中国民主党 玉成 转自 论坛
文通过对中国非政府组织（NGO）存在和发展的国内和国际依据做出分析和梳理，指出从转变政府职能和构建和谐社会都需要大力扶持和培育NGO，并且对制约中国NGO的发展瓶颈问题从外部监管乏力和内部机制不完善两个方面进行探讨，为中国当前培育NGO发展阶段提供了适时的建议和措施。本文原标题为:「浅析我国NGO发展的依据、制度瓶颈与对策」，本栏编贴时加了本栏的标题，并在编排上作了技术处理。
NGO作为一个外来词汇，是英文词汇“Non-governmental Organization”的英文缩写。翻译成中文即“非政府组织”。NGO在现实当中还演绎出很多不同称谓，如“第三部门”、“非营利组织”、“公民社会组织”、“志愿者部门”、“免税部门”、“草根组织”等等。我们国家根据习惯代称是“民间组织”。在我国民政部设有专门的民间组织管理局对其进行管理。关于NGO的特征，受到大多学界认同的是美国约翰•霍普金斯大学的莱斯特•萨拉蒙(Lester•Salamon)教授提出的五特征，即组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性。
只要符合上述五个特征即可界定为非政府组织。NGO是介于政府与企业之间一种社会组织，这种组织既不为政府代言，不是政府的派出机构；也不为企业代言，不是以营利为目的。而是作为政府与企业之间的一个桥梁和纽带。如果将政府部门归属于第一部门，企业归属于第二部门，而NGO则属于第三部门。
而对于NGO的职能，则是根据政府失灵和市场失灵提出的。政府在为全民提供服务的同时，对一些群体特别是弱势群体的利益很难全方位照顾到，这时则需要这些群体自发组织起来谋求自身利益成立非政府组织。而对于市场来说，企业追求的是利润最大化，但是由此而产生的如失业、环境污染、社会福利等社会问题不断出现，并且这些问题不能通过市场途径给予有效解决。因此解决政府失灵和市场失灵则成了非政府组织存在的前提和基础。因此，作为社会的第三部门，非政府组织主要是弥补政府和市场的不足，提供公共物品和公共服务；代行政府职能；强化消费者监督的三种基本职能。
NGO提供公共物品的职能是指政府在提供满足广大公民需要的同时，并不一定能照顾到其他利益群体，而NGO则可以实现这一功能；NGO的代行政职能则是因政府自身成本较高，从而帮助政府完成其部分职能；而强化消费者监督则是可以通过消费者自发组织，从而保护自身弱势群体的利益来弥补政府保护不力的局面。
在近代，我国NGO的发展已有了中国红十字会等组织，并且在当时的历史条件下也都发挥了重要作用。但是自建国以后，我们国家采取的是苏联模式的计划经济体制，实行的是“强国家、弱社会”的体制，政府对于一切都大包大揽，几乎没有非政府组织生存和发展的空间。
直到1978年改革开放后，尤其在计划经济向市场经济转轨，政府职能转变的过程中，先后出现了村委会、农民专业协会、社会团体、民办非企业组织、基金会、社区委员会等非政府组织，这样NGO才有所发展。
截至2007年底，全国共有各类民间组织（即NGO）共38.1万个，其中社团20.7万个；民办非企业单位17.2万个；基金会1369个。这些组织的服务与影响范围涉及教育、科技、文化、卫生、体育、社区、环保、公益、慈善、农村专业经济等社会生活的各个领域。NGO的存在与发展在适应国际化发展趋势和适应国内政治经济体制改革过程中有着自身存在的必要性和深远的意义。
NGO存在的国内依据
（1）NGO存在的国内法律依据
改革开放以来，我国家颁布了一系列法律、法规，为规范中国的NGO发展起到了一定作用。到目前为止，国家颁布的法律法规有《基金会管理办法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》、《公益事业捐赠法》、《事业单位登记管理暂行条例》等对NGO的设立，运作，管理均有一些立法上的规定，这为各种民间组织的存在与发展提供了重要合法性依据。
（2）政府职能转变的客观要求
中国政治体制改革的要求就是要建立有限的政府，建立一个“小政府、大社会”的模式，改变过去计划经济体制下的政府大包大揽什么都管的无限政府。而在这一转变过程中，政府充分的让权于社会，将自身的一部分社会管理职权交于社会组织（NGO）来完成，从而精简自身机构，提高行政效率，做好服务型政府即可。
另外一方面，政府逐步从竞争性行业撤出资金，在履行好经济监管、市场调节职能的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能，将公共资源注入公共产品和公共事业发展，使得NGO发挥自身得社会职能，从而弥补市场失灵和政府失灵的缺陷。这为NGO的发展提供了客观基础。
（3）构建和谐社会的重要力量
