王春环转自文章阅读网
文章摘要：随着改革开放的深入，我国社会经济取得了突飞猛进的发展，国家实力和人民生活都得到很大水平的提高。与此同时，社会也产生了很多问题。深入分析，这些问题产生的根源在于利益冲突和社会不公，而政府对于推动社会公正具有义不容辞的责任。因此，公平行政对于解决中国经济社会发展面临的重重问题，推进社会公平和正义，维护人民权利和利益，以及推进社会稳定和经济健康发展具有重要的理论和现实意义。
公平行政是行政主体（即政府），本着公平的政治理念和价值，通过制度设计，公共政策的制定和推行，以及规范行政行为等社会治理活动，从而推动社会公平和正义的一种行政过程。公平行政具有深刻的政治学学理依据和现实依据，社会公平正义的实现需要政府公平行政，政府通过公平行政对推进社会公平正义具有关键作用。
【关键词】 政府； 公平行政； 社会公正
改革开放以来，随着社会主义市场经济的不断推进，我国在经济高速增长的同时，贫富差距逐步拉大，社会不公正现象逐渐凸显。这主要表现在三个方面：一是经济领域贫富差距不断拉大；二是政治领域政治资源的分配不公。三是社会文化领域资源分配的不公正。中国经济社会发展的成绩是由广大劳动人民创造的，但是发展的成果并非是由广大劳动人民共享。社会存在严重的不公平现象，而公正问题的解决，将对中国社会经济的进一步发展，对于中国政治发展的民主化进程，以及中国社会的稳定起着至关重要的作用。因此，结合社会发展所面临的一系列问题，从政治学角度讲，政府行政理念的变迁，政府采取的有助于社会公正的实际行为，以及行政方式，行政效果等，给我们的政府如何推行公平行政提供一种思考和借鉴。
李克强同志在2013年记者会上提出，政府当前需要解决的主要问题是促进社会公正，他强调公正是社会创造活力的源泉，也是提高人民满意度的一杆秤，政府理应是社会公正的守护者。温家宝在2012年记者会上也提到：公平正义比太阳还光辉，公平正义是社会主义的本质特征。由此看来，政府通过公平行政，在推进社会公平和正义，维护人民权利和利益，推进社会稳定和经济健康发展中，具有义不容辞的责任，也发挥着至关重要的作用。
一、公平行政的概念与依据
1.1 公平行政的概念与内涵
新公共行政学弗雷德克里森倡导的行政公平观认为公平行政包含着对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择，强调政府提供公共服务的平等性，强调政府在决策制定和推行中的责任和义务，强调对公众要求的积极回应。这种公平行政是推动政治权力和经济福利转向社会中缺乏政治，经济资源支持的处于社会劣势地位的人们[1]。在行政法学概念上，行政公平和行政公正都是行政法的基本原则。行政公平就意味着全体人民在自己的国家范围内享有同等的权利和机会，行政主体（政府）应平等地对待任何行政相对人，不厚此薄彼，不能凭借某种关系或自己的好恶赋予某些人以特别的权利，加予特别的义务。刘俊祥教授认为公平政治是一种政治形态，意味着某个政治体系奉行公平的政治理念和价值，具有公平的制度机制，实施公平的政策行为，通过公平的施政达到了公平的经济社会效果[2]。
综上，我认为，公平行政是指政府本着公平的政治理念和价值，通过制度设计，公共政策的制定和推行，以及规范行政行为等社会治理活动，从而保障社会成员平等享有各种应然权利，公平分配各种资源，机会和利益，进而推动社会公平和正义，实现公平政治的一种行政过程。简言之，公平行政就是政府推进社会公正，实现公平政治的一种过程。
1.2 公平行政的理论与现实依据
1.2.1 公平行政的理论依据
在古希腊城邦政治时期，古希腊政治思想家亚里士多德认为，政治是一种追求至善的生活，城邦政治的目的就是为了实现最高的善业，达到全城邦的美满幸福[3]。根据这个理论，政府的目的就是为了保证全体人民的物质富足，生活愉悦和精神的满足，那么公平政府就是要谋求全体人民的真正的幸福。
