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一、前言
近年来，教育腐败问题因为教育领域腐败现象的频频曝光而受到极大关注，教育乱收费屡禁不止，招生考试黑幕频发，倒卖文凭大获其利，基建工程“暗箱”重重，设备采购惊天“回扣”，职位评定权钱交易，人事安排任人唯亲，著作发表弄虚作假，成果鉴定流于形式，等等。教育腐败有着极大的负外部性，它是一种损害社会精神和思想基础的本质性腐败，任其蔓延可能毁灭一个国家的未来和民族的明天。[1]科学分析教育腐败的现状、特征和发展趋势是一项急迫的基础性工作。
目前，我国教育腐败的研究正处于起步阶段，文献主要集中在四个方面：一是对教育腐败的概念进行理论辨析和界定;二是按照教育腐败发生的领域划分教育腐败类型，进而概述教育腐败的严重程度;三是从经济学和制度经济学角度运用成本收益模型分析教育腐败的成因;四是对国际教育腐败问题的研究。以上四个方面的研究多为陈述式的定性研究，缺少实证数据支撑，更未见基于大量已查处教育腐败案件归纳分析我国教育腐败特征和趋势的文献。
经过收集整理《检察日报》从2000至2012年公开报道的教育腐败案件，笔者建立了一个教育腐败案例库，共185个案例。通过对这185个案例相关要素的统计分析，本文试图勾勒出我国目前教育腐败的现状和趋势，同时为教育腐败研究和实务提供基础数据信息。为了实现这一目标，本文对教育腐败案例的统计分析主要提出了以下问题：教育腐败总体有多复杂和严重?涉案人群主要是什么人?哪些是教育腐败的高发领域?潜伏期多长?这些案件是如何被查处的?教育行政部门、高校和中小幼学校的教育腐败有什么异同?
联合国国际教育规划研究所(IIEP)把教育腐败具体界定为“系统地使用公共职权为个人谋取利益，对教育升学机会、教育质量和教育平等造成严重影响的行为”。[2]为了避免教育腐败外延的泛化，在本文中，教育腐败是指在教育领域中掌握公共权力的公职人员在行使权力的过程中违反制度规则谋取私利的行为。教育腐败的主体是教育行政部门和各类学校中的公职人员，教育腐败的途径是滥用公共权力。教育腐败的实质是以权谋私，这里的私利涉及金钱、商品、服务等物质利益、职务晋升等地位利益以及享受教育机会、获取教育资源等特权利益。“私利”是相对于公共利益而言的，不仅指个别腐败分子所获得利益，也包括群体利益，为了获取群体利益有可能出现“集体腐败”。
二、资料来源和研究方法
笔者收集整理了《检察日报》从2000至2012年公开报道的教育腐败案件，形成了一个教育腐败案例库，共185个。为脉络清晰地说明我国教育腐败的现状和特征，案例库选择了每年报导案件数、涉案单位类型、涉案领域、涉案人员的行政级别、涉案人员的职位、案件潜伏期、涉案人数、涉案金额、案件处理结果及腐败被发现的方式共十项变量。大部分《检察日报》的有关报道无法提供以上所有变量的信息，作者通过网络或其他报纸查找每一被报道案件的详细信息，尽可能完善每一案件的所有变量信息。
教育系统是国家社会与政治生活的重要组成部分，主要包括：(1)教育行政主管机关，即各级政府中的教育行政管理部门;(2)各类教育机构，主要是各级各类学校。[3]据此，本文将教育腐败涉案单位类型划分为各级教育行政部门、高等教育机构和中小幼(中学、小学和幼儿园)三类。高等教育机构包括实施高等教育的全日制大学、科研机构、独立学院、职业技术学院、高等专科学校、广播电视大学、成人高等学校和民办的其他高等教育机构。在本文中，涉案人数在2人及以上且非直接家属关系，即被归为集体腐败。