面对我国当前就业形势严峻、环境不断恶化、社会保障、收入分配、教育、医疗、等方面关系群众切身利益的问题日益突出，社会在总体和谐的大前提下仍有不和谐的因素存在。我国自十六届六中全会全面提出构建和谐社会要求以来，一直在为和谐社会做出积极努力。
但面对上述突出问题，在必须建设有限政府的理念引导下，只靠政府单独解决问题显然是不足的。相反，由于NGO组织形式灵活多样、管理成本较低、行业领域分布广泛等特点，在解决失业、提供社会公共服务，改善教育、医疗不公平上都能为构建和谐社会做出一份力量。
二、NGO发展的制度瓶颈
（一）外部监管体系乏力
政府监管“不到位”、“错位”
虽然我国NGO的发展在近年来有大力发展的趋势，并且我国也对其在法律上有所规定，但是由于NGO是一个新鲜的事物，政府尚没有形成统一的认识。在1998年颁布的《社会团体登记管理条例》的第六条规定：国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关； 国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。这就形成了将登记部门和业务主管部门分开的双重管理体制。
同时，根据《社会团体登记管理条例》第十三条第二款规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。即我国对NGO监管的另外一大体制——非竞争性原则。这一原则在很大程度上限制了统一地区的NGO的发展，实际上是遏制NGO的发展思路。
更为重要的是，还有大量的未在民政部门登记注册而“潜伏水下”的非政府组织存在，这些组织因民政部的准入门槛过高，无法进行登记，只好把对口管理部门放到了国家工商行政管理部门，按照公司进行登记注册，开展自身业务。
由此上述的三个方面，我们发现我国监管制度使得政府规避了自身的监管责任，对于NGO并没有及时、到位、有效的监管，甚至出现了由工商行政管理部门错位监管的现象。这种不到位，错位的监管势必会对NGO发展有所限制。
2．优惠税收政策不平衡
依据传统的辅助理论，由于NGO作为非营利性组织所从事的是公共行为，具有辅助政府，减轻政府负担的功能，所以政府应减免其税款。但是由于我国NGO的管理体制存在双重监管或者是错位监管，有些在工商行政管理部门注册登记的NGO根本无法享受到免税政策，这也成为了制约其自身发展的重要因素。
同时，根据我国《中国人民共和国公益事业捐赠法》，明确规定了公司和其他企业捐赠财产用于公益事业，依照法律、法规可以享受所得税的优惠政策。但是事实上，获得这种优惠得范围非常有限。
经过《企业所得税暂行条例》的筛选以及税务总局的批复，就只局限于中国红十字会、中国青少年发展基金会、希望工程基金会、宋庆龄基金会、减灾委员会、中国残疾人联合会等二十多家NGO组织。换言之，要想在捐赠上享受税收优惠政策只能捐赠到明确规定或者批复的上述机构，而其他的基金会则享受优惠政策。这对那些从事基金会的NGO是个不小的打击。
限制性条款过多
就我国上述的对于NGO的立法，从中央到地方各级民政部门单独或联合颁布的相关法规而言，绝大多数都是管制性规定，大多都是义务性规定，很少有鼓励性的条款，即使是税收优惠政策也受到范围的限制。同时民政部对于设立NGO的门槛过高，使得很多NGO的筹建者望而却步或者另投组织。
况且政府对NGO 的活动范围、经费和内容实行严格的管制，对NGO总是观望和谨慎的态度。事实上，NGO在我国因为它对政府、社会都有着积极的促进作用，应当积极培育才是。而政府的限制性作法显然对于我国对NGO的培育和发展是不利的。
（二）自我发展机制不健全
1．依赖政府性较大
由于受传统计划经济体制的影响，我国相当一部分NGO是从政府的职能部门转制过来，或者是由政府机构直接建立，它们在活动方式和管理体制上都严重地依赖于政府，作为政府的附属机构发挥作用。并且，管理人员都是主管部门派遣和任命，其人事任免和组织编制都隶属于国家，因此具有很大的官方背景。
而在行政管理体制上，我国NGO接受双重管理，民政部门是NGO的法定登记管理机关，但只有党政机关和得到党政机关委托的单位才有资格担任其业务主管单位。这样，NGO实际上是主管单位的下属机构，从而导致NGO的管理人员缺乏管理控制权，从而对政府依赖性较大。
由于上述官方背景的影响，我国大部分NGO的经济来源主要靠财政拨款、补贴、免税以及捐赠，而来自政府的财政拨款则占主要部分。经济来源不独立，使得很多NGO的各项活动都受到政府的左右，根本无从谈及自身的特征——非政府性质。因此我国的很多NGO都处于一种尴尬的境地：即将自身定位到NGO，可是又不能完全摆脱政府的依赖性。
专业化程度太低
NGO从组织机构的建设来说，必须有一大批专业化的队伍来经营。但是我国的NGO主要靠的是兼职或者是志愿者。这显然在人员配备上很难维系一个组织的正常运行。与此同时，根据所从事的行业或者领域的要求，NGO都需要有专业的人员或者理论作为指导和依托。
