高家晨转自维权网
撰写人：张辉 维权网协助
一、前言
二、研究方法及文献综述
三、背景：城管综合行政执法体制的由来与组织体系
3.1城管执法概念
3.2 城管综合执法体制的由来
3.3 城管执法机构设置模式
3.4城管执法人员的组织编制
3.5管理体系
3.6职权范围
四、城管执法的法律依据及其违法执法情况
4.1 城管执法体制建立的法律依据
4.2城管执法的权力来源合法性缺失与越权执法
4.3 滥用职权、收取费用
4.4程序性立法缺失及违反程序执法
4.5 暴力执法与野蛮执法
五、城管执法时对人权的侵害案例及其分析
5.1 禁止酷刑
5.2 妇女、儿童、残疾人的权利
5.3 财产权
5.4摆脱贫困和工作权利
5.5 民主监督、见解和表达自由
5.6 法治和公正审判的权利
5.7 公民受到侵权的救济方法
5.8公民对城管执法侵权行为的反抗
5.9关于城管执法侵权行为的相关访谈
六、未来改革方向
6.1、停止相对集中行政处罚权制度的全面推行
6.2、公共行政价值取向的重新定位
6.3、城市管理的司法化
6.4、城市自治与城市管理的公民参与
参考文献
注释
一、前言
城市管理综合行政执法体制（简称城管执法体制），指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域相关几个行政机关行政处罚权的一种行政执法制度 。具体而言，其是在1997年以后，以《行政处罚法》中所规定的相对集中行政处罚权的名义，逐渐在中国建立起来。随着该体制的建立，城管机构也随之诞生。但该体制及城管机构，从其产生的背景、建立的渠道、法律的依据等方面来看，从其诞生那一天起，就具有先天的不足和合法性的缺失。并且，其执法行为一直伴随着暴力、野蛮、违法、腐败，对行政相对人的人权造成了巨大的侵害。城管执法与行政相对人之间的矛盾也越来越激化，来自行政相对人的维权和反抗现象也越来越多。
城管执法体制已经迫切需要从根本上进行变革。在此背景下，对城管综合行政执法体制的来源、组织体制、职权范围、执法方式和执法特征，以及主要的体制弊端进行探讨和总结具有重要的现实意义。另一方面，在全球化和全球公民社会形成的趋势背景下，普世价值成为我们未来的社会建设的共同的不可回避的方向。从普世价值，包括人权的角度，对现行的政治的和行政的制度进行探索，既是必要的，也会是一个良好的启示和研究路径。
因此，本文在研究角度选择上，拟从城管执法对人权的侵犯角度，对现行的城管执法体制及其执法行为的危害进行剖析。并从组织体制、执法依据、职权来源、执法手段等多重角度对城管执法体制进行探索，从而找到未来改革的路径和依据。
二、研究方法及文献综述
随着城管体制所暴露的问题的增多，关于城管体制的争议和研究逐渐增多。尤其是北京崔英杰事件以及湖北天门事件以后，将城管的暴力执法问题推到舆论和研究的焦点上。关于城管体制的研究，主要集中在几个方面，一个是关于城管体制的制度渊源、职权和法律分析上。尤其是针对相对集中行政处罚权的研究比较集中。例如，姚爱国的“论相对集中行政处罚权” 、李勇的“相对集中行政处罚权制度研究”、王丛虎的“论我国相对集中行政处罚权的合法性”、苏熙的“关于相对集中行政处罚权制度的分析研究”等等，则对城管执法体制的制度渊源进行了详细的阐述；姜洪涛的“论我国城市管理综合行政执法体系的构建”，对城管执法体制的法律体系和职权体系做了详细的研究；二是针对城管执法体制及城管执法行为的问题分析。这一方面研究主要集中在关于暴力执法问题的研究上，如，郑真的“城市管理暴力执法问题研究综述”、张烩的“城管暴力执法成因分析”，丰海东的“城管暴力执法之根源探析”等。此外，杨解君、张黎的“法治视野下的城管综合执法体制研究”，从法治角度对城管体制的法律缺陷进行了理论概括；孟亮的“当前城管执法问题及对策研究”对城管执法中的问题现象进行了全面的列举和归纳。三是关于城管执法的问题对策。如刘燕青的“浅析城管及其暴力与治理”、隋宜径的“论城管暴力执法的防范与治理”等针对城管暴力执法提出了对策。而杨秋菊的“行政权力扩张的原则界限及其约束机制”则从行政权力约束角度提出了见解；刘淑、诸大建的“城市管理中的公众参与研究——基于利益相关分析视角”则提出了城市管理的大众参与问题；李庆飞的“国外城市管理模式比较”则归纳总结了国外城市管理的相关做法和特点。
