王祥转自维权网
撰写人：张辉 维权网协助
一、前言
二、研究方法及文献综述
三、背景：城管综合行政执法体制的由来与组织体系
3.1城管执法概念
3.2 城管综合执法体制的由来
3.3 城管执法机构设置模式
3.4城管执法人员的组织编制
3.5管理体系
3.6职权范围
四、城管执法的法律依据及其违法执法情况
4.1 城管执法体制建立的法律依据
4.2城管执法的权力来源合法性缺失与越权执法
4.3 滥用职权、收取费用
4.4程序性立法缺失及违反程序执法
4.5 暴力执法与野蛮执法
五、城管执法时对人权的侵害案例及其分析
5.1 禁止酷刑
5.2 妇女、儿童、残疾人的权利
5.3 财产权
5.4摆脱贫困和工作权利
5.5 民主监督、见解和表达自由
5.6 法治和公正审判的权利
5.7 公民受到侵权的救济方法
5.8公民对城管执法侵权行为的反抗
5.9关于城管执法侵权行为的相关访谈
六、未来改革方向
6.1、停止相对集中行政处罚权制度的全面推行
6.2、公共行政价值取向的重新定位
6.3、城市管理的司法化
6.4、城市自治与城市管理的公民参与
参考文献
注释
一、前言
城市管理综合行政执法体制（简称城管执法体制），指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域相关几个行政机关行政处罚权的一种行政执法制度 。具体而言，其是在1997年以后，以《行政处罚法》中所规定的相对集中行政处罚权的名义，逐渐在中国建立起来。随着该体制的建立，城管机构也随之诞生。但该体制及城管机构，从其产生的背景、建立的渠道、法律的依据等方面来看，从其诞生那一天起，就具有先天的不足和合法性的缺失。并且，其执法行为一直伴随着暴力、野蛮、违法、腐败，对行政相对人的人权造成了巨大的侵害。城管执法与行政相对人之间的矛盾也越来越激化，来自行政相对人的维权和反抗现象也越来越多。
城管执法体制已经迫切需要从根本上进行变革。在此背景下，对城管综合行政执法体制的来源、组织体制、职权范围、执法方式和执法特征，以及主要的体制弊端进行探讨和总结具有重要的现实意义。另一方面，在全球化和全球公民社会形成的趋势背景下，普世价值成为我们未来的社会建设的共同的不可回避的方向。从普世价值，包括人权的角度，对现行的政治的和行政的制度进行探索，既是必要的，也会是一个良好的启示和研究路径。
因此，本文在研究角度选择上，拟从城管执法对人权的侵犯角度，对现行的城管执法体制及其执法行为的危害进行剖析。并从组织体制、执法依据、职权来源、执法手段等多重角度对城管执法体制进行探索，从而找到未来改革的路径和依据。
二、研究方法及文献综述
随着城管体制所暴露的问题的增多，关于城管体制的争议和研究逐渐增多。尤其是北京崔英杰事件以及湖北天门事件以后，将城管的暴力执法问题推到舆论和研究的焦点上。关于城管体制的研究，主要集中在几个方面，一个是关于城管体制的制度渊源、职权和法律分析上。尤其是针对相对集中行政处罚权的研究比较集中。例如，姚爱国的“论相对集中行政处罚权” 、李勇的“相对集中行政处罚权制度研究”、王丛虎的“论我国相对集中行政处罚权的合法性”、苏熙的“关于相对集中行政处罚权制度的分析研究”等等，则对城管执法体制的制度渊源进行了详细的阐述；姜洪涛的“论我国城市管理综合行政执法体系的构建”，对城管执法体制的法律体系和职权体系做了详细的研究；二是针对城管执法体制及城管执法行为的问题分析。这一方面研究主要集中在关于暴力执法问题的研究上，如，郑真的“城市管理暴力执法问题研究综述”、张烩的“城管暴力执法成因分析”，丰海东的“城管暴力执法之根源探析”等。此外，杨解君、张黎的“法治视野下的城管综合执法体制研究”，从法治角度对城管体制的法律缺陷进行了理论概括；孟亮的“当前城管执法问题及对策研究”对城管执法中的问题现象进行了全面的列举和归纳。三是关于城管执法的问题对策。如刘燕青的“浅析城管及其暴力与治理”、隋宜径的“论城管暴力执法的防范与治理”等针对城管暴力执法提出了对策。而杨秋菊的“行政权力扩张的原则界限及其约束机制”则从行政权力约束角度提出了见解；刘淑、诸大建的“城市管理中的公众参与研究——基于利益相关分析视角”则提出了城市管理的大众参与问题；李庆飞的“国外城市管理模式比较”则归纳总结了国外城市管理的相关做法和特点。