比如管理学、医学、法学、环境学等。可是目前的体制下，大部分NGO的素质不是很高。其中尤其以缺乏管理学知识和法学知识最为明显。近年来出现的NGO诉讼则是管理者缺乏基本法律知识而导致的。
财务不公开
作为一个组织，无论其是否以营利为目的，要想保证其自身正常运行，则必须保证起码的财政收平衡和财务制度的常态化，尤其是基金会的运作，其财务的公开与否在很大程度上决定了这个组织是否具有公信力。财务公开制度对于公司特别是上市公司具有很大影响，而在政府信息公开中也有举足轻重的作用。
财务公开就是对投资人，或者说捐赠人的一种信息义务。而我国有些NGO对于自身的财务不予公开，甚至有些NGO打着公益事业的旗号接受捐赠并将捐赠款物据为己有，使NGO开始被公众所怀疑。当然造成这种结果也有外部监管乏力，特别是政府管理弱化和社会监督缺位的原因。由于我们国家没有像类似美国慈善信息局的第三方对NGO进行监管，不符合职业道德的行为不能得到及时纠正，从而影响了整个NGO事业的健康发展。
三、对策分析
虽然我国NGO的存在和发展有着国际、国内两方的依据，但是其发展却遇到了许多制度性约束。因此，本文在此提出一些建议和措施，从而促进我国NGO健康，快速的发展。
转变政府观念 统一分类管理
长期以来，我国NGO组织形成了机关作风，而对于NGO的真正职能却了解甚少，因此无论是政府还是非政府组织都需要转变自身观念。作为政府应当本着有限政府的理念，将不该管，管不好的社会事务交还给社会组织，自己仅作一个宏观管理者和引导者即可；而NGO作为非营利的本质，决定了它必须面对社会，面向公众，以社会需要为导向，提高自身信任度和支持率，应当尽量摆脱政府的干预，独立发展。
与此同时，我们也必须将政府错位、越位、或者不到位的态势予以扭转。应当在积极完善管理登记的前提下，将NGO做出分类并统一由民政部民间管理局进行监管并担任业务主管部门。这样不仅可以为那些潜在的“法外”NGO找到自身存在的法律依据，同时也能得到免税政策的待遇。
拓展资金渠道 摆脱政府依赖
经济基础决定上层建筑，这点在一个组织的生存和发展中显得尤为重要。过去我国NGO的发展总是依靠国家，或者政府给予财政支持，但是随着我国加入WTO后，由于NGO本身的全球性，因此外资在发展国内NGO上起到了重要作用。我国NGO应当适时地把握这个和国外NGO合作交流的机会，扩展融资的渠道，以便获得更多的资金支持。这在实现非政府组织的真正意义——非政府性上有着积极的推动作用。
公开财务制度 引入外部审计
根据制约瓶颈中论述财务不公开的做法，本文认为应当对NGO建立财务公开制度和外部审计制度。财务公开制度是将自身的收入与支出情况给予说明，尤其在基金会的捐赠活动中，更应当明确捐赠款款物的数额，用途以及去向。与此同时，也可以引入外部审计对内部财务进行监督，这不仅有助于防止NGO内部腐败，也有助于提升自身的公信力。通过这样的第三方的监督，NGO才会走向可持续，文明的发展道路。
提高专业素质 引进专门人才
由于我国NGO队伍整体素质不是很高，同时需要一大批专业人士的加入，并非走马观花式的兼职人员。因此，要想发展NGO则必须提高整体从业人员的素质，无论是财务会计人员，还是法律咨询人员，甚至是内部决策或者管理人员都必须具备较高的专业素质。这样才能使得NGO的发展步入正常化。倘若仅仅凭借某一个人或某几个人的热情肯定是要在NGO的外部不完善的培育阶段碰壁的。
降低门槛标准 多增鼓励条款
由于现阶段我国NGO 的发展处于一个起步和培育阶段。因此，政府在考量其功效后，做出积极评价的同时给予更多的鼓励性政策和法律保护。毕竟新生事物的发展总会遇到阻碍和挫折，这时候，如果这个新生事物是有利的、积极的，则应当给予鼓励和支持，而不是一味的限制和阻碍。
固然，对NGO的发展我们应当给予监管，但是在其发展的培育初期则应当更多的给予鼓励和支持，只要按照“三个有利于”的标准进行判断，就不会有什么方向性错误。因此，降低准入门槛，让更多的人参与到NGO的发展中来，势必会给NGO的发展带来新的春天。
完善决策机制 探索运作模式
NGO作为一个组织，其决策机构往往并不能令人满意，有数据显示，我国近一半的NGO缺乏正式的决策机构，这使得NGO在面对各种抉择的时候，往往缺乏决策的科学性和民主性，因此必须对完善决策机制高度重视。
同时，在我国NGO的发展的模式也是从零开始探索。国外采用的是董事会领导下的总经理负责制的管理模式。这种模式最大的优势就是将组织管理引入职业化和规范化，因此，我国可以在结合我国是实际的前提下，考虑借鉴和吸收这一发展模式。
四、结语
根据以上论述，我国NGO的发展还是处于一个培育阶段。从建设服务型政府，构建和谐社会的治国理念引导下，发展我国NGO势在必行，但同时也必须看到其面对的发展制约瓶颈。因此，我们必须大力研究有关NGO的各项制度因素，吸收和借鉴国外先进做法，将我国NGO 的发展推向一个新的发展阶段。
