郑秀梅转自华龄出版社
二、1978 - 1989: “盲流”时代 第一次民工潮的出现是在 80 年代末, 但农民流动的转机却是在 70 年代末就开始的。20 世纪 70 年代末以来, 中国社会的政治环境发 生了巨大的变化。伴随着十一届三中全会的召开, 中国社会进入了一 个经济制度转轨、社会结构转型的新的发展阶段, 在六七十年代形成的 城乡隔离的体制坚冰开始慢慢消融, 特别是直接限制农民社会流动的 人民公社制度的瓦解, 中国的农民流动开始出现前所未有的转机, 流动 步伐不断地加快, 并最终在 1989 年出现震惊中外的第一次民工潮。改 革开放的前 10 年, 农业劳动力份额由 73 . 8% 下降到 60. 1% , 平均每年 下降 2. 26 % , 这期间下降幅度是前 26 年的 1. 41 倍。值得指出的是, 这期间农业劳动力份额的迅速下降, 是在社会总劳动力的年增长率明 显高于前阶段的情况下实现的。 纵观这段历史, 我们可以看到农民流动呈现了两个不同的阶段: ( 一) 1978 - 1984, 农民流动开始出现转机, 但是流动规模 较小 具有历史意义的中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议 于 1978 年 12 月在北京召开, 从此, 中国历史进入了改革开放的年代。 经济建设代替了极左的政治运动成为工作中心, 多种所有制并存、以市 场调节为主要内容的新经济体制取代了过去的计划经济体制, 农村家 庭联产承包责任制取代了过去的人民公社制。这些改革都为农民社会 流动提供了基本前提, 但在这段时期组织农民进城就业的体制障碍和 制度环境并没有太大的改变。所以在这一时期, 并没有出现大规模的 民工潮, 农民向非农产业转移的主要方式不是外出打工, 而是去乡镇企 22 中国农民工———历史与现实的思考 业, 即“离土不离乡, 进厂不进城”的就地转移模式。据统计: 乡镇企业 就业人口在 1979 年是 2909 万人, 到 1984 年增长至 5208 万人, 增加了 2299 万人, 尤其是 1984 年, 一年就增加了 1973 万人( 见图 4) 。这个阶 段乡镇企业 进入 了一个“ 高潮”, 也 是农村 劳动 力就 地转 移的 黄金 时期。 图 4 1979 - 1984, 乡镇企业就业人口变化折线图 主要原因体现在三个方面: 第一, 这段时间中国乡镇企业发展迅速。随着商品经济的发展, 废 除了粮食“统购统销”政策和“ 粮票”制度, 农民手中有了余粮, 有了一 定的资金, 农村富余劳动力, 开始离开土地到小集镇务工经商, 从而推 动了中国农村乡镇企业的兴起, 吸纳了大量的剩余劳动力。特别是在 1984 年, 党中央、国务院发布 4 号文件, 确立了乡镇企业在国民经济中 的重要地位, 社队企业正式改名为乡镇企业, 把联办企业、户办企业都 包括进去, 允许突破原来“三就地”( 就地取材、加工和销售) 的限制, 并 在政策、舆论、资金、税收等方面给予大力支持, 更是极大地促进了乡镇 企业的发展, 所以 1984 年乡镇企业就业人数激增。 第二, 就农民来讲, 这一时期向城市流动的意愿不强。农民之所以 不愿意流动, 主要是在农村, 农村家庭联产承包经营制兴起, 人民公社 体制瓦解, 统购统销制度废除, 极大地释放了农民的农业劳动热情, 农 村生产力得到解放, 粮食、棉花、油料连年丰收, 农民收入随之增长, 并 首次超过城镇职工的收入增长速度。据统计, 1982 年农民收入比 1981 第一章 中国农民工的形成与发展 23 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1979 1980 1981 1982 1983 1984 年增长了 15. 2 % , 而城镇职工的同期人均收入只增加 3. 4% 。这一方 面, 极大的提高了土地和农业生产对农民的吸引力, 另一方面, 也极大 的唤起了农民对自己及农村未来发展的美好憧憬。因此, 农民向城市 流动的意愿并不强烈。甚至还有许多过去已脱离或半脱离农业的人, 又返回到了农业。据统计, 我国从事农业的劳动力在 1981 年比 1978 年净增 2820 万人, 而原来已脱离或半脱离农业的农村劳动力则减少了 122 万人。① 第三, 就城镇来讲, 这一时期城市对农民就业吸纳力非常有限。因 为, 在 80 年代上半期, 城市的改革还处于起步阶段, 城市大规模的基本 建设也还没有启动, 因此, 并没有创造出多少就业机会, 再加上, 在 80 年代初还有大量的从农村返城的知识青年等待就业。所以, 在这一时 期城市对农民工的吸纳力非常有限, 农民即使进城, 也没有多少就业的 机会。 第四, 就流动限制来讲, 这一时期还比较严厉。