收入不少，但真正可支配的数额有限的局面将从根本上改变。到那时，中央可以明确地提出对地方教育投资的水平要求，并给於相应的转移支付资金。如实行这种体制，不但地区之间的教育不平等将大大缩小，而且，对教育的投入也可以大大增加。
3、建立与农村发展需求相适应的教育体制。在《国务院关於进一步加强农村教育工作的决定》中明确提出了：在农村要"大力发展职业教育和成人教育"，"实行基础教育、职业教育和成人教育的'三教统筹 "。这种规定是非常符合农村实际的。现在农村学生中上大学的比例不高，即使是在农村高中扩招后，上大学的人还是少数。大部分农民子弟在完成义务教育后都面临著走向社会，主要是寻找非农就业的出路。可是现在的教育体制能给他们多大帮助呢？
现在的农村青年，在初中或高中毕业后，掌握了一定的基础知识，但绝大部分人都没有掌握一种就业的技能。因为，这不是普通初中或高中所能承担的职责。这些青年知识水平比老一代农民高，但吃苦能力差，随著知识水平的提高，对社会的要求也在提高。在就业不能满足要求时，产生不满情绪的可能性会大大增加。文化水平的增加在一定的条件下可能成为坏事。这种社会现象已经引起人们的注意。但关键还是我国的教育体制如何适应这种新形势。
在1993年《国务院关於"中国教育改革和发展纲要"的实施意见》中曾经提出"有计划地实行小学后、初中后、高中后三级分流，大力发展职业教育，逐步形成初等、中等、高等职业教育和普通教育共同发展、相互衔接、比例合理的教育系列"，并提出要求："到2000年各类中等职业学校年招生数和在校生数占高中阶段学生数的比例，全国平均保持在60％左右"。2000年早已过去，但到2003年高中在学生与职业中学在校生之比?;1.85:1,就是说，各类中等职业学校在校生数占高中阶段学生数的比例仅为35%。
同样是《国务院关於"中国教育改革和发展纲要"的实施意见》提出的要求："到2000年普通高中在校生要达到850万人左右。每个县要面向全县重点办好一两所中学"。到2003年，在学高中生人数达到1964.8万人，超过了纲要要求的一倍以上。而且县县有一所重点高中的目标，在全国大多数县都已成为现实，不要说那些经济发达的县或者是人口大县（如人口近百万或超百万），就是一些人口只有几万人的小县也建起了像摸像样的高中[28]。这大概与高校扩招有关。但其中有一半以上的学生是上不了大学的。他们的就业怎么办呢？
职业教育为什么发展缓慢，达不到纲要的要求？原因大概有：一是职业中学投资大，除了房屋，还要有相当多的教学设备，为学生学习操作提供条件。而且，这些设备还要经常更新，因为，社会上的家用电器更新速度很快，为了使学生学到有用的知识，必须不断更新教学设备。相比之下，普通高中的许多知识是通用知识，更新速度慢，所用实验设备也很少[29]。2003年全国中等专业学校生均教育经费支出?5638元，而普通高中?3983.47元。前者为后者的1.42倍。二是职业教育必须符合就业市场的需求，毕业生学完基本上就可以就业。这对於三年的职业教育来讲是有很大难度的。因为就业市场经常在变化，现在看就业前景不错，但三年后就业市场发生变化，所学专业难以就业。这种情况会很多。相比之下，短训班就比较好办，只要好就业，收费高一些都无妨，有许多人要求参加。三是制度问题。一方面，我国的职业教育与学历教育是完全隔绝的。进入职业教育就无法再进高中或参加高考。另一方面，我国是一个在就业市场上允许大量歧视性规定存在的国家。许多岗位不是凭能力，而是讲学历。在就业市场中，大量招工广告上毫不隐讳地标明：年龄、性别、学历、甚至身高、长相也赫然标在广告上。这些都是明目张胆的歧视行为，但在我国就无人追究。因为我国的劳动法缺乏相应规定[30]。
应该说国家的有关规定早已明确了农村教育必须大力发展职业教育的指导思想。但由於缺乏相关的配套措施，所以，职业教育发展不如人意。如果要适应农村需要发展职业教育，提高职业教育在农村教育中的比重，必须解决如下政策问题：
1）解决职业教育与学历教育的衔接问题。学历教育与职业教育完全隔离，这是我国教育体制的一大缺陷。这方面国外有许多好的经验。如德国的主体中学-"双元制"职业校，与实科中学、文理中学是可以自由转换的[31]。美国的高等职业学校-社区学院和本科院校也可以进行交换。学生在进入一种系列学校后可以根据自己的条件、爱好调整到其他系列学校，而不是一考定终身。这种改革是教育系统内部的事情，按说应该比较容易实行，但不论是1993年的《中国教育改革和发展纲要》，还是2003年的《国务院关於进一步加强农村教育工作的决定》中都没有提出相关改革措施，这实在是令人奇怪。德国的做法实行起码有几十年甚至更长的时间。为什么我国就不可以实行呢？其阻力何在？