本文采用了过勇在实证研究中国转轨期腐败问题时提出的“案件统计分析方法”。这一方法是从案件统计法的基础上发展而来的，但后者仅仅分析每年发现和惩处的腐败案件数量, 案件统计分析方法对每一个案件进行详细的分析, 并在此基础上进行统计分析。[4]
有两点需要说明：一是本文写作基于《检察日报》报道案例的统计分析，以及由此得出的推论。由于只根据一家报纸之言，推而广之，难免有所偏差。二是《检察日报》对教育腐败案例的报道有繁有简，大部分案件报道不能提供十项变量的完整信息，即使作者已尽量查找，依然有少量案例的部分变量信息缺失。
三、主要发现和分析
(一)教育腐败现象严重，呈现出日益高发的态势
图1描述了2000-2012年期间《检察日报》年度公开报道的教育腐败案件数量，可看出，教育腐败在数量上呈现出一个持续高发的态势。2000-2003年是我国教育腐败案件开始被媒体曝光并进入大众视野的阶段，在此阶段，《检察日报》常以案件数量统计的方式报道某一类案件例如，2000年10月9日《教育系统职务犯罪不可轻视》一文报道“1999-2000年上半年，济南市检察机关立查教育系统工作人员职务犯罪案件30起”。本文由于无法获查得所有案件的线索性信息，在整理案例时只能选取报道中提供了基本变量信息可以通过查找其他相关报道以完善案例信息的案件。。该报自2004年起开始大连篇幅报道某一具体教育腐败案件，公开报道案件数量在2007年达到顶峰。可见，我国教育腐败在2004-2007年频繁爆发，并得到新闻媒体的更多关注。此后公开报道案件数急剧下降，但2010年起又开始攀升，且年度报道案件数均高于2004年以前。有研究统计2000-2009年《检察日报》公开报道了2802件腐败案件。[5] 2000-2009年期间教育腐败的案件共139件，占总报道案件的5%。值得注意的是，这只是《检察日报》所公开报道的典型案件而已，从数量上来说这只是全社会教育腐败案件的冰山一角。可见，本该为净土的教育领域的腐败问题着实严重。
本文对185个教育腐败案件的涉案金额做了完整统计。结果表明，在过去的十多年里，教育腐败案件的涉案金额有明显的上升趋势。如表 1 所示，185个案件涉案金额的均值是 100.7万元，中位数是 38万元。从表2的年度数据可得知，年度涉案均值在波动中整体处于上升趋势，尤其是2006年以后，上升的趋势非常明显，最高均值是2008年的364万元。中位数显示涉案金额处于波动状态，但整体趋势是向上的，从2000年的10万元发展到2012年的143万元。除了2003年和2006年两个年份，年度涉案均值和中位数之间的差额较大，这说明存在不少腐败金额很高的案件，例如2008年报道的武汉理工大学原副校长李海婴案的涉案金额高达1400万，在报道的185个案件中有近10起案件的涉案金额超过五百万元。但从涉案金额来看，教育腐败案件较之非教育腐败案件的涉案金额低很多，2000-2009年间《检察日报》公开报道的所有腐败案件的涉案金额均值高达3009万元，中位数87万元，而同期，教育腐败案件的均值则为99万元，前者是后者的30倍还多。但教育腐败有着极大的负外部性，公众对教育腐败的容忍度也必然低于对其他领域腐败的容忍度，因此，一旦教育领域出现腐败现象，且纵向来看呈现出愈加严重的趋势，势必强化公众对教育腐败现象乃至腐败现象的深恶痛绝之感。
(二) 高等教育机构是教育腐败的重灾区
