董须丰转自博讯网
来源：作者搜狐博客 作者：程雪阳
导读：平度的这次血案是因征地补偿引起的，但从制度上来说，这把大火把我国现行土地制度和乡村治理的困境“烧烤”地原形毕现。
第一次听说平度这个地名是在去年，起因是征地；第二次听到这个地名时，起因还是征地。3月21日的那个月黑风高夜，一把大火把山东平度市杜家疃村农田里的一处帐篷烧毁，住在帐篷里面值守土地的农民耿福林先生当场命丧火海，其他三人不同程度烧伤。
公安机关很快告破这宗命案，幕后主使除了工地承建商崔连某以外，居然还有杜家疃村村主任杜群山。
综合各路记者的调查，我们得知，村民之所以不同意征收120多亩的农用地，主要有两方面的原因。一是，认为被征土地没有合法手续，土地在村民不知情的情况下就被征收了；二是，村民获得的补偿款太少，村民们除了每亩2.5万元的青苗补偿费外，未获得其他任何补偿，他们不知道这块地为何被征，征收后的用途，征收后卖给了谁，会不会有赔偿。
然而，依照当地政府和街道办的说法，对于此次征地，村民是知晓的，并有附属物调查登记表和附属物补偿兑付表的村民签名为证。另外，在补偿款方面，地方政府称，截止2013年5月16日，青苗及地上附着物补偿费340余万元、征地补偿费604万余元已全部拨付到村，另外还有总额为1527.9万的土地增值收益要返给村里。
如果平度地方政府的说辞是真实的，平度的这次血案并不应该发生，至少不应该以如此惨烈的形式发生。因为该地方政府不但按照现行《土地管理法》的规定，给农民补偿了征地补偿费、青苗及地上附着物补偿费，而且还超出法律的规定，将30%的土地增值收益返还给农民。在《土地管理法》迟迟没有修改通过的背景下，应当说，这种补偿方式已经相当开明了——尽管这种补偿标准是否公平和合理还有很大的讨论空间。
那么，为什么这把火最终还是烧了起来，而且还烧的如此血腥和暴力呢？去除枝枝叶叶，笔者认为，主要原因可能还是由于村民无法就1527.9万的土地增值收益分配达成共识造成的。
据《东方早报》报道，多数村民认为这笔钱留在村集体“不保险”，主张“分光1527.9万”。那么，什么样的人应该分享这部分土地增值收益呢？杜家疃村现有197户，共645人。然而，村民不断有生老病死，分钱的时间节点如何选取？新生儿或去世的老人算不算，嫁出去的女儿算不算？入赘的女婿算不算？不论算与不算，都会有村民不满意。
村委和街道的多数干部则认为，这笔钱应该作为集体资产集中起来统一管理，因为“村里还有水电、路灯等公共设施，如果一点钱不留，设施坏了也没钱换。”另外，钱存银行，每年可获40多万利息，这笔钱可用作村民养老、医疗，逢年过节还能发点福利。条件合适的时候，也可用来投资不动产，购买商铺对外出租。如果继续做大，村里还可将集体资产进行股份制改革，村民可坐享红利。
凤台街道办事处党委副书记窦伟志坦言，通过入户走访发现，“分钱也不是那么容易的”。综合考虑了多种分配方案，始终没有一个最满意的。2014年3月初，凤台街道尚在研究分配方案，部分村民已经行动起来，驻守田间，自发保地。开发商和建筑商则按耐不住，勾结村委会主任开始放火杀人，以便杀鸡儆猴，早日开发土地。于是，悲剧就上演了。
那么，为何村民无法就这笔巨款的分配达成共识呢？问题的根源出在模糊不清的集体土地所有权和不完善的乡村治理层面上。多年以来，对于什么是“集体所有”，谁是集体土地的所有者，谁能代表集体，村委会和村集体之间是什么关系等重大问题，我们的宪法和法律从来没有给出过明确的答案。所以，有域外观察家干脆评论说，中国的集体土地所有制属于“有意的制度模糊”。