上述研究中，关于城管体制的制度渊源、职权体系等研究比较充分；对城管相关问题，特别是暴力执法问题也给予了充分的揭示。但是，由于言论自由和言论禁忌的原因，在针对城管执法、特别是暴力执法问题与人权之间的关系问题上，并未能给予充分的分析和展开。在相关对策问题上，也由于体制的限制，停留于就事论事、头疼医头、脚疼医脚的层面上。
鉴于此，本文在针对城管执法体制的问题研究上，首先，将重心放在城管执法与对行政相对人的人权侵权问题上。具体而言，在详细分析国际社会关于各项人权的有关规定基础上，以实际案例为依据，对城管的执法行为所造成的相关人权的侵害现象进行分析和总结。其次，本文对城管执法造成侵犯人权问题，从制度和法律角度进行原因探索。第三，参考国际社会的通行做法和理念，对城管体制的变革提出建议。
在研究方法上，首先充分了解和吸收前人关于城管体制的渊源、职权、法律缺陷等方面的研究成果；第二，充分了解国际社会，特别是联合国关于人权问题的有关文件和法律规定；第三，由于城管引起的侵权事件较多，在侵权案例调查和选取上，只能按照不同侵权类型，每种侵权类型选择几个典型的引起轰动的案例；同时，确保每个案例有数家（报纸、电视、网络等）媒体作出了结论性报道，以求个案的可信性和代表性。在中国大陆城管侵犯人权的案例比比皆是，人神共愤，城管队员在网民的口中已经成了“过街老鼠，人人喊打”。媒体所能披露出来的关于城管侵权的案例只是实际案例的九牛一毛。但是，在这样一种情况下，每年关于城管侵权的报道依然很多，但本文篇幅有限，只能选取2007年以来的一些付诸媒体的并引起轰动的案例进行归纳、分析。同时，参与本报告的相关调研人员在河北保定、湖北仙桃和吉林长春三地随机挑选临街的40个中小经营户和10个退役城管队员进行了相关访谈，就人们对城管队员直观印象和城管队员的执法现状取得了第一手资料。
但是，我们认为这个报告依然没有把握城管侵权的全貌，这是因为：第一，中国社会对侵权案例的报道是被政府的宣传主管部门所掌控，政府方面从来没有就此现象进行过专业的统计和公布，而民间则因为调查管道极不通畅，就难以进行相对全面的整理、分析，另外，媒体主要集中报道民众与城管冲突当时发生的情况，一般欠缺对于事件的后续跟进，以下很多案例究竟后来如何，施暴的城管有否受到法律制裁、有否被撤职，媒体尤其是在官方审查下没有报道，导致报告也没能全面地讨论究竟城管侵权后救济方法是否有效；第二，为了增加可信性，本报告所选取的城管侵权案例都是经过媒体公开报道的，而把大量的未经报道的城管侵权案例排除在外，这就无疑会产生一定的局限性。第三，相关访谈只选取了三个地方和50个访谈对象，这也为本报告的局限性。
三、背景：城管综合行政执法体制的由来与组织体系
3.1城管执法概念
所谓城市管理，是指对与城市公共基础设施相关的以及与城市建设直接联系的日常管理工作。
行政执法指行政主体为了执行法律、行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令，直接对特定的相对人和行政事务采取措施，影响相对人的权利义务，单方面作出具有法律效力的具体行政行为。行政执法的主体是行政机关和法律、法规授权的组织 。
综合行政执法，则是指在行政执法过程中，当行政事项所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的具有独立法律地位的执法主体，对该事项进行处理的执法活动 。