本文对《检察日报》在2000-2012年公开报道的教育腐败案件有关变量的统计结果表明，高等教育机构是教育腐败的重灾区。首先，根据图2，在185起被报道的教育腐败案件中，高等教育机构教育腐败案件数量最多，共104件，占公开报道案例数的56%。其次是教育行政管理部门，共被报道49起，占总报道数的28%。中小幼教育机构被公开报道案件数最少在185起被报道案件中，只有一起案件的案发单位为幼儿园。，共32起，占比17%。结合报道年份看，中小幼教育机构和教育行政管理部门被公开报道的腐败案件数在13年的时间里波动不大，高等教育机构的腐败案件数则起伏较大，如图3所示。总案件数年度变化曲线和高等教育机构腐败案件数年度变化曲线的形状很相似，可见，高等教育机构的教育腐败数量对于教育系统的总体腐败数量及其变化有决定性的影响。
此外，高校成为教育腐败的重灾区还反映在其涉案金额上。表1显示，高等教育机构的平均涉案金额为112.8万元，教育行政管理部门为105.5万元，中小幼教育机构为51.1万元。在表2中可以看到，高等教育机构腐败案件的年度平均涉案金额、单次最高涉案金额及中位数大多年份是三类教育机构腐败案件中最高的，其中有三起高校教育腐败案件的涉案金额超过千万。
(三)教育腐败主体通常在单位有较高行政职务，拥有实际决策权
本论文将涉案主体大于或等于2人、且非夫妻关系的情况视为集体腐败。统计数据表明，教育领域的集体腐败相对较少，多为个体腐败，后者共140起，占总教育腐败案件的76%。
根据腐败主体的行政级别这一变量的统计结果，大部分教育腐败主体在单位有着较高的行政职务。表3显示，185位腐败主体为了便于比较，集体腐败案件只统计了主犯的行政级别和职位。中有171位在腐败行为发生时拥有或高或低的行政职务，占比92%，其余14位涉案主体是一般职员，但其中11位在高等教育机构工作，这11位中又有5位有教授职称教授通常在高校中拥有一定的学术权力。。在171位拥有行政级别的腐败主体中，副厅级以上干部43位，正处级干部47位，副处级干部22位，科级干部49位。其中，副厅级以上腐败主体主要集中在高等教育机构，大部分是校领导班子成员;教育行政管理机构的3位副厅级犯案干部都是省教育厅副厅长。正处级和科级是各行政级别中案犯人数最多的两类，正处也主要集中在高等教育机构，大部分是高职院校和专科学校校领导班子成员或者本科院校职能部门/院系的负责人;正科则主要集中在教育行政管理部门和中小幼教育机构，根据本文案例库中的具体案件，教育行政管理部门的正科级腐败主体主要是区、县(含县级市)的教育局局长，中小幼教育机构的正科级腐败主体主要是地级市的中小学校长。
腐败主体的行政级别和单位的行政级别是直接相关的，个人行政级别虽然低，但职位可能是单位的“一把手”，拥有实际的决策权。为了更清晰地勾勒出腐败主体的整体特征，本文特别关注了腐败主体的职位这一变量以了解腐败主体是否是单位或部门的领导、是否拥有实际决策权。表4表明，腐败主体在单位或部门处于领导地位、拥有实际决策权的腐败案件共165起，占所有案件的89%。其中，高等教育机构的104起案件中有54个案件的腐败主体是高校的校领导，43个案件的涉案主体是职能部门的领导;教育行政管理部门中有48个案件的腐败主体拥有领导地位的决策权。中小幼教育机构中有30起案件的腐败主体是校领导。
(四)基础建设、政府采购、财务管理和招生教学是主要的教育腐败领域
腐败类型的研究对于腐败防治有重要的实践意义。图4的统计数据显示，教育腐败中最严重的腐败发生在基础建设领域，其他依次是政府采购、财务管理、招生教学和组织人事腐败。
1.基础建设腐败
