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中国民主党结社自由观察:(转载标题 结社自由与宗教自由──试论中国宗教团体的管理及登记问题)

2012年01月08日 综合新闻 ⁄ 共 13536字 ⁄ 字号 暂无评论

中国民主党 玉成 转自 香港宝莲禅寺

一、导言:宗教自由与结社自由

2007年9月,美国国务院发表2007年度《国际宗教自由报告》(International Religious Freedom Report 2007),报告指虽然中国宪法规定公民有宗教信仰的自由,但政府仍然极缺乏对宗教自由和良心自由的尊重。报告又认为没有迹象说明2005年生效的《宗教事务条例》改善了宗教自由状况;新条例仍然只将政府批准的宗教活动和信仰定为合法。[1]中国外交部发言人姜瑜回答记者查询时,指有关报告涉华部分继续无端指摘中国的宗教和民族政策,有违国际关系基本准则,公然干涉中国内政,中方对此表示强烈不满和坚决反对。姜氏重申“中国各民族、各地区人民依法享有充分的宗教信仰自由。尊重和保护公民的宗教信仰自由是中国政府的一项长期基本政策。这是不容否认和歪曲的事实。我们要求美方立即停止利用宗教等问题干涉中国内政,多做有利于增进中美相互了解和信任的事。”[2]

毋庸置疑,中国的宗教自由状况业已成为近年中外关系(特别是中美关系)的具体焦点之一。[3]中国如何进一步落实宗教自由政策,也受国内宗教界、学术界及法学界的普遍关注。其实,探讨宗教自由的问题,往往跟结社自由及言论自由之间,有着极其密切的关系。就以2005年实施的《宗教事务条例》(下文简称《条例》)为例,共有七章,除去总则及附章外,分别就宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教财产及法律责任五方面作规定。宗教团体的设立,无疑直接涉及结社自由的课题,但其它四方面亦在不同的程度上,跟宗教团体有关。换言之,《条例》虽以宗教事务为核心,但宗教团体在其中也有极其重要的角色。从结社自由的角度来阐释宗教自由,相信是个饶具意义的方向。

本文以将以中国现时对社会团体及民间组织的管理为背景,探讨其宗教团体的登记及管理问题,并以《条例》及相关涉及宗教团体的法规为分析对象。

二、党及政府对社会团体的管理

1. 民间组织的发展

改革开放以来,中国在经济及社会领域经历了不可逆转的“权力分裂”或“权力转移”的过程。[4]而社会团体的“爆发式”增长,正是这种权力转移的主要表现。

建国以来,中国政府对社会团体施行严格的控制。1950年9月,中央人民政府政务院根据中国人民政治协商会议《共同纲领》的规定,颁布《社会团体登记暂行办法》,并授权内务部于1951年3月制定《社会团体登记暂行办法施行细则》。《办法》规定,凡社会团体都应向人民政府申请登记。其中第四条规定“凡危害国家和人民利益的反动团体,应禁止成立”,中国社团由是进入解散、取缔、清理整顿的时期。[5]《社会团体登记暂行办法》按当时社团的历史和现实情况,划分为六大类:人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体、其它合于人民政府法律组成的团体。[6]1954年颁布的宪法,第87条赋予公民享有“结社自由”,但这种自由在旧体制下受到抑制,除少数官办色彩浓厚的群众团体外,基于民间推动的团体几乎无存。[7]50年代,全国性社团只有44个。[8]

1988年,国务院进行机构改革,把社团管理职能交给民政部门,由民政部组建社团管理司,专责有关工作。1989年10月,国务院发布《社会团体登记管理条例》,[9]1998年8月,民政部正式把原先主管社会团体的“社团管理司”更名为“民间组织管理局”。[10]10月,先后颂布新的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》及《事业单位登记理暂行条例》。[11]上述法规的重点在于,对不同类型的民间组织作分门别类管理的规定,明确重申社团登记的要求。

