中国民主党 玉成 转自 论坛
| 摘要随着改革开放的不断深入，社会利益的不断调整，虽然旧的贫困问题得到了缓解，但是和新的贫困问题相结合，我国的贫困问题依然严重，政府的单方面扶贫工作逐渐陷入困境，因此在政府失灵，市场无法参与扶贫的情况下，非政府组织在扶贫工作中的作用日益显现，这也符合我国社会保障社会化的目标要求。关键词贫困问题非政府组织扶贫中图分类号D638文献标识码A1中国当前的贫困状况分析1.1贫困与中国的贫困群体世界银行在《1990年世界发展报告》中给“贫困”下的定义是：“缺少达到最低生活水准的能力。”结合我国当前的实际状况，我国的贫困群体可以归纳为无法合法地获得基本生活条件并参与基本的社会活动的人的集合。根据国家统计局、国务院扶贫办对全国6万农村人口的消费支出情况进行的入户调查，确定农村贫困标准2003年为人均年收入637元，按照这一标准统计，目前中国农村的贫困人口有2900万，城市中有2000～3000万的贫困人员需要救助。这两部分人口属于绝对贫困人群。这一贫困群体主要由以下两类人员组成：一是计划体制下的贫困群体。一般是城市中的三无人员，即无依无靠、无生活来源、无劳动能力的人；农村中的五保户，由集体经济负担的保吃、保穿、保住、保医、保葬孤儿保教的农村无依无靠的老、弱、孤、寡、残疾人员。二是市场体制下的新贫困群体，城市下岗、失业、半失业而造成生活困难的人员；以及在农村中因城市化，而“上班无岗、种田无地、劳保无份”，生活陷于贫困的失地农民，以及流动在城市和农村之间的部分农民工。除了这一绝对贫困人群外，我国还有近2亿的农村人口的年均收入是在850～950元之间，以及一些因灾返贫和因病返贫的人群。1.2中国的贫困现状1.2.1计划体制下的贫困问题得到了基本缓解新中国成立后，由于长期实行计划经济，基本上走的是一条由农村补贴城市，农业补贴工业的发展道路，因此在计划体制下，贫困主要集中在农村，表现为“普遍性的区域贫困与极端贫困”。但是随着我国的改革开放，首先在农村中实行了家庭联产承包责任制，激发了农民的生产积极性，使一些自然条件较好的农村地区迅速走上了致富的道路。在另一方面由于改革开放使得中国的经济发展迅速，国家财力得以能够进行一系列大规模的扶贫运动，使一些贫困地区摆脱了绝对贫困的处境，取得的扶贫成就举世瞩目。2004年10月17日，“国际消除贫困日”中国宣布：农村贫困人口从1978年的2.5亿减少到2003年底的2900万，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降为3%左右。1.2.2市场经济条件下的新贫困问题在计划经济体制下，我国城市中除了无依无靠、无生活来源、无劳动能力的三无人员外，基本上不存在贫困群体，城市居民可以享受到许多国家给予的优惠，比如就业、上学、住房、医疗等福利待遇，通过户籍制度将农业人口与非农业人口区分开来，逐渐形成以国有、集体企事业单位为依托的城市经济体制。随着市场化和国有企业改革的进一步深化，大部分企业经营困难，经济效益下降，从而使职工的生活状况受到不同程度的影响。目前，城市中的贫困人口主要集中在国有企业和集体单位，这在很大程度上是由于经济体制转轨和产业结构调整的结果，其中最为关键的因素就是国有企业与集体企业在转轨过程中普遍表现出对市场的不适应，造成了自身的经营困难，部分企业破产、倒闭，减发、停发职工工资，造成城市“新贫困群体”的出现。从收入分配制度上来说，由于规范和调节收入分配和再分配的法律、法规、经济杠杆、行政措施等存在许多缺陷，从而导致了部分城市居民的收入非透明化、非制度化，同时由于对高收入群体的调节不力，对低收入群体又保护不足，使我国城市居民收入差距日益拉大，造成相对贫困现象。2当前中国非政府组织的发展2.1非政府组织的基本含义及基本特征非政府组织是介于政府和企业之间不以盈利为目的，且具有正式组织形式，提供公共物品和公共服务的社会组织。由于非政府组织是介于政府和企业之间的，因此它具有和政府与企业相区别的特性。美国约翰－霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授提出了著名的五特征法，只要是符合这5个特征的社会组织都可以归为非政府组织，这5个特征分别是：①组织性，即有正式的组织和常设机构，非正式、临时的和随意性的聚会不在其内；②非政府性，即在体制上独立于政府，不受制于政府；③非营利性，即组织不以营利为目的，且盈余不得在管理者和所有者中分配；④自治性，即在管理上具有充分的自主权；⑤志愿性，即参与的基础是自愿而非强制。