在本文的数据库中，涉及到基础建设腐败的案件高达85起，占总案件数量的45.9%。根据表5腐败类型分类统计可知，基础建设腐败主要发生在实体教育机构， 54%的高等教育机构腐败案件和47%的中小幼教育机构腐败案件涉及到基建部门，两类单位共发生了71起基建腐败，占基建腐败案件总数的84%。但教育行政管理机构中的基建腐败也是不容忽视的，这类案件占教育行政管理机构腐败案件的29%。根据本文案例库中的具体案件，教育行政管理机构的基建腐败案件主要发生在区县级教育局，过程大多为教育局长违规干涉办公楼和校舍建设、危房改造、校舍维修和附属设施建设的工程承包和资金拨付。另外，教育领域的腐败大案要案无不涉及到基建领域。例如，河南中医学院原院长彭勃利用职务之便在工程项目招投标活动中收受他人贿赂1000余万元;长春大学原副校长门树廷在2003年至2011年间利用职务便利在建设过街天桥、综合楼、教辅楼等基建项目的过程中，为他人谋取利益，索取和收受他人所送现金总计939万元。各个年份的基础建设腐败案件在总案件数中所占的比重也许更能说明问题，如图5所示，这类案件均占当年案件总数的 22% 以上，且近一半的年份超过了50%，2009 年的基础建设腐败案占总案件数的82%。
基建腐败的高发自然与近年来国家加大对教育的投入，尤其是各类学校校区相继扩建有关，但根本原因是相关制度建设的不完善，对此后文会进一步论述。基础建设工程承包是公共服务外包行为，如何防治公共服务外包过程中的腐败行为已经成为了一个国际性问题。有学者通过实证研究指出，腐败和合同外包、特许权及私有化关系密切;1996 年，英国的 130 起最严重的腐败案中，大部分与政府服务外包有关。[6]在法国，公共事业民营化也出现了大量的腐败案件。[7]
2.其他领域的腐败
根据表5，政府采购、财务管理和招生教学也都是教育腐败的高发领域，在总案件中依次占比25%，24%和23%。
政府采购腐败在各类教育单位都很严重，从相对数据来看，中小幼教育机构的政府采购腐败现象是最严重的，此类案件占中小幼所有腐败案件的31%，高校和教育行政管理部门的相应比重分别为22%和27%。根据本文数据库中的具体案件，政府采购腐败主要表现为采购工作人员在教材和教学仪器设备的订购中私自收受回扣;教育行政管理部门政府采购腐败案件的涉案主体主要是区县教育局局长。例如，在甘肃庆阳市宁县教育局局长郭嘉谋受贿案中，郭自任教育局局长以来将保险摊派当作教育系统的公务活动“强力”推行，放任保险公司在学校摆摊设点公开收费，郭嘉谋和妻子理所当然地收受保险公司给的“好处费”，这样让广大教师和学生家长长期不满的案犯竟在5年后才被绳之以法。
财务管理腐败是教育行政管理部门最高发的腐败类型，占此类单位总腐败案件的33%，高校和中小幼的相应比重分别为16%和34%。财务管理腐败的主要表现形式是挪用公款。财务管理腐败在教育行政管理部门最为严重与我国的教育财政收入和支出制度有关。我国教育公共支出采取从上到下的行政配置方式，基层的教育主管部门由于工资绝对值较低、政治资源交换到经济资源的机会相对少，很容易发生侵吞公款的行为。另外，我国财政体制允许预算外资金、甚至制度外资金的合法存在，教育单位的“小金库”也成为滋生腐败的温床，如2000年报道的一案件中某教委教学研究室主任伙同他人先后9次私分该单位的“小金库”。
与公众的感性认识差异较大的是，招生教学腐败最严重的是中小幼教育机构，此类案件占中小幼教育机构总腐败案件的28%，高于教育行政管理部门的22%和高等教育机构的21%。中小幼教育机构的招生教学案件主要是违规招收共建生，收取高额赞助费。同时还可以看出，教育行政管理部门虽不是实体教育单位，但招生腐败程度略高于高等教育机构。教育行政管理部门的招生教学腐败主要表现为高考监考的违规行为。最典型的是湖南嘉禾高考舞弊案，该县胡姓教育局副局长为嘉禾考点副主任，伙同嘉禾一中校长一起违反规定，不用抽签方法安排监考人员，并向监考员打招呼“某某考生需要关照”。高等教育机构的招生教学腐败案件主要发案于艺术、体育类学生的招生和教学中。