据民政部社团管理司的数据,全国性社会团体由文革前的近百个,发展到1989年初的1600多个,增长16倍;地方性社会团体由6000多个,发展到20多万个,增长33倍。[12]截至2006年年底,全国共登记社会团体19.1万个,比2005年的17.1万增长11.7%。其中:全国性及跨省、自治区、直辖市活动的社团1730个,比上年增加42个;省级及省内跨地(市)域活动的社团21506个,比上年增加387个;地级及县以上活动的社团168710个,比上年增加20367个。[13]得指出,上述数字仅为向民政部登记的数目,尚未包括大量没有登记的组织。据民政部估计,单是民办非企业组织全国约有70多万个。[14]有学者认为,总体上约有10倍于登记在册的民间组织存在。[15]清华大学公共管理学院王名更称,全国各种社会组织多达300万家。[16]所谓未登记的社会团体,仍有三种不同的情况。一是采取「挂靠」策略,以合法社团的下级机构身分存在;二是注册为企业法人的社团;三是不进行注册的所谓「地下」组织。[17]

2. 双重管理

1989年颁布的《社会团体登记管理条例》规定社会团体接受“有关业务主管部门的指导”,而所有社团在向登记管理机关(即各级民政部)申请登记前,必须“经过有关业务主管部门审查同意”。“业务主管部门”及“登记管理机关”构成中国政府对社会团体的双重管理体制。

1998年新修订的《社会团体登记管理条例》继续沿用这种双重管理模式。民政部门是社会团体的“管理机关”,后者要向前者注册登记。同时,各社团须接受自己的“业务主管单位”(即国务院或各级人民政府有关部门、组织)的管理。学者形容“双重管理”成为社会团体的两个“婆婆”。[18]

民部部门主管官员主编的《社团管理手册》规定,业务主管单位要“对已经登记的社团负责日常管理”。[19]2000年4月,民政部重新确认社会团体业务主管单位的管理职责为:(一)负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;(二)负责社会团体的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接受境外捐赠资助;(三)监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动;(四)负责社会团体年度检查的初审;(五)负责协助登记管理机关和其它有关部门查处社会团体的达法行为;(六)会同有关机关指导社会团体的清算事宜。[20]

可见,业务主管单位拥有相当的权力,很容易把合法社会组织及民间组织置于政府的控制之下,二者之间形成一种“业务指导和接受指导的关系”。[21]同时,一旦未能找到业务主管单位,便失去了申请的资格,这也大大提高了成立社团的难度,限制了结社自由。[22]康晓光甚至形容,这是中国社会领域内「建设社团的计划管理体制」。[23]

3. 分级管理与非竞争性

分级管理和非竞争性也是社会团体登记管理制度上的重要原则。所谓分级管理,就是社会团体按照其开展活动的范围和级别,实行分级登记、分级管理。1998年的新条例规定,全国性的社会团体,在两个以上省、自治区、直辖市开展活动,其登记管理机关是国务院民政部门,相应地其业务主管单位应当是中央一级的党政机关及中央人民政府授权的机构。地方性的民间组织,则由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理,相应地其业务主管单位是所在地的党政机关及同级人民政府授权的机构。[24]至于非竞争性原则,不论是1989或1998年的条例均规定,各级登记管理机关对于在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的民间组织,可不予登记。所谓“相同”,是指“社团的名称、宗旨、任务等相同或基本相同”,“相似”是指“社团的名称虽有不同,人员构成也有差别,但实际业务活动属于同一业务领域”。[25]

王名指出,分级管理和非竞争性原则可视为计划经济体制在社会团体管理上的复制。随着社会主义市场经济取代计划经济,民间组织管理体制便面对一系列问题。当前最为突出的是非竞争性原则,它一方面通过人为手段保护已有的自上而下的民间组织,另方面限制自下而上的民间组织的设立,造成法制上的障碍,不利于民间组织的健康发展。[26]

4. 官民二重性

中国社会团体具有「中介性」的角色,发挥政府与社会之间的桥梁和纽带作用,甚至称之为“社会中间层”。[27]也有学者强调其在促进“善治”方面的意义。[28]不过,国内学者基本上承认,在探讨中国民间组织的发展前景时,绝不能忽视民间组织与党及政府间的关系,也就是构成社会团体“官民二重性”的重要背景。其实,部分国外学者针对上述的管理体制,形容中国的NGO为 “GONGO” (Government Organized NGOs)。[29]

除政府的严密规管外,党组织亦十分重视其与社会团体的关系。1998年及2000年,中央组织部先后发出在社会团体建立党组织及加强党建设工作的意见的通知。[30]后来江泽民在党十六大报告中,强调“加大在社会团体和社会中介组织中建立党组织的工作力度”,[31]反映出在中国特殊政治体制之中,中国民间组织在追求独立与自主的同时,不能完全摆脱党的领导。[32]