根据这5个特征并且结合我国的实际情况，我国的非政府组织具有组织性、志愿性和公益型，但是并不完全符合以上5项特征。在中国，第三部门应该包括社会团体、事业单位和民办非企业单位，这些正式注册的第三部门都必须挂靠在行政单位的名下。例如我国的工会、妇联、共青团具有较强的行政性，消协、工商联则具有半行政性，这一方面说明我国的第三部门的独立性和非政府性不强，另一方面也说明了在中国这样一个有较强行政化的国家中，第三部门如果不借助政府部门的权威，往往难以生存和发展。2.2当前中国非政府组织的发展现状改革开放以来，中国经济、政治、社会生活以及文化观念很快就影响到了民间组织。我国的非政府组织由此得到了迅速发展，社会团体的数量增长呈现出了空前的势头。进入新世纪以来，随着我国政府对市场经济体制认识的加深，确立了“小政府、大社会”的目标，经济体制的转轨和政府职能的转变为非政府组织的发展提供了广阔的空间。与此同时，我国政府也开始重视非政府组织的发展，采取了“监督管理，培育发展”并重的方针。国务院陆续出台了一系列关于非政府组织管理的规范性法规，如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及第一个关于非政府组织的专门法案《公益事业捐赠法》。我国的非政府组织在宏观上具备了法律基础，走上了法制化的道路。根据清华大学NGO研究所在2000年组织的一次关于我国非政府组织的问卷调查显示，当前我国非政府组织活动的领域主要集中在社会服务，调查、研究，行业协会、学会，文化、艺术，咨询服务包括政策咨询和法律咨询，扶贫。由此可见，我国非政府组织发展迅速，活动较为活跃的领域往往是“社会需求旺盛、存在公共物品供给缺位且政府在政策上又相对允许或鼓励发展的领域”。我国的非政府组织发展虽然起步较晚，发展中的困难也比较多，但是多年来的实践证明了非政府组织在我国的社会生活中起到了不可替代的作用，特别是在国家扶贫工作中，非政府组织更是发挥出了自己的独有优势。<spanid=ad3>3在扶贫工作中非政府组织的作用分析3.1非政府组织在扶贫工作中的优势非政府组织不以营利为目的，专心致力于社会公益事业的发展特性，使它能够在扶贫事业中相对于市场机制中的企业组织和政府机制中的政府组织具有很多优势。第一，从非政府组织的构成来看，由于其工作人员是基于共同的兴趣、目标或者爱好，志愿组建而成，工作人员之间没有利益上的冲突，而具有为某一共同的公益型目标奉献的理想和抱负，与企业组织、政府组织的人员相比，牵扯的利益较少。因此可以募集到企业与政府所无法获得的资源。第二，非政府组织的扶贫活动可操作性更强，具有较强的目标针对性且准确度高。非政府组织的成员有意愿和能力在贫困地区实地从事扶贫活动，因而能够获得第一手关于贫困人群的资料，了解贫困人群的需求，依据自身的组织特点向其提供具有针对性的援助。由于非政府组织各具针对性，使得各个非政府组织可以互相取长补短，协同努力挖掘非政府组织的潜力，在扶贫中体现较高的效率。第三，非政府组织通过竞争既提高了扶贫效率，又有利于对其监督。由于政府在公共物品和公共服务领域中处于垄断地位，这就决定了政府在提供服务时必然是处于一个优势地位，从而形成政府供给的无效率和低水平。非政府组织的介入，可以起到一个中介协调的作用，实施监督和评估，落实政府政策，促使政府活动同群众愿望和需要相符合，非政府组织还可以充分利用其自有的专家和技术知识优势，在扶贫事务上提供技术和管理方面的咨询，促使政府有效地提高了扶贫的效率和质量。第四，非政府组织具有贴近民众的天然优势。扶贫活动涉及到各类不同的社会群体和社会角色，因此民众的广泛参与和社区的加入，是必然趋势。非政府组织利用其贴近民众的优势，有利于在社区组织和社会基层组织开展工作，贫困群体作为社会的弱势群体，一般是以分散的个体形式广泛分布于社会的各个底层，非政府组织在社区的扶贫工作，一方面可以将这些弱势群体组织起来，培养他们独立互助的精神，促使他们参与到消除贫困的过程中来；另一方面可以将分散的弱势群体力量整合起来，形成合力，从而参与到决策过程中，加入到社会经济发展计划的制定和实施中。非政府组织这种作为贫困群体代言人和坚强后盾的作用，是一般政府机制无法比拟的。3.2非政府组织在扶贫工作中的作用由于我国非政府组织在扶贫的专业化程度上存在差异，所以我国参与扶贫的非政府组织要分为：专业性的扶贫组织，以中国扶贫基金会为代表；兼业性的扶贫组织，以福特基金会中国办事处为代表。