当时我国户籍制度 和城市用工制度还没有改革, 对农民工的流动的限制还十分严厉, 农 村的社会组织对农民行动的约束力还依然存在。农村大规模向城市流 动的条件还未形成。 ( 二) 1985 - 1989, 大规模跨区域流动, 引发了波澜壮阔的 民工潮 这一时期农村劳动力流动开始沿着两条路径转移: ( 1 ) 一条路径是农民继续向乡镇企业流动, 但相比 1984 年增长速 度明显放慢。 据统计, 乡镇企业就业人数, 从 1984 年的 5208. 11 万人, 增加到 24 中国农民工———历史与现实的思考 ① 胡 向东 :《 我 国农业 剩 余 劳 动 力 转 移 的 基 本 特 征 和 转移 方 式 探 讨 》, 载《 高 教 研 究 》 ( 四 川大学 主编) , 1992 年第 1 期。 1989 年的 9366. 78 万人① 。从 1984 年 61% 的年增长速度下降为年均 16% , 到 1989、1990 年更是出现了负增长( 见图 5: 1984 - 1989 年乡镇 企业就业人数年增长率变化表) 。 图 5 这主要是因为, 到这一时期乡镇企业已逐渐进入常态发展时期, 对 农村劳动力的吸纳能力已开始降低。到了 1988、1989 年, 经济环境开 始变化, 我国经济运行进入治理整顿时期, 乡镇企业也因此进入低潮, 年均增长仅 8% , 吸纳劳动力成了负数, 有很多职工又重新回到土地 中去。 ( 2 ) 另一方面, 农民开始了大规模的跨地区流动, 开始“ 离土又离 乡”, 向城镇转移。 从这一时期城乡人口数量来看, 从 1985 年到 1989 年, 总人口从 105851 万人增加到 112704 万人, 共增加了 6853 万人, 增长了 6. 47% , 城镇人口从 25094 万人增加到 29540 万人, 增加了 4446 万人( 占新增 总人口的 65% ) , 增长了 17. 71% , 是全国人口平均增长速度的 2. 74 倍, 另外, 比较这一时期城镇人口变化曲线和农村非农业人口变化曲线 ( 见图 6) , 我们会发现, 这两条曲线的走向也基本吻合。这些都说明在 这一时期的农村人口到城市就业这种跨地区流动规模较大。 第一章 中国农民工的形成与发展 25 ① 中 国农 业信息 网统 计数据 。 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 -0.1 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 图 6 到 1989 年, 春节铁路客运出现了前所未有的拥挤状况, 引起了各 方面关注与争论。于是, 媒体惊呼:“ 民工潮”来了! 由于当时我国尚 属于“有计划的商品经济时代”, 大批农民外出属于“ 计划”外自发外 出, 而且引起交通线气喘吁吁, 一些人称这支队伍为“ 盲流”。日益汹 涌的民工潮, 成为当时牵动中国高层的独特经济现象。 原因分析: 1984 年我国彻底废除了人民公社制, 这样农民就获得 了自主决定、自由流动的极大自主权, 为积极从事参与各种各样的社会 流动创造了最重要的基本前提和基础; 而从 1985 年起, 我国农民收入 的增长速度逐渐下降, 由 1980 ～1984 年的平均增长 15. 1% 降至1985 ～ 1988 年的 4 % , 1989 ～1991 年更降至 0. 7 % ① , 而这一时期城市居民的 收入有了较快的增长, 人均可支配收入从 1985 年得 739. 1 元增加到 1989 年的 1373. 9 元, 年均增加 21. 5% ② 。城乡之间的收入差距在不断 拉大, 农民的流动意愿不断增强。与此同时, 由于大规模的投资拉动以 及经营政策的放开, 城市经济则在高速发展, 特别是东部沿海地区和城 市经济发展很快, 它们不仅迅速解决了本地富余劳动力就业的问题, 出 现劳动力资源短缺的现象, 产生了对劳动力新的需求, 而中西部地区却 存在大量富余劳动力。1985 年以来, 国家在控制农村人口流动的户籍 制度方面也也有所松动, 如允许务工、经商、办服务业的农民自带口粮 在城镇落户以及“蓝印户口”和“暂住证”的出现, 都为农民进城就业打 26 中国农民工———历史与现实的思考 ① ② 陈 玉龙 :《 民 工潮析 》, 载《城 市改 革与发 展》, 1993 年第 2 期。 参 考《 中国 统计 年鉴》, 2003 年版 。 40000 30000 20000 10000 0 1985 1986 1987 1988 1989 城镇人口 农村非农 业人口 开了政策缺口。在这种情况下, 农民为了求生存、求发展, 为了寻找新 的就业机会, 越来越多的农民勇敢地离开了本乡故土, 开始跨区域流 动, 于是出现了被称为“孔雀东南飞”的波澜壮阔的民工潮。 