城市管理综合行政执法（以下称城管执法），指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域相关几个行政机关行政处罚权的一种行政执法制度 。城管综合行政执法所形成的新的执法主体即城管（机构）。
3.2 城管综合执法体制的由来
从制度渊源来看，城管综合执法体制来源于相对集中行政处罚权制度，是相对集中行政处罚权在城市管理领域的具体实施。
所谓相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经由一个行政机关统一行使的行政处罚权。 1996年3月通过的“行政处罚法”第16条规定：“国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这成为相对集中行政处罚权的法律由来。
行政处罚法第16条规定出台以后，针对当时城管领域行政执法机构众多、行政执法权力分散、各部门职权交叉重复、执法效率低下的状况，在1996年到2002年8月间国务院先后通过四个文件将相对集中行政处罚权在城管领域里进行试点并全面铺开。这四个文件分别是：国发[1996]13号文件“关于贯彻‘中华人民共和国行政处罚法’的通知”（1996.4）、国发[1999]23号 “关于全面推进依法行政的决定”（1999.11）、国办发[2000]63号“关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知”、国发[2002]17号“关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定”（2002.8）。由此在城管领域就诞生了所谓的城市管理综合行政执法机关——城管（1997年5月北京市宣武区成立了全国第一个城管机构），由其统一集中行使原来由工商、环保等城管相关行政执法部门分散行使的行政处罚权。伴随着试点工作的展开，城管执法的职能范围也逐步扩大，实施面也逐步拓宽，城管执法也由应急性非常态执法演变成了常态执法 。
3.3 城管执法机构设置模式
城管综合执法体制是作为相对集中行政处罚权制度的试点而在各城市逐步确立的。这个确立的过程是由各城市自行试点，然后是中央政府统一部署并予以指导，因此，确立过程中各个城市设置的模式各不相同。基本有两种 ，一种是授权新建专门机关集中行使处罚权。如广州、大连、营口、珠海、中山、郑州等大多数试点城市都表现出此类模式的特征。作为新建专门机关，除了依授权或委托集中行使其他行政机关的原有行政处罚权外，不再有其他的行政管理职能。一种是授权现有职能部门集中行使行政处罚权。即授权专门机关集中行使行政处罚权或调整现有行政机关职能，确定一个机关为集中行使行政处罚权的机关。对外方式多采取行使处罚权的机关与现有市政公用机关合署办公，一套班子、两块牌子的做法。如武汉城管为武汉市城市管理局和城市管理执法局合署办公，汕头市是城市管理局与城市管理行政执法局合署办公，郑州市是城市管理行政执法局与市政管理局合署办公。在合署办公前，原来的城市管理局是市政公用机关，不具有后来的城管的执法能力，合署办公不过是为了借用这个机关，既使其有这个执法能力，又有原来的职能。
在城管综合执法机构的名称上也各不相同。有称为“城市管理综合行政执法局”的，如北京、西安、昆明、铁岭、盘锦等；也有称为“城市管理行政执法局”，如厦门、济南；也有称为“城市管理执法局”的，如武汉；还有称为“城市管理和行政执法局”的，如温州、湘潭等。
3.4城管执法人员的组织编制