2）对发展农村职业教育应有对发展义务教育一样的政策。应把其看作是义务教育的延伸。起码，在投资、在教师待遇、在对学生收费等方面应比普通高中有更多的支援。在国家对中西部教育的支援专案中应该加进扶植发展职业教育的内容。但目前有关部门还缺乏有效的政策。以前，国家的政策规定是："职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学[32]"。显然中等职业教育主要靠社会力量办学是很难得到正常发展的。我国在对职业教育的政策上与对学历教育的政策有重大差别。这是职业教育难於发展的一个重要原因。
本文建议：教育主管部门必须要制定支援发展职业教育的具体政策。不然投资又大，效益又不好的职业教育是难於发展的。现在需要的不是讲道理，而是拿出实实在在的政策。改变那种说著重要，实际摆不上位置的状况。《国务院关於进一步加强农村教育工作的决定》中关於发展农村职业教育的思想很好，但缺乏具体措施，这怎能使设想变为现实呢？
3）理顺职业教育发展的外部环境。主要是必须把修改劳动法的事情提到有关部门的日程上。首先应该在明年的人代会期间大造修改劳动法的舆论（此事现在就应向有关人民代表和政协委员提出呼吁）。修改劳动法得益的不止是教育界，而是全国普通百姓在人权和发展方面的一大进步。此事意义巨大。实在值得振臂高呼，大力发动。
4、完善中央财政资金的资助办法。近年来，中央财政对农村教育的主要支援专案是实施"国家贫困地区义务教育工程"。第一期是1995年至2000年实施的，中央财政共投入39亿元，加上地方配套87亿元，工程总资金达126亿元。第二期是2001年至2005年，目前还在进行的过程中。按计划中央安排专款50亿元，加上地方配套资金，工程规划资金共计72亿元。
在《教育部、财政部关於"二片"地区"国家贫困地区义务教育工程"专案完成情况的通报》中提供情况是，中央财政资金为15亿元，占全部到位资金65亿元的23%。中央和地方各级财政 性投资占79%，非财政性投资占21%（其中社会捐集资占14%）。在实施"三片"区时中央加大了投资力度，所以总的讲一期工程中中央财政投资占31%。在实施二期工程中中央投资预计将占69.4%。从以上情况中可以看出两个问题：第一、在"二片区的通报"中讲的所有65亿资金中，没有提到银行贷款。好像所有投入都是用各级政府自己的钱，没有债务问题。这似乎不太合情理，也不符合下面所放映的情况。实际上各地反映，因为"普九"，县、乡、村都背了不少债务。在本文的第一部分已经列出了一些事实。从一些学校被封门的情况看，许多学校是直接的债主。
第二、中央财政只投入部分资金，让地方各级自筹部分资金的办法值得商榷。在农村费改税以后，乡、村的日子已经非常难过，在取消农业税后情况会更加恶化。由於"国家贫困地区义务教育工程"的支援物件都是困难地区，专案县的机动财力很少，如果省市两级不把配套资金给全，县里将是无计可施，只能向下，即向乡、村转移负担。在取消农业税后，因为一些乡、村失去了还款能力，所以债主就急了，纷纷采取极端措施，以期引起重视，便於解决问题。针对取消农业税的新情况，建议在今后，如中央再实行对困难地区的财政支援专案，最好是改变要求下面逐级配套的办法，或者在专案开始前就应落实省市两级各应承担的资金，不得向下转移负担。
5、在集中农村学校布局的过程中，应在仔细评估挑选到底是实行"寄宿制"还是实行"校车制"？
现在教育部推广的是寄宿制。校车制只有个别地方在实行[33]。一方面，随著农村人口的外流和计划生育政策的落实，农村小学的生源在下降。另一方面，为了提高教学水平，提高教育的经济效益，也必须采取学校撤并的办法。在学校集中以后，自然就有一些农村学生因距离太远，所以实行寄宿制是解决问题的办法之一。但还有一个办法就是开校车，每天接送分散的孩子上学。校车制早已是美国中小学的一种特殊制度。在我国由於公路交通条件的改善，及汽车的国产化，使得汽车使用的费用大大降低。所以目前在一些地方已经具备了实行校车制的条件。
实行寄宿制，要盖学生宿舍，还要配备生活教师，与开学车相比到底是哪种方式更为经济，的确值得仔细算帐，认真推敲。
实行寄宿制，住宿费不贵，但伙食费很贵，而且都要学生家庭负担。笔者考察过陕北一个贫困山区县。该县为了提高教学质量，尤其是为了开电脑课和英语课，从小学三年级起，所有的孩子都集中到中心小学上学[34]。距离远的学生必须住校。一个月伙食费要100元（一天按5元计算），一个学期就是400多元。而书杂费才120元/学期。据笔者所知，当地许多村民的人均年收入不过1000多元，其中现金才有一半多。可见负担之重。现在国家的"两免一补"是有指标的，一个学校补多少人，国家只给这么多钱。可实际情况是，当地多数人的生活水平都不高，这个困难如何解决？看来除了想办法"挤"之外，实在不行，只有退学。在笔者看来，寄宿制对於相当多生活水平很低的农民来讲真是一场灾难。不知道教育部和制定这个政策的官员作何感想？寄宿制还有一个问题，小学三年级的学生才9岁左右，就到那么艰苦的地方住宿，家长是很不放心的。是否有利於孩子的成长也是一个值得讨论的问题。
开校车，如果汽车的成本由学校承担，那学生的伙食费可以大大节省，还不存在远离家长的问题。所以笔者主张，凡是有条件的地方首相应该推广的是校车制。这个意见应该引起教育部门的重视。