三、1989 - 2000: “农民工”时代 20 世纪 90 年代, 农民工发展经历了一些波动, 但总体而言, 人口 数量呈现不断上升。农民工的身份地位也出现了一些变化, 伴随着户 籍制度的改革以及中央的重视和城市居民及农民工本身观念上的一些 变化, 农民工已不再被看作盲流人员。但城乡二元体制依然存在, 对农 民工的歧视依然严重。从对农民工流动的控制来看, 这一时期又可分 为两个阶段, 即控制盲目流动阶段和规范流动阶段。 ( 一) 1989 - 1991 年, 控制盲目流动阶段 这一时期政府对前一个时期实行的农村劳动力流动政策进行了局 部的调整, 加强了对盲目流动的管理。这一方面是由于前一个时期实 行的允许与鼓励政策引发了大规模的农村劳动力跨地区流动, 其负面 效应通过交通运输、社会治安、劳动力市场管理等方面的不适应问题突 显出来; 另一方面, 由于治理经济环境、整顿经济秩序造成了城市新增 就业机会的减少, 使得农村劳动力的转移和流动的空间缩小。另外, 中 国乡镇企业发展也进入治理整顿阶段, 同时乡镇企业的技术进步加快, 资本密集程度增加。这样, 吸收劳动力能力明显下降, 农村劳动力转移 相对进入低潮阶段( 见下图) 。 第一章 中国农民工的形成与发展 27 图 7 从上图, 我们可以清晰地看到从 1985 年到 1993 年的农村劳动力 转移情况。1989 年是这段时间内劳动力转移的低谷, 出现了较严重的 回流现象, 据统计, 1989 年当年转移劳动力人口为 - 113 万人。1990 年当年转移农村劳动力 176 万人, 1991 年 233 万人, 规模都非常小。 这三年构成了这段时期农村劳动力转移的低潮期。 这主要是因为, 从 1989 年始, 国家及地方连续出台一系列控制农 民工流动进城的政策。例如, 1989 年 3 月, 国务院办公厅发布《关于严 格控制民工外出的紧急通知》; 1989 年 4 月, 民政部、公安部发布《关于 进一步做好控制民工盲目外流的通知》, 全国各地采取有效措施, 严格 控制当地民工盲目外流。1990 年 4 月, 国务院又发布《 关于做好劳动 就业工作的通知》, 对农村富余劳动力, 要引导他们“ 离土不离乡”, 因 地制宜地发展林牧副渔业, 沿着正确方向办好乡镇企业, 开展多种服务 业, 搞好农村建设, 使农村富余劳动力就地消化和转移, 防止出现大量 农村劳动力盲目进城找活干的局面。对农村劳动力进城务工, 要运用 法律、行政、经济的手段和搞好宣传教育, 实行有效控制, 严格管理。确 定一个时期内城市使用农村劳动力的规划, 由劳动部门本着从严的精 神负责统一审批, 并建立临时务工许可证和就业登记制度, 加强对单位 用工的监督检查。对现有计划外用工, 要按照国家政策做好清退工作, 重点清退来自农村的计划外用工, 使他们尽早返回农村劳动。要严格 控制“农转非”过快增长, 把“农转非”纳入国民经济与社会发展规划, 实行计划指标管理, 认真执照国家有关政策规定审批。对自行规定政 28 中国农民工———历史与现实的思考 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 -500 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 (年份) 策或放宽条件、扩大“农转非”范围的, 要抓紧进行清理整顿。1991 年 2 月, 国务院办公厅发布《关于劝阻民工盲目去广东的通知》, 各级人民 政府要从严或暂停办理民工外出务工手续。回乡过节民工, 如没有签 订续聘合同, 要劝阻他们不要再盲目进粤寻找工作。返回工作岗位履 约的民工, 不要盲目带人到广东。对大量南下在途的民工, 有关地区各 级人民政府要组织力量, 切实采取措施, 就地进行劝阻, 并及时通报广 东省人民政府。 另外, 中国乡镇企业发展也进入治理整顿阶段, 吸收劳动力能力明 显下降。据统计, 乡镇工业总产值每增加 1% , 所带来的就业增长百分 比, 在 1978 ～1984 年为 0. 57 % , 下降到 1991 年的 0. 15% 。 ( 二) 1992 - 2000 年, 规范流动阶段 1992 年, 邓小平以南巡讲话的方式掀起了中国经济改革的又一高 潮, 随着非国有部门的迅速发展, 对农民劳动力的需求又进入一个高潮 期。同时, 自 1992 年以来, 农村劳动力流动的政策也逐渐发生变化, 从 控制盲目流动到鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动。但 1998 年 以后, 由于城市下岗职工的增加, 实施再就业工程已成为各级政府的重 要任务。