上述研究中，关于城管体制的制度渊源、职权体系等研究比较充分；对城管相关问题，特别是暴力执法问题也给予了充分的揭示。但是，由于言论自由和言论禁忌的原因，在针对城管执法、特别是暴力执法问题与人权之间的关系问题上，并未能给予充分的分析和展开。在相关对策问题上，也由于体制的限制，停留于就事论事、头疼医头、脚疼医脚的层面上。
鉴于此，本文在针对城管执法体制的问题研究上，首先，将重心放在城管执法与对行政相对人的人权侵权问题上。具体而言，在详细分析国际社会关于各项人权的有关规定基础上，以实际案例为依据，对城管的执法行为所造成的相关人权的侵害现象进行分析和总结。其次，本文对城管执法造成侵犯人权问题，从制度和法律角度进行原因探索。第三，参考国际社会的通行做法和理念，对城管体制的变革提出建议。
在研究方法上，首先充分了解和吸收前人关于城管体制的渊源、职权、法律缺陷等方面的研究成果；第二，充分了解国际社会，特别是联合国关于人权问题的有关文件和法律规定；第三，由于城管引起的侵权事件较多，在侵权案例调查和选取上，只能按照不同侵权类型，每种侵权类型选择几个典型的引起轰动的案例；同时，确保每个案例有数家（报纸、电视、网络等）媒体作出了结论性报道，以求个案的可信性和代表性。在中国大陆城管侵犯人权的案例比比皆是，人神共愤，城管队员在网民的口中已经成了“过街老鼠，人人喊打”。媒体所能披露出来的关于城管侵权的案例只是实际案例的九牛一毛。但是，在这样一种情况下，每年关于城管侵权的报道依然很多，但本文篇幅有限，只能选取2007年以来的一些付诸媒体的并引起轰动的案例进行归纳、分析。同时，参与本报告的相关调研人员在河北保定、湖北仙桃和吉林长春三地随机挑选临街的40个中小经营户和10个退役城管队员进行了相关访谈，就人们对城管队员直观印象和城管队员的执法现状取得了第一手资料。
但是，我们认为这个报告依然没有把握城管侵权的全貌，这是因为：第一，中国社会对侵权案例的报道是被政府的宣传主管部门所掌控，政府方面从来没有就此现象进行过专业的统计和公布，而民间则因为调查管道极不通畅，就难以进行相对全面的整理、分析，另外，媒体主要集中报道民众与城管冲突当时发生的情况，一般欠缺对于事件的后续跟进，以下很多案例究竟后来如何，施暴的城管有否受到法律制裁、有否被撤职，媒体尤其是在官方审查下没有报道，导致报告也没能全面地讨论究竟城管侵权后救济方法是否有效；第二，为了增加可信性，本报告所选取的城管侵权案例都是经过媒体公开报道的，而把大量的未经报道的城管侵权案例排除在外，这就无疑会产生一定的局限性。第三，相关访谈只选取了三个地方和50个访谈对象，这也为本报告的局限性。
三、背景：城管综合行政执法体制的由来与组织体系
3.1城管执法概念
所谓城市管理，是指对与城市公共基础设施相关的以及与城市建设直接联系的日常管理工作。
行政执法指行政主体为了执行法律、行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令，直接对特定的相对人和行政事务采取措施，影响相对人的权利义务，单方面作出具有法律效力的具体行政行为。行政执法的主体是行政机关和法律、法规授权的组织 。
综合行政执法，则是指在行政执法过程中，当行政事项所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的具有独立法律地位的执法主体，对该事项进行处理的执法活动 。
城市管理综合行政执法（以下称城管执法），指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域相关几个行政机关行政处罚权的一种行政执法制度 。城管综合行政执法所形成的新的执法主体即城管（机构）。
3.2 城管综合执法体制的由来
从制度渊源来看，城管综合执法体制来源于相对集中行政处罚权制度，是相对集中行政处罚权在城市管理领域的具体实施。