在此主要以中国扶贫基金会为例，分析其在我国扶贫事业中所发挥的独特作用。中国扶贫基金会正式成立于1989年3月，原名“中国贫困地区发展基金会”，1990年更改名称并延续至今。该会是对海内外捐赠资金进行管理的非营利性社会组织，是独立的社会团体法人。基金会成立以来，已经开展各类扶贫项目200多项。近年来，每年约有10多万贫困农民受益于这些项目。2000年，基金会实施并完成的扶贫项目主要有7大类31项，这7大类分别是：①贫困农户自立能力建设——小额信贷扶贫项目；②母婴平安120行动项目；③科技扶贫项目；④紧急救援扶贫项目；⑤贫困农户自立工程；⑥富民小学捐助项目；⑦妇幼健康网络项目。项目总投资达到5423.385万元，项目受益农户65000多户，受益人口217000人。在中国扶贫基金会的多年扶贫工作中，主要形成了以下特色：首先，基金会强化扶贫到户的思想，要求其扶贫项目能够真正帮助穷人，避免出现流失；要求在项目管理中体现管理者与受援者的相互交流，促进受援者参与。其次，基金会实施的双重扶贫战略。在一方面提高贫困农户收入的同时，另一方面也改善贫困地区的基本社会服务，这种思想集中体现于“母婴平安项目”的设计中。最后，基金会强调并致力于寻求扶贫项目的发展性。一方面，要求扶贫项目与环境保护协调、统一，寻求项目在生态意义上的可持续发展；另一方面，要求扶贫项目不会因为外部人员的撤出而失去扶贫效果。通过对中国扶贫基金会在扶贫工作中的分析，我们可以清晰地看到扶贫工作是非政府组织的一项基本工作，对于中国的贫困问题，非政府组织给予了相当程度的关注，取得的效果明显，贡献巨大，为我国的扶贫工作开辟了广阔的途径。4对非政府组织在扶贫工作中的建议随着中国改革开放的进一步深化，我国的非政府组织面临着国外同行的激烈竞争，但同时也为我国的非政府组织的发展提供了难得机遇。具体到扶贫事业来说，将非政府组织扶贫纳入国家扶贫发展战略，从政策上明确非政府组织参与扶贫事业的地位和作用、规范和促进非政府组织的发展，从财政上给予非政府组织扶贫事业以支持，对于当前中国非政府组织扶贫工作而言，首先要在以下几个方面健全和完善：1尽快完善和健全相关的法规和政策。国家应该在《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规基础上，尽快制定出专门的非政府组织法律，用法律的形式明确非政府组织的地位、职能、作用和组织形式等，为非政府组织的运行提供规范化依据，并且切实维护非政府组织的一切合法权益。出台具体的、可供操作的税收减免政策，使扶贫基金能够扩充财政实力。2让非政府组织承担起政府扶贫部门的一些具体事务。政府主动出让部分扶贫资源，由非政府组织承担起他们比较擅长的扶贫工作项目。将部分官方的扶贫项目交给非政府组织来实施，这将是一个既减少政府扶贫项目成本，又激发非政府组织扶贫热情的良性循环机制。3加强慈善公益宣传和社会公益道德建设。由于市场经济改革以及由此带来的社会转型，使得我国道德价值观多元化，公益意识较为淡薄，同时政府在扶贫投入方面又存在着财力不足的困境，因此非政府组织必须加强慈善公益宣传，使人们普遍接受慈善、博爱、公益的观念，最终形成有利于非政府组织扶贫事业的社会环境，促使非政府组织的发展壮大，真正成为国家扶贫的有力补充。4非政府组织自身也要加强自身的能力建设和管理。由于我国的非政府组织存在着客观上的不足，所以尤其要克服其自身存在的缺陷。要加强非政府组织从业人员的培训，鼓励内部良性竞争，拓宽筹资渠道，提高服务质量，建立行业自律机制，提高透明度和社会公信力，确立非政府组织的整体形象和公益地位，时刻做到取信于社会，取信于民。这是非政府组织扶贫事业获得拥护和健康发展的保证。参考文献1郑功成．中国扶贫问题与NGO扶贫的发展[J]．中国软科学，2002(7)2曲天军．非政府组织对中国扶贫成果的贡献分析及其发展建议[J]．农业经济问题，2002(9)3宫丽，闰桂波．新世纪中国扶贫开发的战略选择[J]．农业经济，2004(7)4王名，贾西津．中国NGO的发展分析[J]．管理世界，2002(8)5洪大用，康晓光等．NGO扶贫行为研究调查报告[M]．北京：中国经济出版社，20016康晓光．NGO扶贫行为研究[M]．北京：中国经济出版社，20017王名．中国非政府组织研究2001——以个案为中心[M]．联合国区域发展中心，2001<spanid=ad3>中国非政府组织发展与扶贫责任编辑：飞雪 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