郑秀梅转自香港大學法律學院比較與公法研究中心
在 2007 年無權法第 42 條和 148 條裡有規定，在徵用土地、房屋和其他不動產時必須有公共利益 目的。231在法律上，公共利益和公平補償是雙重法律規定，而且是很多西方國家無權制度下的普 遍要求。在美國憲法底下第五修正案就有此規定。232 可是，在不同國家裡對公共利益的理解就有 差異。換句話說，每一個國家都要解答以下問題：「究竟公共利益準繩有多高，而在什麼情況下 能合法徵用土地?」 在中國公共利益的法律要求在 2011 年前都是無牙老虎。雖然在條文上是一個規定，但是作為一個 推翻徵地決定的法律理據它並沒有任何作用。在一個推行尚權主義和而且把經濟發展視為政治目 標的國家裡，公共利益就包含了任何私人發展商或政府所企圖的計劃。為針對「公共利益」過於 廣泛的含義，國務院於 2011 年一月二十一日發出國有土地上房屋徵收與補償條例。233 為回應因土地紛爭而起的大事故，這條例清楚列明較嚴謹的徵地程序，也舉例解釋哪些建設工程 是合乎「公共利益」的定義。這條例舉出了國家軍事、能源、交通、醫療、教育和低收入房屋為 公共利益，而且是合理徵收私有土地的例子。234 這些例子指出公共利益是包括怎麼樣的建設，但 是這文件並沒有列明什麼建設不是公共利益。具體來說，人們想知道究竟大型商業發展是否不符 合公共利益準繩，但是立法機關似乎都想避而不談。 此外，2011 條例只適用於城市土地而並不規範農鄉土地。至作者寫作的一刻為止，立法機關正位 農鄉土地徵收條文作草擬。235 在中國農鄉土地問題下的公共利益要求有更多挑戰。 Eva Pils 教 授認為，限制公共利益要求在現實上只會減低徵地的規模，因為發展商有可能以其他形式獲取用 地使用權。236 因為政府禁止農地被用於非商業用途，所以除了徵地和改變土地用途的方法以外根 本不可能有其他方式進行私人建設。在此情況下，因經濟需要的關係，一個比較嚴格的公共利益 要求也可能在農鄉地區無用武之地。不無諷刺地，只看重改寫公共利益的法律規定而不改革物權 制度也有可能損害公共利益。 231 Property Law, supra note 6, arts 42 and 148 set out the requirements for rural and urban land expropriation, respectively. 232 US Const amend V. 233 Regulation on the Expropriation of Buildings on State-owned Land and Compensation, 2011, online: Lawinfochina . 234 Ibid at art 8. 235 See Bao Daozu, “Rural forced demolition rules being developed” China Daily (24 January 2011), online: China Daily . 236 See Pils, “Contending conceptions”, supra note 141 at 9 t31 有一樣是肯定的，就是中國的立法機關必須正視地區政府濫批發展計劃而驅逐原有戶主，而且削 弱地區政府無限的權力。一個有力的公共利益準則只不過是其中一個可以處理這問題的政策方 案。另外一個可行的方案是容許法院以不同途徑審視徵地過程。在 2012 年四月十日，最高人民法 院發出了關於 2011 年國有土地上房屋徵收與補償條例的司法解釋。237 這司法解釋舉出地區 法院在三種情況下可以拒絕政府拆遷房屋的要求： (1)當賠償金額不合理； (2) 徵地決定違法法 律； (3) 在徵地過程間有違法。238 因為法院表明了具體理據讓投訴人推翻徵地的決定，最高人民 法院在這事上最起碼為底層法院檢舉不公平徵地行動的權力提供了象徵式的支持。但是究竟法院 會否更常運用這守門的權力而且究竟法院的決定能否成功執行是另外一回事