目前中国城市的市县（区）一级都普遍设立的城管（中央和省级不设置），比如，太原市设置，而山西省不设置，但是建设部内部下设了一个事业单位性质的城建监察办公室。在城管执法人员配备比例来上，按国家建设部有关标准，大城市城管队员按城市人口的万分之八配备、中小城市按城市人口的万分之五配备。从实际来看，以广州市为例：常住人口720万，配备执法人员2765名，按人口计算配备比例为1：2603；杭州市：常住人口629万，配备执法人员1635名，按人口计算配备比例为1：3847；南京市：人口560万，配备执法人员编制1250名，按人口计算配备比例为1：4480；深圳常住人口864万，共配备执法人员1208名，按人口配备比例为1:7152 。
在人员编制上，第一种为通过国家公务员考试或者事业单位考试，同时通过执法资格考试的正规编制城管队员，行话叫做“行政执法队员”，有管理、疏导、取证、审批、暂扣等法律赋予城管部门的全部权力，并承担相关责任。为公务员或事业编制，前者主要在城管局机关，后者主要集中在城管执法大队。第二种是街道城管办事处为协助正规城管工作而聘请的临时“社区进站人员”。第三种由企业职工，机关干部，学生等在一些重要节日等特殊时期，经过有组织或者自发的临时参与到城市管理工作中的一些人员。如天津组建的千个城管文明督导队，由志愿者组成，维护市容和协助、支持城管综合执法 。
作为第二种的城管协管员，包括合同制的协管员和临时的协管员。一般的协管员与正式的公务员或事业编城管的配置比例为1:3。从城管执法队伍来看，正式编制普遍不足，基本采取了用招聘协管的方法来补充正式编制不足的办法 。尤其是，越是到基层，如区县级城管执法机构，正式编制则越少。同时，与公务员和事业编城管不同，协管员来源渠道复杂，素质难以保证。从公开的招聘条件来看，除了户籍、身体、年龄等基本条件以外，其他限制条件为高中毕业。从实际结果来看，其成分多为保安、退伍军人、下岗职工、无业人员、困难群体等等，往往成为单纯安排就业的渠道。
而按照国家行政执法有关规定（如行政处罚法），只有具有行政处罚权的行政机关或接受其委托的“依法成立的管理公共事务的事业组织”才具有行政处罚的实施资格。城管协管并非属于上述机构的正式人员，并不具备执法资格。但是，很多地区或很多情况下，协管人员充当了具体城管执法的主体和打手。如，铜陵市2011年招聘5名城管协管员，关于协管员的职责，其直接规定为：“负责查处违反《城乡规划法》的各类违法建设”、“负责查处违反“《安徽省城市市容和环境卫生条例》和《城市建筑垃圾管理规定》的行为” ，而不是协助城管执行相关城市管理职能。
3.5管理体系
虽然城管综合执法体制逐步确立，但城市管理综合行政执法机构的法律主体资格问题并没有得到解决。国家至今没有设立一个城市管理综合行政执法的独立主体专门管理机构，只是在建设部内部下设一个事业单位性质的城建监察办公室（1988年，国务院在批转中央编委关于建设部“三定”方案中明确规定，由建设部负责归口管理、指导全国城建监察工作；1998年国务院机构改革，“指导城市市容环境治理和城建监察”再次被列为建设部的重要职责，由建设部城建监察办公室具体负责），但并不是各地城管的专门行政主管单位。城市管理综合行政执法成为"国家不设委局、省里不设行政主管局"的稀有部门 。也就是说，城管并没有从中央到地方统一的管理部门负责。
在地方一级上，城管综合执法机构的管理，则可归纳为以下三种：一是垂直领导，即仅在市级设置集中行使行政处罚权的机构（城管综合执法机构），所属的执法队伍由市级机构统一领导。如各地出现的所谓“大城管模式”的尝试 。以南京为例，2009年2月南京市成立了城市管理委员会（简称城管委），由市长任主任，分管副市长担任副主任，监察局、法制办、公安局、市容局等23个涉及城市管理的部门和各区县政府为成员单位。市城管委下设办公室（简称城管办），分管副市长兼任办公室主任，具体指导、协调全市城市管理工作。二是市、区双重领导，即在市、区两级设置集中行使行政处罚权的机构（城管综合执法机构），区级机构受市级机构和区政府的双重领导。三是区、街双重领导，即仅在区级设置集中行使行政处罚权的机构（城管综合执法机构），由区级机构向街道办事处派驻执法队伍，派驻的队伍受区级机构和街道办事处的双重领导 。