近代政治思想家卢梭在社会契约论中也提到，政府是主权的依托者，为了保障人们的生命，安全和追求幸福的权利，才成立了政府[4]。按照这种理论，一方面，政府的权力是由人民赋予的，当人民的权益受到行政行为的不利影响时，或者人民的利益无法得到保障时，人民有权力要求自己的意见和利益被政府毫无偏见地倾听和保障。另一方面，政府作为人民的受托者，必须把实现公共利益作为一切政府行为的出发点和落脚点，秉持公平的理念和原则，制定公平的制度，规则和公共政策，并且在政策的执行中，公平行政，以实现人民的幸福。只有这样，政府行政才能得到民众的拥护和认可，才能成为其合法性构建的来源。
当代美国政治家罗尔斯在其《正义论》中提出了作为公平的正义的概念，把公平与正义概念结合在一起[5]。这种公平正义认为，每个人都有一种平等的权利；每个人都应该享有机会平等和分配公平。前者是在政治领域，后者涉及社会和经济利益的分配。在罗尔斯眼里，一个符合正义的社会，必须使得基本权利和义务得到公平分配，使得社会经济利益得到公平分配，社会机会向所有人平等开放，那么政府必须公平行政，保证这三个方面的公平。60年代以来，以弗雷德里克为代表的新公共行政学认为，过分推崇效率和经济，会造成日益增大的社会不公平，损害公共行政的公平价值。他们强调要把公平作为公共行政追求的目标，强调一种公平行政，主张将“效率至上”转向“公平至上”。市场经济的发展带来了效率的提高和经济的发展，人们在实现效率和自身效用最大化的同时，社会也出现很多社会不公正问题。这种新公共行政理论体现越来越多的国家把基于社会公平的理念作为政治的基础和底线。
90年代以来，西方国家公共行政学领域越来越注重研究治理理论，比较典型的就是善治理论[6]。善治是一种理想的治理模式，是一种是公共利益实现最大化的社会管理过程。善治理论从三个方面体现公平政府的理念。第一，公平是善治的价值目标，这就要求不同民族，阶层的群体，在经济，社会，政治各领域实现平等和公平；第二，善治强调一种社会和政府的合作与共同治理过程。通过双方共同的参与，合作与互动，可以保障社会成员平等的分享社会利益和经济社会发展成果，可以消除贫富对立，维护处于劣势地位的社会群体；第三，在善治理念中，公民与政府通过共同治理，协调与互动的过程，本身可以为实现公平公正创造路径。比如，公民参与政治的过程，可以保障权利的平等；公民参与致力于社会资源和利益分配的公共政策，从而保障机会均等和利益分配的合理均衡。这些都为实现社会公平正义提供一种路径，因此，善治理论为政府公平行政提供一种理论范式。
1.2.2 公平行政的现实依据
改革开放以来，随着市场经济的发展，我国经济发展取得突飞猛进的效果。与此同时，社会也产生了很多不公正问题：贫富差距拉大，收入分配不公，政治腐败，社会不安全事件不断增多，利益冲突不断等。这些问题主要体现在以下方面：一是政治领域的不公正。首先，公民的基本权利得不到有效的保障。“李刚”事件、深圳“富士康”事件 、四川的“万州事件”以及 “人大代表打人事件”等，这些事件体现在我国公民政治权利保障方面的制度缺失。其次是腐败问题。腐败本身是造成社会不公正正的重要原因，同时也是社会不公正的重要表现。腐败现象损害了党和政府在人民群众心中的形象，违背了公平正义的社会准则。社会歧视问题。在中国20多年的发展中，功利化势利化的社会导向，整个社会充满嫌贫爱富色彩。此外还存在身份歧视，城乡歧视、行业歧视、单位歧视、年龄歧视等等。 二是经济领域的不公正。首先是收入的不平等；其次是城乡差异的拉大；再次是地区之间的发展不平衡。由于各地环境不同，拥有的资源量不一，政策待遇不同等等原因，目前中西部地区和东部沿海地区仍存在巨大差距。尤其是省际和区际之间；最后是行业之间，不同所有制之间的发展不平衡。三是社会领域的不公正。首先是教育不公正，众所周知，我国的教育资源存在严重的不平衡；其次是就业，医疗和社会保障的不平等也表现明显等。在这些因素大量存在的情况下，导致了公民对政府的严重不满和抵制情绪，造成了公民和政府之间的严重不和谐；也造成了这个社会的不满和不稳定。这些社会不公正导致了社会利益群体之间开始产生严重的不信任和不合作，而这些不信任和不合作反过来又加剧了社会不公正[7]。