社会团体的官民两重性无疑内在地制约中国社团从官方性向民间性的结构性转换,降低了它们的社会合法性。[33]在这种体制下,社会团体往往成为政府管理部门的附属单位,大大削弱其民间及自主性质。

诚然,我们不应过分夸大公民社会与国家间的对立性,忽视国家体制内的不一致性及其从内部产生的变革诉求。[34]有学者指出,中国民间组织的改革与兴起,事实上也是在党及政府容许下所作的重新定位,或是因应政府职能改变而产生的结果。[35]也有学者认为,从严格意义的独立社会组织的角度来看,中国社会大部分的民间组织都不合格。不过,具备半官半民,非官非民,亦官亦民性质的组织,无疑因着改革开放的新环境而取得前所未有的发展机遇,但同时又因其双重角色而不得不自我革新。[36]

三、宗教团体登记问题

上文扼要地介绍了中国政府对社会团体的管理体制及特色,我们清楚见到,宗教团体的管理模式,完全是在这种体制中派生出来的。

早于1950年,政务院通过《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记条例》,正式确立对宗教团体及其附属事业进行管理的登记制度。1951年初,文化教育委员会颁布《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记实施办法》,正式赋予各地设立的登记专门处权力,要求接受外国津贴的宗教团体向登记专门处登记,并呈交报告。[37]

《社会团体登记管理条例》在1989年颁布后,国务院宗教事务局及民政部在1991年5月颁布《宗教社会团体登记管理实施办法》(下文简称《宗教团体登记办法》)。可以说,双重管理、分级管理及非竞争性垄断的特色,成为《宗教团体登记办法》的指导思想。2005年实施的《宗教事务条例》,实际上仍深受这种管理模式制约,没有跳出有关的框框。

1. 双重管理

不论是《宗教团体登记办法》还是《条例》均明确体现了双重管理体制。各级民政部是宗教团体(全国性及区域性)的登记管理机关,而国家宗教事务局(前称国务院宗教事务局)则是其业务主管单位。

据《社会团体登记管理条例》(1998),全国性及地方性的社会团体须具备以下条件:(一)经业务主管单位同意;(二)有50人以上的个人会员或30个以上的单位会员;(三)有规范的名称和相应的组织机构;(四)有固定的住所;(五)有与业务活动相适应的专职工作人员;(六)有合法的资源和经费来源;(七)有独立承担民事责任的能力;(八)成立全国性社会团体名称应冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样。而《宗教团体登记办法》则增加了两方面的要求:

(一)   有可考证的、符合我国现存宗教历史沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规;

(二)   组织机构的组成有人员有广泛的代表性。

得指出,这里所指关于“有可考证的、符合我国现存宗教历史沿革”的规定,进一步巩固了现时“五大宗教”的格局,同时把新兴宗教在中国成立宗教团体的可能排拒。作为业务主管单位的各级宗教事务部门,不仅掌握重大的审批权,大大提高新成立宗教团体的门坎,更操控着合法宗教的仲裁者,把认可宗教组织之外的宗教及宗教群体置于非法地位。据中共中央及国务院在1999年11月的中发34号文件,指“通过登记手段,对民间组织的结构和数量进行有效调控,确保民间组织与当地经济和社会协调发展,维护社会政治稳定”。[38]换言之,党及政府通过严谨的审批登记制度,限制宗教团体的结构及数量,形成对中国社会的宗教市场设定了计划式的调控。

另方面,宗教事务部门亦可以业务主管单位的名义,从多方面“监督”及“管理”宗教团体。《条例》赋予宗教事务部门在“行政许可”方面的权力,涉及设立宗教院校、筹设宗教活动场所、登记、举办大型宗教活动及修建露天宗教造像等项目。自2004年《中华人民共和国行政许可法》实施后,明确设立行政许可的机制。据2004年7月国务院的决定,涉及宗教方面予以保留的行政许可包括:建造露天佛像审批;宗教院校聘用外籍专业人员资格认可;宗教院校聘用外籍专业人员计划及聘用外籍专业人员审批;在华外国人集体进行临时宗教活动地点审批;我国五种宗教以外的外国宗教组织及其成员与我国政府部门或宗教界等交往审批;外国人携带用于宗教文化学术交流的宗教用品入境审批;邀请以其它身份入境的外国宗教教职人员讲经、讲道审批。[39]上述七项,除第一项外,均属涉外事务而得以保留。此外,为了有效管理的需要,国务院又同意把涉及宗教的四类事项暂时保留行政许可:宗教团体负责人审批;宗教团体、宗教活动场所接受国(境)外捐赠宗教书刊、音像制品审批;宗教团体、宗教活动场所接受国(境)外捐款审批;出版、印刷、出口、发行《圣经》审批。[40]值得留意的是,这些获暂时保留的行政许可项目,除两项涉及国(境)外的捐赠外,其余均属宗教团体的内部事务,例如“宗教团体负责人审批”一项,便很容易成为政府介入宗教团体人事任命借口,一直为人所咎病。[41]至于针对《圣经》的出版、印刷及发行的审批,解释为何《圣经》只获准许在教会特定的销售点而不能在新华书店发售。