所谓相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经由一个行政机关统一行使的行政处罚权。 1996年3月通过的“行政处罚法”第16条规定：“国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这成为相对集中行政处罚权的法律由来。
行政处罚法第16条规定出台以后，针对当时城管领域行政执法机构众多、行政执法权力分散、各部门职权交叉重复、执法效率低下的状况，在1996年到2002年8月间国务院先后通过四个文件将相对集中行政处罚权在城管领域里进行试点并全面铺开。这四个文件分别是：国发[1996]13号文件“关于贯彻‘中华人民共和国行政处罚法’的通知”（1996.4）、国发[1999]23号 “关于全面推进依法行政的决定”（1999.11）、国办发[2000]63号“关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知”、国发[2002]17号“关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定”（2002.8）。由此在城管领域就诞生了所谓的城市管理综合行政执法机关——城管（1997年5月北京市宣武区成立了全国第一个城管机构），由其统一集中行使原来由工商、环保等城管相关行政执法部门分散行使的行政处罚权。伴随着试点工作的展开，城管执法的职能范围也逐步扩大，实施面也逐步拓宽，城管执法也由应急性非常态执法演变成了常态执法 。
3.3 城管执法机构设置模式
城管综合执法体制是作为相对集中行政处罚权制度的试点而在各城市逐步确立的。这个确立的过程是由各城市自行试点，然后是中央政府统一部署并予以指导，因此，确立过程中各个城市设置的模式各不相同。基本有两种 ，一种是授权新建专门机关集中行使处罚权。如广州、大连、营口、珠海、中山、郑州等大多数试点城市都表现出此类模式的特征。作为新建专门机关，除了依授权或委托集中行使其他行政机关的原有行政处罚权外，不再有其他的行政管理职能。一种是授权现有职能部门集中行使行政处罚权。即授权专门机关集中行使行政处罚权或调整现有行政机关职能，确定一个机关为集中行使行政处罚权的机关。对外方式多采取行使处罚权的机关与现有市政公用机关合署办公，一套班子、两块牌子的做法。如武汉城管为武汉市城市管理局和城市管理执法局合署办公，汕头市是城市管理局与城市管理行政执法局合署办公，郑州市是城市管理行政执法局与市政管理局合署办公。在合署办公前，原来的城市管理局是市政公用机关，不具有后来的城管的执法能力，合署办公不过是为了借用这个机关，既使其有这个执法能力，又有原来的职能。
在城管综合执法机构的名称上也各不相同。有称为“城市管理综合行政执法局”的，如北京、西安、昆明、铁岭、盘锦等；也有称为“城市管理行政执法局”，如厦门、济南；也有称为“城市管理执法局”的，如武汉；还有称为“城市管理和行政执法局”的，如温州、湘潭等。
3.4城管执法人员的组织编制
目前中国城市的市县（区）一级都普遍设立的城管（中央和省级不设置），比如，太原市设置，而山西省不设置，但是建设部内部下设了一个事业单位性质的城建监察办公室。在城管执法人员配备比例来上，按国家建设部有关标准，大城市城管队员按城市人口的万分之八配备、中小城市按城市人口的万分之五配备。从实际来看，以广州市为例：常住人口720万，配备执法人员2765名，按人口计算配备比例为1：2603；杭州市：常住人口629万，配备执法人员1635名，按人口计算配备比例为1：3847；南京市：人口560万，配备执法人员编制1250名，按人口计算配备比例为1：4480；深圳常住人口864万，共配备执法人员1208名，按人口配备比例为1:7152 。
在人员编制上，第一种为通过国家公务员考试或者事业单位考试，同时通过执法资格考试的正规编制城管队员，行话叫做“行政执法队员”，有管理、疏导、取证、审批、暂扣等法律赋予城管部门的全部权力，并承担相关责任。为公务员或事业编制，前者主要在城管局机关，后者主要集中在城管执法大队。第二种是街道城管办事处为协助正规城管工作而聘请的临时“社区进站人员”。第三种由企业职工，机关干部，学生等在一些重要节日等特殊时期，经过有组织或者自发的临时参与到城市管理工作中的一些人员。如天津组建的千个城管文明督导队，由志愿者组成，维护市容和协助、支持城管综合执法 。