中小幼和教育行政管理部门的组织人事腐败较之高等教育机构而言要严重得多，此类腐败依次在中小幼教育机构、教育行政管理部门和高等教育机构案件中占比25%，22%和10%。这与高校多为教师，职称和职务晋升的指标具体明晰有关，而教育行政管理部门和中小幼教育机构的职务晋升标准难以量化，人为操作空间大。教育领域的组织人事腐败主要表现为职务晋升和工作安排或调动中的违规“权钱交易”和“任人唯亲”行为。此类腐败传染性强，通过不正当手段而获得职位的人，往往在获任后容易将其职位当成牟利的平台，利用一切机会以权谋私，获得最大利益。
(五)教育腐败的平均潜伏期波动不大，近一半教育腐败案件潜伏期长
腐败的潜伏期指的是从官员第一次进行腐败行为到其腐败行为被发现之间的时间跨度。本研究发现，近十三年来教育腐败案件的平均潜伏期在2006年以前呈螺旋式上升之势。从表6可看出，2000年的平均潜伏期为2.89年，之后经过两轮的上升下降，2006年平均潜伏期达到5.83年。这一变化趋势和中国腐败的平均潜伏期的变化趋势基本一致。有研究指出，从1978年至上世纪90年代中期，贪官的潜伏期平均为2至3年，从上世纪90年代末至新世纪前期，腐败潜伏期大幅度拉长，平均达到了5至6年。[8]但教育腐败的平均潜伏期较之整体的腐败平均潜伏期要稍短一些。如2000-2002年教育腐败的平均潜伏期为4.23年，而后者相应的数据为6.44年，2003-2004年教育腐败的平均潜伏期为4.71年，后者为8年。2006年以后，教育腐败的平均潜伏期一直在5.48年至6.93年之间波动。教育腐败行为较之其他领域的腐败行为能够被更快地发现，可能有两个方面的缘由：一是教育部门的特殊性决定了社会及教育部门内部对腐败的容忍度更低、关注度更高，腐败行为更容易被发现;二是教育领域反腐败机构的执法力度更大、效果更明显一些。但是，根据本文的案例库，教育腐败的最长潜伏期为15年，比近年被调查的省部级干部犯罪案件中的最长潜伏期还长。https://guancha.gmw.cn/2013-08/16/content_8624124.htm，反腐还需缩短腐败潜伏期。文中提及《法制日报》报道近年被调查的省部级干部犯罪案件中最长潜伏期达14年。而且本文收集整理的教育腐败案件中，9%的案件的潜伏期超过了10年，潜伏期为5-10年的案件占39%，可见潜伏期较长和很长的案件占到了总案件数的43%。
(六)教育腐败被发现的主要方式是举报和监察审计
根据我国反腐败实践，笔者在案件中考察了案件牵连、媒体曝光、举报、监察审计和其他五种教育腐败查处方式，其他是指无法归属前四种方式以外的查处方式，在本文数据库中主要是自首的形式。有研究表明，案件牵连是腐败被发现的最主要途径。[9]但本文研究发现，教育腐败被发现的主要方式是举报和监察审计，在本文数据库中，经由举报而被查处的教育腐败案件共80起，占比43%，通过监察审计发现的案件有60起，占比33%;案件牵连在教育腐败的查处中也比较常见，本数据库中共有26起，占比14%;媒体曝光方式在教育腐败查处中的作用目前还比较有限，仅6起，占比3%。这说明了教育的公众关注度高有助于教育腐败的发现和查处，这也有助于解释为什么教育腐败的潜伏期相较其他腐败的潜伏期要短一些。
四、教育腐败统计分析于制度反腐的启示