2. 非竞争性

《宗教团体登记办法》又针对宗教团体作非竞争性的规定:“在同一行政区内不得重复成立相同或相类的宗教社会团体”。[42]换言之,已获认可的宗教团体,便具有特殊的垄断地位。

中国现有8个全性的宗教团体,其中7个分别属于五大宗教的全国性组织──中国佛教协会(1953)、中国伊斯兰教协会(1953)、中国基督教三自爱国运动委员会(1954)、中国天主教协会(1957)、中国道教协会(1957)、中国天主教主教团(1980)、中国基督教协会(1980),[43]另一个则为中国宗教界和平委员会(1994)。[44]至于区域宗教团体方面,中共中央党校的龚学增在其研究中指出,1999年的数目约为3000多个。[45]

党及政府一直称上述团体为“爱国宗教团体”。爱国宗教团体的产生,主要是因应50年代宗教革新运动而成立,主要任务是执行宗教界的反帝国主义斗争及民主改革运动,并加强信徒群众的爱国教育,从根本上改变中国宗教被帝国主义和国内反动阶级控制和利用的局面。[46]文革后,有关团体恢复工作,同时又于天主教及基督教内增设组织,使全国性宗教团体的数目由原有的5个增至7个。1982年中共中央印发19号文件,清楚指出:“一切爱国宗教组织都应当接受党和政府的领导”。此外,文件又界定爱国宗教团体的基本任务:

协助党和政府贯彻执行宗教信仰自由的政策,帮助广大信教群众和宗教界人士不断提高爱国主义和社会主义的觉悟,代表宗教界的合法权益,组织正常的宗教活动,办好教务。[47]

这段说话,清楚说明新时期下爱国宗教团体的“双重性质”或“双重角色”。“双重”的意思,是指其官方与非官方的二元性。除了宗教的功能与性质外,爱国宗教团体的“官方”性质,体现在其接受党及政府的领导上。[48]

爱国宗教团体的设立,反映出党及政府对宗教市场的计划管控──不仅认可五大宗教,更针对个别宗教认定相应的爱国宗教团体。党及政府通过业务主管单位来领导爱国宗教团体,体现出一元的宗教管理体制。而爱国宗教团体由于被授权为有关宗教领域的独家代理,形成获政治力量支持的垄断局面。以基督教为例,党及政府只认可全国及区域性的基督教三自爱国运动委员会及基督教协会(简称两会),故全国及各地不能再成立两会以外的基督教团体,形成了所谓的合法的三自教会与非法的家庭教会并存的局面。

据《宗教事务条例》规定,只有宗教团体可以编印宗教内部数据及出版公开发行的宗教出版物(第七条)、设立宗教院校(第八条)、选派和接收宗教留学人员(第十条)、提出申请设立宗教活动场所(第十三条)、认定宗教教职人员(第二十七条)等。换言之,基督教两会组织以外的基督徒群众,由于许多不同的原因拒绝加入两会组织,根本无法获得宗教事务部门(业务主管单位)的批准成立基督教团体,因而也被递夺《条例》赋予合法进行上述各种宗教活动的权利。

3. 分级管理

建国以来,中国政府实施严密的社会控制机制,确立党的领导威权及地位。在社会治安方面,发展出一套“条块结合,以块为主”的属地管理原则。“条”是指上级主管单位的垂直领导,而“块”则是所在地党委及政府的统一领导。[49]上海大学李向平对宗教团体的属地管理,有如下的陈述:

它在制度格局层面分为全国性和地方性两类,前者与后者没有等级化隶属关系。全国性组织不得设立地方性分会,以免同地方性的社团形成竞争关系;地方性组织也不能以团体会员的身份加入全国性组织,因此,宗教制度备分离为不同的空间隶属方式。与此相应,各地宗教组织和场所进入当地行政管理系统。如是已合法登记的宗教社团或场所,隶属于当地统战部门或业务主管部门如宗教局系统;各宗教系统之间,不存在直接的纵向管理系统,即使存在一些教务上的联系,也当理解为指导型关系,而非上下服从、隶属关系;如果是不同地域的宗教组织,需要组织大型的跨地域宗教活动,首先要通过允许的,是当地行政管理部门,而非本宗教的上级法人机构。各宗教社团间并不存在直接的隶属关系。[50]

党及政府一直对成立全国性社会团体作严格控制,[51]同时又在《宗教团体登记管理条例》中规定“社会团体不得设立地域性的分支机构”(第十九条)。职是之故,现时在基督教两会组织出现“级别”体系(即全国两会-省两会-市、县两会),实际上并没有上下级的领导及隶属关系。国家宗教局在《宗教事务条例释义》中,清楚地说明此点:

分级管理并不表示宗教团体也有级别,只表示宗教团体的活动和人员组成来源不同。无论宗教团体是在哪一级民政部门登记的,是全国性的还是地方性的;无论业务主管单位即哪一级政府宗教事务部门;也无论其成员多少、规模大小,宗教团体的地位都是平等的,都是平等的民事主体,相互之间无隶属关系,无领导与被领导的关系。[52]

这种属地管理模式,旨在防范社会团体建立全国性及跨地域性的组织体制,避免在党组织及政府以外出现另一个严密的社会组织,成为对抗性的社会实体。中国政府对「邪教组织」的定义,亦充分反映出其忧虑。[53]

在这种分级属地管理体制的制约下,宗教团体只具“地方性”,并且无法建立纵向的直线关系及横向的连系关系,因而限制其能够发挥的社会及宗教功能。例如《宗教事务条例》鼓励宗教团体及宗教活动场所“依法兴辨社会公益事业”(第三十四条),但是在上述的体制性限制下,这种工作要只能局限在宗教团体的附设分支(如中国基督教两会社会服务部)或个别堂点的层次。而从教制(polity)的角度观之,全国基督教两会与省两会,省两会与市、县面会间既没有上下隶属的关系,在事工发展方面便容易出现各自为政的局面。

四、宗教活动场所的登记问题

《条例》第三及四章分别就宗教活动场所的登记作规定。我们可见,宗教团体在这个问题上,亦扮演着重要的角色。

1. 家庭教会的登记

家庭教会的登记问题一直备受争议。改革开放以来,家庭教会的出现及发展,在在成为党及政府致力解决的“问题”。就政府的角度而言,最理想是维持一元化管理模式,把所有基督教的堂点均纳入爱国宗教团体的管理范围之内。不过,现实上为数众多的家庭教会由于不同原因,却与两会组织保持距离。打从90年代开始,“登记”成为中国政府处理基督教活动场所的主要原则。1991年的中央6号文件,明确提出“一切宗教活动场所都应依法登记”。[54]据1994年出台的《宗教活动埸所登记办法》,宗教活动场所必须向宗教事务部门登记。不过,登记与加入三自组织间的关系,却成为许多家庭教会的疑虑。[55]由基督教全国两会出版的《天风》,于1992年刊登一封读者函,点名向丁光训主教提问“参加两会是不是允许登记的条件之一”。对此,丁主教表示“不知道存在这么一个条件”。[56]后来,丁主教明确指出,“参加三自组织或两会不是许可申请和予以批准的先决条件”,他强调登记工作是堂点和政府间办理的事,与两会没有关系。[57]1995年3月,丁光训再次回答类似的询问。[58]可以说,不论两会的领导人(丁光训),还是政府宗教事务官员,都公开重申登记与加入三自间,并无必然的关系。[59]

登记工作亦衍生政府图清理整顿非法宗教活动场所的问题。由于民政部在90年代开始亦进行社会团体的清理整顿工作,[60]并确立针对非法社团组织的工作方向,[61]故此要求宗教活动场所登记的政策,因而变成取缔基督教私设聚会点的手段。就以江苏省为例,1994年全省各级政府批准的基督教堂点1452处,未经批准但有一定数量信徒聚会的活动点就有1244处。[62]到1995年底,结果共登记基督5教场所2236处,临时登记660处,暂缓登记298处,合并登记584处,不予登记278处。[63]