作为第二种的城管协管员，包括合同制的协管员和临时的协管员。一般的协管员与正式的公务员或事业编城管的配置比例为1:3。从城管执法队伍来看，正式编制普遍不足，基本采取了用招聘协管的方法来补充正式编制不足的办法 。尤其是，越是到基层，如区县级城管执法机构，正式编制则越少。同时，与公务员和事业编城管不同，协管员来源渠道复杂，素质难以保证。从公开的招聘条件来看，除了户籍、身体、年龄等基本条件以外，其他限制条件为高中毕业。从实际结果来看，其成分多为保安、退伍军人、下岗职工、无业人员、困难群体等等，往往成为单纯安排就业的渠道。
而按照国家行政执法有关规定（如行政处罚法），只有具有行政处罚权的行政机关或接受其委托的“依法成立的管理公共事务的事业组织”才具有行政处罚的实施资格。城管协管并非属于上述机构的正式人员，并不具备执法资格。但是，很多地区或很多情况下，协管人员充当了具体城管执法的主体和打手。如，铜陵市2011年招聘5名城管协管员，关于协管员的职责，其直接规定为：“负责查处违反《城乡规划法》的各类违法建设”、“负责查处违反“《安徽省城市市容和环境卫生条例》和《城市建筑垃圾管理规定》的行为” ，而不是协助城管执行相关城市管理职能。
3.5管理体系
虽然城管综合执法体制逐步确立，但城市管理综合行政执法机构的法律主体资格问题并没有得到解决。国家至今没有设立一个城市管理综合行政执法的独立主体专门管理机构，只是在建设部内部下设一个事业单位性质的城建监察办公室（1988年，国务院在批转中央编委关于建设部“三定”方案中明确规定，由建设部负责归口管理、指导全国城建监察工作；1998年国务院机构改革，“指导城市市容环境治理和城建监察”再次被列为建设部的重要职责，由建设部城建监察办公室具体负责），但并不是各地城管的专门行政主管单位。城市管理综合行政执法成为"国家不设委局、省里不设行政主管局"的稀有部门 。也就是说，城管并没有从中央到地方统一的管理部门负责。
在地方一级上，城管综合执法机构的管理，则可归纳为以下三种：一是垂直领导，即仅在市级设置集中行使行政处罚权的机构（城管综合执法机构），所属的执法队伍由市级机构统一领导。如各地出现的所谓“大城管模式”的尝试 。以南京为例，2009年2月南京市成立了城市管理委员会（简称城管委），由市长任主任，分管副市长担任副主任，监察局、法制办、公安局、市容局等23个涉及城市管理的部门和各区县政府为成员单位。市城管委下设办公室（简称城管办），分管副市长兼任办公室主任，具体指导、协调全市城市管理工作。二是市、区双重领导，即在市、区两级设置集中行使行政处罚权的机构（城管综合执法机构），区级机构受市级机构和区政府的双重领导。三是区、街双重领导，即仅在区级设置集中行使行政处罚权的机构（城管综合执法机构），由区级机构向街道办事处派驻执法队伍，派驻的队伍受区级机构和街道办事处的双重领导 。
3.6职权范围
2002年8月出台的国发[2002]17号文件对城管执法的职权范围作出了规定，主要包括：“市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权”。也就是说，国发[2002]17号文件将城市管理领域可集中的行政处罚权范围归纳为市容环卫、园林绿化和市政管理（全部集中）、城市规划（全部或部分集中）、环境保护管理（部分行政处罚权）以及工商行政管理（仅对无照商贩的处罚权）和公安交通管理（仅对侵占城市道路行为的处罚权）等7个方面，同时明确在城市管理以外的其他行政管理领域可以开展相对集中行政处罚权工作。
但是，由于相对集中行政处罚权的实施，被授权给省级及直辖市的地方政府，城管的职权范围实际上最终取决于地方政府的意志。以引用最早建立城管执法体制的北京为例，其明确规定了城管执法的职责包括 ：“承办市政府及市市政管委交办的其它事项。”该规定实际上将城管的职能无限制化，城管随时可以行使其自身或上级机关认为合适的职能。