究其原因，这些问题产生的根源在于利益冲突和社会不公。实践证明，不平等是一切社会问题产生的根源，而这种不公正是由不公平的政治产生的，包括制度，理念，体制机制以及政策措施等。当今中国存在的唯GDP的经济发展方式和以经济建设为中心的效率政治，长期以来严重地阻碍了公平政治的推行和社会公平正义的实现，反而导致了收入分配严重不公和社会的贫富两极分化[8]。因此，为了解决这些社会问题，推进中国社会经济的健康发展，必须做到公平行政。
二、公平行政对社会公正的功能作用
2.1 什么是社会的公平正义
所谓公平正义，包含公平和正义两个词语。罗尔斯在《正义论》中，第一次把公平和正义的内涵综合起来，提出了作为公平的正义观念。他认为公平正义的一般意义是：所有的社会基本的善，包括自由和机会，收入与财富，以及自尊的基础都应该被平等的分配。综上，我认为，社会的公平和正义是在公平的政治制度和社会规则之下，社会的政治权利，经济利益和其它资源在全社会之间进行合理而平等的分配。它包括权利的平等，机会的均等和利益的合理分配，以及法律的公正无私。公平正义的理念体现在起点，机会，过程和结果中。
那么社会公正就有这么三个方面的内容：一是权利的平等。权利包括公民的基本权利和发展权利。权利的平等是保证社会公平正义的基础，是公民实现机会平等和利益分配平等和获得社会保障权利的基础；二是机会的均等。。公民的权利平等, 通常要通过机会公平来实现。也就是说, 只有社会公平地为公民提供各种机会, 才能真正保证公民的权利平等。实现社会公正必须坚持机会公平。社会必须通过法律、政策和制度,切实保证公民在教育、就业、社会管理等方面享有公平的机会,三是利益分配的公平以及社会保障的实现。 正是因为各种客观因素的巨大差别, 使部分社会成员无法享受平等权利和公平机会, 成为社会的弱势群体。因此, 要实现社会的公正, 社会就必须建立相应的公平保障机制, 使弱势公民的基本权利得到保证。因此，我们可以通过合理的再分配措施，调整收入差距，可以通过完善的社会保障制度来保障弱势群体的权益[9]。
2.2 实现社会公正需要公平行政
第一，政治的本性和目的是实现公平和正义，谋求人民的幸福。古典政治思想家亚里士多德指出政治的目的是过一种善的生活。近代自然法学政治家也认为，在自然状态下，人与人之间处于平等自由的状态，但是由于自然状态的不安全，不方便，人们相互订立契约，成立政府。那么政府的目的在于保护人们生命，自由，平等和追求幸福的权利。而现代政治思想家边沁也提到，政府的最大目的是考察和谋求最大多数人的最大幸福，要保证公民平等的权利和机会，也就是说要推行公平行政。
第二，政府的公共性和在社会生活中的核心地位要求政府公平行政，推进社会公平正义。首先，政府的公共性和公平性同样关注的是公共利益和公共权利的维持和达成。公共的必然是公平的，因此公平应成为行政的核心理念和价值，公平行政必然是政府推行社会公平的必然选择。在当今社会，唯有政府践行公平价值理念，通过公平行政，才能促使广泛的社会公平的实现。其次，在现代社会，随着社会经济的不断发展，社会分工和社会利益分化越来越明显，政府的职能也将不断完善，这就决定了政府越来越成为社会生活的核心地位。政府必须在推进社会整体利益最大化的过程中实现社会成员的应然利益，实现社会公平。因此，无论什么时候，也只有政府的公平行政才能担负起社会公平的使命，成为社会公平的主要提倡者和推动者。
第三，市场经济的健康发展需要政府公平行政。市场经济具有竞争性特点，其自然的发展趋势和逻辑是优胜劣汰，结果将导致社会贫富差距拉大，社会不公平问题产生。市场经济的健康发展需要政府采取政策措施，弥补其缺点和劣势，市场经济导致的社会公平问题的产生需要政府公平行政来解决和实现。公平的经济社会，(点击此处阅读下一页)