经历了运动反腐、权力反腐和制度反腐的实践之后，良好的制度建设已成为我国治理腐败的最优选择。制度作为一种社会博弈规则，是人们设计、型塑的用以限制和约束人们相互关系的行为框架，有效的制度建设和制度完善，是当下中国治理腐败的关键。根据以上的统计分析可以推断，虽然近年来我国加大了对腐败和教育腐败的防治力度，不断改革、完善和创新廉政制度，但教育腐败现象并未因为更多廉政制度的制定和实施而有所减少。而且，值得注意的是，笔者在了解和分析每个案件发案过程的时候，绝大部分腐败案件作案手法相当粗糙，作案手段雷同，且未随着时间的向后推移而有所变化。如中央美院附中原校长金甲镇、副校长石良在2003年度的招生工作中，两人竟然直接为考生改分并调换试卷，将11名考试成绩不合格的学生修改为合格考生，并收取考生家长赞助费80万元。还比如基建腐败中承包方和教育系统相关人员的权钱交易、教材设备订购中收受回扣、重点中小学收取共建费或赞助费、高考监考人员直接“照顾”部分考生等作案手段在十三年中的案件被雷同使用。这反映了我国教育系统中一些基本制度的执行和监督都不到位，更反映了我国廉政制度系统中存在漏洞，且这些漏洞长期以来未能通过制度革新被堵上，致使廉政制度效率较低，陷入了“越是改革越是腐败”的恶性循环。
以教育领域的基建腐败为例。我国针对基础建设的各个方面和环节，有相应的法律法规，以规范相关流程和行为，如《建筑法》、《合同法》、《招标投标法》、《建设工程勘察设计管理条例》、《建筑工程承发包管理办法》、《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》、《工程建设施工分包管理办法》等。但在实际操作中，工程招投标、工程分包、工程变更以及资金管理等每一个环节都很容易产生教育腐败问题，上至校长副校长、教育部门领导、下至及基建处处长、科长、科员，都可能利用职务之便，在项目招标、投标、验收过程中轻松地用“暗箱操作”、“瞒天过海”之术为他人谋取利益而收受贿赂。为什么制度设计无法防止实务操作中的偏差?原因在于，我国有关基建的制度体系只是规定了操作流程，基本制度确立起来了，如何保障流程到位、不走样这一关键问题交给了良心和具体的廉政制度。在巨大的利益诱惑下，良心输给了贪欲，廉政制度则如隔靴搔痒，效果大打折扣。可见，教育腐败的防治和中国其他领域的腐败面临着相同的问题，即多而快的制度建设不一定能减少腐败，制度建设过程中存在的“制度缺陷”、“制度漏洞”和“制度软约束”反而可能导致制度性腐败。[10]从廉政实践看，所有的教育制度都可视为教育系统的廉政制度，如招生制度、招投标制度和财务制度。在这个庞大的廉政制度体系中，各类制度分层级、相互关联，共同作用，缺一不可，形成一个腐败防治制度网络。因此，提高廉政制度有效性的关键在于，将系统、协调的理性思维引入制度建设中以提高整个廉政制度体系的质量，否则任一制度的滞后或具体制度间的不协调都会带来大量的制度缺陷、漏洞或软约束问题。
制度协调要求从制度的系统性出发，各种制度之间能够形成一种互相补充、促进相同预期的关系，而不是相互冲突、相互排斥的关系。哈耶克曾在说明“规则”和“秩序”的关系时，就表达了制度协调性的观点，“一项新的规范是否能够被融入某一现行的规范系统之中，并不是一个纯粹逻辑的问题，而往往是这样一个问题，即在现存的事实性情势中，该项新的规范是否会产生一种使不同行动和谐共存的秩序。……规则的目的，就必定是促进个人预期间的协调或吻合。”[11]目前，不少学者呼吁对我国教育体制进行改革，包括领导班子的决策机制、项目审批制度、招标投标制度、招生收费制度等等来遏制教育腐败。笔者认为，制度改革是必须的，但改什么，怎么改?制度是一个系统，将系统、协调的理性思维引入制度建设中防止制度缺陷、漏洞和软约束问题的大量存在才能更有效的利用制度防治腐败。