现时《条例》沿用《宗教活动场所管理条例》的管理原则,要求宗教活动场所必须向宗教事务部门进行登记,而设立宗教活动场所亦须符合若干条件。

《条例》并没有对基督教家庭教会登记的要求作任何调整。不论在过去的《宗教活动场所管理条例》及相关的《宗教活动场所登记办法》,还是在是次颁布的《条例》及由此衍生的〈宗教活动场所设立审批和登记办法〉[64],都没有把参加爱国宗教组织作为登记的要求及条件。但是,《条例》规定筹备设立宗教活动场所须由宗教团体向相关宗教事务部门提出申请(第十三条),又规定,“宗教团体”是政府业已认可的爱国宗教组织(第二章)。而据〈宗教活动场所设立审批和登记办法〉,不论是宗教活动场所及固定宗教活动处,要取得合法的地位,都要经过审批及登记的两重程序。在申请筹设的过程中,只有拟设地的县、市一级宗教团体才有资格提出申请,并由宗教团体提交筹备组织组建方案(第三、四条)。这样看来,家庭教会若希望独立向宗教事务部门登记,由于自身并不属于“宗教团体”,故有关申请便得交由当地的爱国宗教团体代办。

此外,《条例》规定,宗教活动场所具备的条件之一,包括「有拟主持宗教活动的宗教教职人员或者符合本宗教规定的其它人员」(第十四条)。而提出登记申请的管理组织,亦应当由包括宗教教职人员在内的代表组成。但《条例》又规定“宗教教职人员经宗教团体认定,报县级以上人民政府宗教事务部门备案,可以从事宗教活动”(第廿七条),明确爱国宗教团体“认定”家庭教会教职人员的法律权力。

这样看来,基督教家庭教会若要登记,便必须通过爱国宗教团体向有关部门提出申请,而其教职人员的身份也必须获得宗教团体的认定。[65]换言之,政府在实际程序操作上,虽然没有明确把参加三自组织及基协作为登记的先决条件,但在现行的条例规定下,家庭教会(宗教活动场所)不可能绕过爱国宗教团体而单独向政府登记。两会组织在宗教事务部门授权下,扮演着各地基层教会(宗教活动场所或其它固定宗教活动处所)的另类主管单位。个别地方的宗教事务部门容许登记而不参加三自组织,似乎是较为少数的例外情况。

由于家庭教会不能以宗教团体的身份登记,其所属的宗教活动场所也无法独立进行登记,在法理上永远处于“非法”的状态。这些“私设聚会点”,亦成为各级政府致力整顿及取缔的对象,恐防其与西方反华势力藉宗教渗透结合,威胁社会稳定。

再者,“私设聚会点”既缺乏合法地位,故无法享受《条例》赋予宗教活动场所的权利。抑有进者,没有独立而合法的身份,便无法刻制印章,在银行开立账户,亦无法以宗教法人的名义购买房产以及开展社会公益慈善工作。[66]国内媒体批评自封传道人及私设聚会点在财政方面的混乱,除了个人诚信问题外,无法建立制度化的监察,也是关键原因。

2. 年检制度

业务主管单位对宗教团体及活动场所的另一个控制的手段就是“年检”。[67]1996年7月宗教局据1994年的《宗教活动场所管理条例》及《宗教活动场所登记办法》,发布《宗教活动场所年度检查办法》。据此办法,宗教事务部门同时担任年检主管部门,根据十二项要求评核已登记的宗教活动场所是否“合格”。“不接受年检、在限期内整改不合格或有其它违法行为的,年检主管部门可以追究该埸所管理组织负责人的责任,并视情节轻重,对该场所予以警告、停止活动、撤销登记的处罚”。[68]

由于《条例》取代了《宗教活动场所管理条例》,而以此为依据制定的《宗教活动场年度检查办法》也同时废除。[69]年检制度的废止,对宗教场所而言,肯定是利多于弊。不过,自2006年起,全地宗教局又推出换证工作,要求所有宗教活动场所办理换证手续。