在这种背景下, 部分省市出台了各种限制农村劳动力进城及 外来劳动力务工的规定和政策。 1992 年之后, 乡镇企业率先活跃起来, 进入高速增长的轨道, 年均 增长 52% , 全国各地创造了“五个轮子一起转”的模式, 大量地吸纳了 农村劳动力。这是乡镇企业的第二个高潮。1993 年农村劳动力流动 的人数达到 6200 万人, 其中跨省流动的达到 2200 万人, 分别比 1989 年增长了 1. 07 倍和 2 . 14 倍。其后, 农村劳动力流动人数转入稳定增 长, 1994 年出乡的农村劳动力达到 7000 万人, 1995 年大约为 7500 万 人, 而同期出省的农村劳动力人数大约为 2500 ～2800 万人。1997 年 开始的东南亚金融危机影响了亚洲乃至世界很多国家的经济增长, 对 第一章 中国农民工的形成与发展 29 我国的出口贸易和乡镇企业发展也产生了重大的负面影响; 我国国民 经济发展实现了“软着陆”, 经济发展速度放慢; 经济结构开始调整, 国 有企业开始出现大量下岗人员, 仅 1999 年和 2000 年就有 1800 万失业 和下岗职工。从 1998、1999 年开始, 一些城市开始规定: 什么行业允许 用农民工, 什么行业严格不允许用农民工, 什么行业可以适当用, 什么 行业绝对不可以用。打工成本也迅速上升, 如火车票涨价, 汽车票涨 价, 暂住证要交钱, 计划生育要交钱等。因此, 进城农民工人口又有所 下降。 这段时期的农村劳动力流动主要受国家相关部门出台的一系列规 范农村劳动力流动的政策的影响, 同时也受到国内经济体制改革、乡镇 企业发展状况以及东南亚金融危机等因素的影响, 但最直接的影响还 是国家的相关政策。 例如, 1993 年 11 月, 劳动部发布《关于印发〈 再就业工程〉和〈农 村劳动力跨地区流动有序化———“城乡协调就业计划”第一期工程》的 通知〉》, 要求主要输入、输出地区间的农村劳动力流动就业实现有序 化, 即输出有组织, 输入有管理, 流动有服务, 调控有手段, 应急有措施。 1993 年 11 月, 中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的 决定》中指出要鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地 区间有序流动。1994 年 11 月, 劳动部发布《 关于农村劳动力跨省流动 就业的暂行规定》, 首次规范流动就业证卡管理制度, 即被用人单位跨 省招收的农村劳动者, 外出之前, 须持身份证和其它必要的证明, 在本 人户口所在地的劳动就业服务机构进行登记并领取外出人员就业登记 卡; 到达用人单位后, 须凭出省登记卡领取当地劳动部门颁发的外来人 员就业证; 证、卡合一生效, 简称流动就业证, 作为流动就业的有效证 件。1995 年, 中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强流动人口 管理工作的意见》提出, 要促进农村剩余劳动力就地就近转移, 提高流 动的组织化、有序化程度, 实行统一的流动人口就业证和暂住证制度, 整顿劳动力市场等政策措施。1997 年 6 月, 国务院颁布《关于小城镇 30 中国农民工———历史与现实的思考 户籍管理制度改革试点方案》, 指出, 应当适时进行户籍管理制度改 革, 允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇 办理城镇常住户口, 以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转 移。1997 年 11 月, 国务院办公厅《关于进一步做好组织民工有序流动 工作的意见》, 要求加快劳动力市场建设, 建立健全劳动力市场规则, 明确劳动力供求双方、中介服务以及市场管理的行为规范。1998 年 6 月, 国务院发布《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再 就业工作的通知》指出要继续鼓励和引导农村剩余劳动力就地就近转 移, 合理调控进城务工的规模。1998 年 9 月, 国务院办公厅《关于做好 灾区农村劳动力就地安置和组织民工有序流动工作意见的通知》, 指 出, 就地安置为主, 在此前提下, 引导有序流动, 劝阻劝返, 加强市场管 理等。2000 年 1 月, 劳动部办公厅发布《关于做好农村富余劳动力流 动就业工作的意见》, 要求建立流动就业信息预测预报制度, 促进劳务 输出产业化, 发展和促进跨地区的劳务协作, 开展流动就业专项监察, 保障流动就业者合法权益。