从总的趋势来看，城管执法的管理领域和执法范围处于持续的扩张趋势之中。以北京为例，2004年以前，北京城管权限为5个方面99项行政处罚权，到2004年以后增加为14个方面308项行政处罚权 。尤其是近年（2009年左右）来，各地实施“大城管模式”或大部制改革，城管权力扩张明显。以深圳为例，2009年11月1日起实行大部制改革后，城管执法工作涵盖了城市管理、公安交通和道路、环保等13个方面的工作，甚至食品卫生和畜禽屠宰都成为其职权范围内容 。
四、城管执法的法律依据及其违法执法情况
所谓依法行政，既要求行政机关的组织和设立必须有法律依据，依法取得和行使行政权力；同时也要求行政机关的行政行为，必须有法律上的程序规则依据，其实施必须符合法律所规定的程序规则，并对其行政行为的后果承担相应的责任。上述两点，通过行政和法的一致，使得该行政机关的存续及行政活动获得合法性。然而，城管执法，无论是其执法机构的设立，还是其执法行为，都缺乏严密的法律依据，造成了滥用职权、野蛮执法、暴力执法、执法腐败等现象丛生，给执法对象的权益带来了巨大的伤害。
4.1 城管执法体制建立的法律依据
城管执法组织，是作为从1997年开始进行的相对集中行政处罚权制度改革试点工作的载体而出现的。其存在的法律依据是与相对集中行政处罚权相关联的 “行政处罚法”第16条以及国务院为贯彻行政处罚权制度而下达的四个文件。
其中“行政处罚法”第16条在法律上确立了相对集中行政处罚权制度。而随后的国发[1996]13号文件、国发[1999]23号则开始实施相对集中行政处罚权的试点工作。进而，国办发[2000]63号）规定：“试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。”同时明确提出了实行相对集中行政处罚权的领域：“实行相对集中行政处罚权的领域，应当是那些多头执法、职责交叉、执法扰民问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，如城市管理领域等。在城市管理领域可以集中行使的行政处罚权。”到2002年8月的国发[2002]17号提出“试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此，依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”
4.2城管执法的权力来源合法性缺失与越权执法
大家知道，一个行政执法机构的建立，最核心的内容是组织制度的安排，也就是该行政机构的职权范围的确定，包括权力划分、配置、权力边界等，以及相应的行政组织体系的构建问题。而按照依法行政的概念和原则，行政机关的职权确定和职权行使必须遵循“授予原则”（也就是“职权法定”原则），行政机关做出凡是影响公民权利的行为，都必须有法律授权，法律没有授权的，就不得行使 。
虽然行政处罚法第16条赋予了国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权的权限，但该规定只是一个关于相对集中行政处罚权的授权性的程序性规定，远不足以给城管综合执法提供足够的依据 。在城管综合执法领域，中国尚没有出台一部全国性的关于城市管理综合行政执法的独立法规。也就是说，并没有一部明确的相应法律给予目前已经存在的城管机构的职权给予授权。
在城管成立之前，实际上在城管相关领域是有着传统的专业部门机构（如工商、公安、环卫、城市规划等）来分担管理的。城管的综合行政执法体制的建立，实际上就是城管机构从上述专业职能部门分离分割行政处罚权、从而确立自己的行政处罚权的过程。在没有专门法律给予授权的情况下，就必然产生城管与原有专业职能部门之间的职权划分、职能划转、职能交叉等方面的权力冲突，以及新诞生的城管机构为了自身的权力而越权执法和滥用职权。