据浙江省人民政府公布,“宗教活动场所换证工作是贯彻实施国务院《宗教事务条例》和《浙江省宗教事务条例》的重要举措,是依法加强宗教事务管理的基础性工作”。其中温州市已登记发证的宗教活动场所4100多处,决定自2006年7月1日至2007年12月31日进行换证工作。[70]另据江苏省淮安市楚州区的情况,全区有132处宗教活动场所,从2005年底开始换证,至2006年5月结束。其中123家获发新证,但有9家却缓发。据悉,换证工作的要求是“逐个审核,确保宗教活动场所条件合格”。[71]究竟「缓发」换证的标准何在?按《宗教活动场所设立审批和登记辨法》,在《条例》施行前已按照《宗教活动场所管理条例》规定登记的宗教活动场所,不须再重新进行登记(第十一条)。换证是否会变成另类的行政许可?其实,不论《宗教事务条例》和《浙江省宗教事务条例》,均没有明确指出换证的要求。换言之,现时各地进行的宗教活动埸所换证工作,并没有法律的基础。

五、小结

本文旨在以结社自由为切入点,探讨中国政府对社会团体及民间组织的管理体制,并以此评检《宗教事务条例》对宗教团体的管理问题。现谨从三方面作结:

第一、结社自由与改革社会团体管理。我们在探讨中国宗教团体的生存空间时,必须扬弃单纯的宗教自由与宗教逼害的二元对立思维。这种思维把一切问题约化成无神论政权要消灭宗教信仰的意识形态纠结,忽视改革开放三十年来党及政府与社会关系的重大变革。其实,从党及政府与社会关系的重构角度切入,并把焦点集中在社会团体的空间及党及政府的管理体制上,将更有助我们认识及展望中国宗教的制度环境。从上文可见,不论是爱国宗教团体(基督教两会组织)与“非法”宗教组织、私设聚会点(家庭教会)面对的问题,主要根源于党及政府在多大程度上,赋予民间组织更大的自主与生存空间,也就进入结社自由的范畴。

职是之故,中国宗教团体的生存及自主空间能否拓展,跟现行社会团体管理体制的改革方向及步伐有着密切的关系。笔者同意刘澎所言,宗教涉及集会、结社、出版方面的问题,在目前中国没有对集会、结社、出版开放的情况下,政府是不会单独地让宗教先开放的。[72]

近年国内许多学者均呼吁政府改革对民间组织的管理模式。长期关注中国民间组织的清华大学教授王名,在2007年3月的十届全国人大及政协会议上,曾就民间组织管理体制的改革作建议。他认为这种体制过度强调登记注册审批的把关,使大量民间组织被拒于合法登记的门坎之外,形成十倍于合法登记的民间组织,在没有登记注册的情况下活动。他呼吁政府扬弃行政控制的思路,修改现行法规,把民间组织的发展和监督,建立在法治的基础之上。[73]

早于2004年底,国家民政部社团登记服务中心副主任乔申干曾表示,社团登记中“业务主管单位”的规定,还要再执行一段时间,但是取消这个规定“是势在必行”。[74]他提及最终要废除业务主管单位,无疑标着中国社团发展的一大进步。但是,他亦承认有关规定“还要再执行一段时间”,反映出党及政府对开放社会团体登记(结社自由)的戒心。在中国整体结社自由未获得充分的实现前,宗教事务部门对宗教团体及宗教活动场所的管理,相信也要再维持一段长的时间。

第二、宗教自由与宗教信仰自由。中国宪法一直主张“宗教信仰自由”,这说明作为个人“私事”的宗教信仰是自由的,也没有违反宪法赋予的宗教“信仰”自由。但是一旦涉及了公共利益便得受到规范与管理。我们不能忽视的是,宗教行为(实践宗教)的自由是信仰宗教自由的不可或缺的要素。瞿海源指出,若倡言人在内心可信任何宗教,而行为上则必须受到限制,或强调法律只保障不形诸于行为的信仰,则宗教显然不可能存在。[75]同时,若给予宗教信仰自由而又禁止传教活动,宗教就根本不可能生存下去。[76]

《条例》虽然强调要保障信教公民的宗教信仰自由,但在宗教活动场所及宗教团体方面,不仅无法满足信教公民的需要,更进一步反过来作限制。这跟《公民权利及政治权利国际公约》(1966)对宗教自由的界定并不完全吻合:

人人有权享受思想、良心和宗教自由。此项权利包括维持或改变他的宗教或信仰的自由,以及单独或集体、公开或秘密地以礼拜、戒律、实践和教义来表明他的宗教或信仰的自由。任何人不得遭受足以损害他维持或改变他的宗教或信仰自由的强迫。表示自己的宗教或信仰的自由,仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制。本公约缔约各国承担,尊重父母和(如适用时)法定监护人保证他们的孩子能按照他们自己的信仰接受宗教教育和道德教育的自由。(第18条)

可惜,中国政府自1998年签署《公民权利及政治权利国际公约》后,全国人大常委会迄今仍未批准《公约》的生效。中国政府是否愿意把公民权利从“宗教信仰自由”扩充至“宗教自由”?问题的关键又端在结社自由能否充分落实。

第三、宗教团体的合法性。在现有的民间组织生存环境下,由于管理体制的关系,难免削弱其民间色彩,“官办”、“官控”的形式无可避免地损害民间组织的合法性。已逝世的中国佛教协会会长赵朴初曾呼吁落实“政教分开”,就是指政府主管部门与宗教团体、寺观教堂的职能分开。其中的关键在于宗教团体能否按自身特点独立自主地开展工作,寺观教堂版宗教徒自己管理,并使之制度化。赵认为政府主管部门必须改变对宗教团体实施的那套行政机关化的领导管理制度和办法,使宗教团体成为“在党及政府的领导下,在宪法、法律和政策的范围内,按照自身特点独立自主地开展工作,享有自身的人事、财务、业务自主权的宗教徒的民间性团体”。[77]赵氏提及的政教分开,让宗教团体成为真正独立自主的民间团体,其实就是关心宗教团体的合法性问题。

有学者在考察中国民间组织的兴起及其发展的分析框架时,提出“合法性”的概念,值得我们参考。所谓“合法性”(legitimacy),并不等于“合法”(legality),而是指陈出某一事物具有被承可、被承认、被接受的基础。后者所指涉的对象是司法部门,而前者则是社会整体。中国社团的合法性资源,可从政治、行政及社会三方面来理解。[78]

首先是社会合法性。中国民间组织的合法性构成中,社会合法性居于基础地位。社会合法性指社会公众的承认和支持、团体内部成员的承认和参与倾向。[79]“社会合法性对于第三部门组织的重要意义是毋庸置疑的。社会合法性是衡量群众基础的尺度,是动员民间资源的前提。”一个组织是否具有社会合法性,决定了它是否拥有服务对象,是否占有存在的市场。[80]

其次,行政合法性是一种形式合法性,其基础是官僚体制的程序和惯例。民间组织获得某一级单位领导以某种方式承认其合法性。

最后,政治合法性是一种实质合法性,社团大都兼具一定政治责任,即政治上正确。社团要找到挂靠单位,必须满足政治规范的检验:从消极的方面说,是不违反各种政治规范,从积极方面说,是对现存政治秩序发挥建设性的作用。

在现时的宗教社会团体的登记及管理体制下,爱国宗教团体相对于“非法”的宗教组织,肯定具备政治合法性。不过,爱国宗教团体能否取得社会合法性,则端在其能否成为真正的“民间团体”,并满足信徒群众的宗教需要,从而获得宗教方面的认受性。同时,由于官僚体制的问题,即或爱国宗教团体及其宗教活动场所,也不一定取得行政合法性。因为其自主性及活动空间,往往在不同程度上受到各种行政许可手段的制约。“非法”的宗教组织方面,无疑不具备政治合法性,但只要其能够满足信徒群体的宗教需要,就取得社会合法性。不过,这种社会合法性,却由于其本身在社会上无法享有民间组织应有的地位而受到制约。有趣的是,“非法”宗教团体即使不具备政治合法性,但其与地方干部之间,却不一定存在着对立的关系,借着某种非形式的关系的建立,也可能获得一定的行政合法性。

中国宗教团体的登记问题,反映出只具备政治合法性并不足够,能否建立社会合法,对中国民间或公民社会的建立,将有重大的意义。社会合法性的确立,除了是宗教团体自身必须按自身的特点来开展工作,满足宗教信徒的需要外;党及政府是否愿意改变旧有的管理模式,在社团管理体制方面作更深入的改革,也是十分重要的。唯有在结社自由的前提下,宗教自由的保障始能充分落实。这样,宗教团体在中国得以在独立自主空间中,建立及开拓其社会合法性基础,并对中国社会的稳定发展,作自身的贡献。

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