制度可以有意模糊，现实的利益分配却丝毫模糊不得，否则我们收获的只能是尖锐的社会矛盾和冲突，而不是全民和平共享现代化成果的美好生活。
平度血案折射出来的问题有很多，但是从制度层面来看，以下四个方面是极为重要的。
首先，应当尽快按照“按份共有-股份合作”的原则改造中国的集体土地制度，并对农村土地承包经营权、宅基地使用权、林地使用权等权利进行不动产登记。我们可以看到，平度杜家疃村的土地增值收益款之所以无法分配，主要是因为由于集体成员时常处在变动之中，集体所有权的产权人名单也在不断发生变化，所以导致村民无法就分配方案达成共识。而如果我们之前已经将集体土地产权界定清楚，这笔款项就可以及时发放到村民手中，这些矛盾也可以避免。
其次，要完成1980年代农村改革“未竞的事业”，即，要按照“政社分离”的原则，剥离行政村作为“集体土地所有者代理人”的职能，让其真正成为一个政治自治和公共服务组织。集体土地增值收益应当在集体经济完成“按份共有-股份合作”改造完成以后，依照村民的份额全部分配。对于集体内部的公共产品和公益设施，可以通过“征税+转移支付”的方式返还给村民自治组织，但不应该保留集体组织对于土地增值收益的分配权和收益权。
在此次平度事件中，我们可以发现，正是因为村委会领导人利用自己的权力欺上瞒下，逼迫被征地村民和村干部，伪造签名，代表集体出让土地，甚至不惜干出“放火杀人”的勾当，才导致矛盾激化，血案的发生。可以预见，如果不改革集体土地所有制和乡村治理结构，这种悲剧今后依然会接连不断的发生。据说“土地深化改革领导小组”最近将“集体所有制不能改垮”列为土地制度改革的四大底线之一。笔者不是特别清楚这个“底线”的具体指向，但是这种允许权力上下其手的“政社合一”（即村民政治自治与集体经济组织混合在一起）式的集体所有制，毫无疑问，属于“改革烂尾楼”，应该早日废除。
再次，要进一步加强政府信息公开和依法行政的能力。在这次征地过程中，虽然平度市相关部门对该村征收土地进行了清点确认，被征地群众在附着物调查表上签字确认并支取了补偿费。但村民的签名只能表明他们知道政府对土地和地上附着物进行了调查，却并不能表明他们知悉此次征地的用途、程序和补偿的金额。地方政府对于关系农民利益的土地征收也没有举行听证会。所以，村民对于政府的征地行为既不信任，也不支持。土地是农民的“命根子”，在剥夺农民土地的时候，程度的公开透明，独立公正的听证，决不是可有可无的表面文章，而是必须扎扎实实加以落实的制度要求。
最后，要抓紧修改《土地管理法》，制定集体土地征收补偿程序和标准。党的十八届三中全会提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益……保障农民公平分享土地增值收益”。然而，新的《土地管理法》和集体土地征收补偿标准却迟迟不能出台。平度市国土局局长黄武3月26日在针对“村民反映，土地征收补偿与招拍挂价格差距大”这一问题回答说，“土地征收补偿是按国家规定的标准确定的，而土地招拍挂成交价格是由土地用途、建设条件等因素，通过市场决定的，两者无可比性。”这个回答是符合我国现行法律规定的，但这样的回答除了表明我们现行的法律是某种形式的“恶法”以外，并不能给我们任何的宽慰，更不用说告慰耿福林先生的亡灵了。
我们应该看到，放火杀人的凶手自然可恶，应该被追究法律责任，但存在重大缺陷的土地制度和乡村治理体系更应该早日修改和完善，用《人民日报》的话来说，“征你一头牛，补你一只鸡”的制度该变一变了。
（作者为法学博士，中国人民大学法学院博士后研究人员）(Modified on 2014/3/27) (博讯 boxun.com)