城管执法中最为典型的越权执法现象是其权力从行政处罚权向许可权和收费权的扩张。城市里的各种商业广告和各种街头促销活动，，其设置之初就必须到城管部门批准；临街的中小经营户连挂个牌匾，搞个内外装修，都要城管部门批准，并以占道费的名义收取费用。城管执法依据是行政处罚法，行驶的是行政处罚权，但不包括许可权，行使许可权就是越权。这种越权行政正是城管与广大市民特别是中小经营户的冲突的根源之一，它严重侵犯了中小经营者的正当经营权。专业行政机关的行政管理权实际上包含着行政审批权、收费权、监督权、指导权、处罚权等等，而按照行政处罚法规定，城管集中和分割过来的权力仅仅限于行政处罚权，处罚权之外的许可权并不属于城管。也就是说，城管的权力并不是完整的，而是割裂的，其无法单独承担一个行业领域的全部管理。为了部门生存和利益需要，在职权划分模糊的背景下，其必然要向许可权和收费权方面扩展空间。
城管执法中对门头牌匾审批（许可）权（项目）的获得为例，2006年4月西安出台了新的门头牌匾管理制度，所有的门头牌匾必须按照统一要求在城管综合行政执法局进行审查登记，未经西安市城管执法局审批的门头牌匾，都属于违法设置 。山东滨州市则下发了“关于调整滨州市城市管理行政执法局有关职能配置的通知”（滨编[2005]17号），从2005年起，将设置户外广告、门头牌匾的审批权限划归城管执法局 。城管执法机关先是从城市公共资源的合理利用角度取得对户外广告的处罚权，进而将处罚权的对象从广告扩大到门头牌匾（后者被定性为临时性户外广告），然后又将针对户外广告和门头牌匾的处罚权扩展为户外广告和门头牌匾的审批许可权。城管关于占道经营审批（许可）权的获得也遵循了类似的从处罚权到审批权的权力扩张路径。而根据行政处罚法16条规定，法律所赋予城管综合执法机关的权限仅仅限于行政处罚权，绝不包括行政审批（许可）权。
4.3 滥用职权、收取费用
职权定位的模糊性，给城管执法的权力扩张带来了可能，而扩张的动力则来自于利益。也就是说能够产生利益的领域，成为城管越权执法进军的对象。其遵循的滥用职权、获取利益的逻辑是，变处罚权为许可权，变许可权为收费权。
同样以城管针对户外广告和门头牌匾的管理为例，伴随着其处罚权向许可权转化，其针对户外广告和门头牌匾的罚款也变成了常规性的收费项目。以安徽宣城市郎溪县为例，其从2003年开始针对悬挂招牌以户外空间资源的使用为名开始收取有偿使用费 ；而辽宁西丰县城管则针对辖区内所有商户的门头牌匾按每平方米每天0.2元的标准收取常规费用。更换新的牌匾则要重新收费。如果不缴纳相关费用，就被强制拆除或砸碎 。甚至有些地方，片面追求城市整齐划一，而统一规范一个样式的店铺牌匾，使得本来属于私有的店铺和个性化的牌匾被强行统一化，而更换和统一化的费用则由店铺自己承担 。其他如店铺的占道费的收取，也存在类似的做法。
4.4程序性立法缺失及违反程序执法
依法行政，除了要保证组织制度的合法性以外，另一个重要条件就是保证程序正义。也就是说，在行使组织制度所确立的职权，必须依据和执行一个必要的和正当的法律程序。其规定了行政权力的行使，要经过哪些步骤，运用何种方式（通过何种执法手段），在多长时间内，按何种顺序达到目标。只有事先确定了行政执法方和行政执法对象双方都明了的执法程序，才能保证执法过程中立和公正。也就是说，行政执法的程序正义是保障城管执法的实体正义的前提。
反观中国的城管执法，到目前为止，全国仍然没有一部专门针对城市管理综合执法的独立的法律文件产生。城管执法一直采取了“借法执法”的执法方式。例如，执行原来工商部门的处罚权时，就借用工商部门的相关法律。城管执法一直“重实体、轻程序”，只为完成地方政府的行政任务，而不关心行政对象的感受，不关心其是否获得公正待遇，侵犯当事人权利的现象层出不穷。具体表现为，在执法过程中，某些城管执法人员不亮明其身份，不告知行政处罚的事由、原因和依据，不提供所需的信息资料和陈述、申辩的机会，不遵守时间、步骤等方面的要求，不告知行政相对人享有申诉和控告的权利和救济渠道等等。尤其在涉及到利益的针对无证摊贩的罚款程序和没收问题上违法现象严重。
英国著名法学家威廉•韦德指出：“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正权力才可能变得让人容忍。” 如果没有公正的程序可以依靠，行政执法权力很容易变成“肆无忌惮”的强权。
