王春环转自天则
行政部门对教育资源的配置公正吗？
- 天则经济研究所课题组
- 2015-11-10 累计浏览：900
教育作为一种服务方式，一般是老师教，学生学。如果不交学费，老师可以将学生拒之门外。所以，教育服务具有排他性。教育服务，尤其特定区域内的优质教育服务，由于学校能容纳的学生有限，竞争性也是显而易见的。在边际上，一个学生获得入学资格，另一个学生就不能获得。因而，教育服务具有竞争性。所以，一般而言，教育是一种私人物品。
然而，在某些方面，教育具有一些公共性质。第一，在初等教育阶段，如果某个孩子因为家里没钱就不能接受教育，就损害了起点平等的原则。第二，如果学校承担了学生的部分行为规范的教育义务，那么就具有外部性。第三，大学和高等研究机构又有着探究公用知识的职能。这些公用知识就是知识的公共物品。第四，家长主义关怀。经济学家米尔顿•弗里德曼指出，政府干预教育的理由之一就是“对孩子们和其他对自己行动不负责的个人的家长主义关怀”。第五，在学校之间可能会出现恶性竞争。如在周末加课等。所以可能需要对恶性竞争加以管制。
总体而言，教育服务是有部分公共性质的私人物品，因此应以市场制度为配置资源的基本制度，辅以非市场的制度，包括政府制度，来克服市场失灵部分。
然而在我国现实中，教育领域的资源主要是由政府行政部门配置的，配置资源的方式有直接的和间接的。直接的方式是由行政部门自己直接配置资源设立公立学校。因而我国现在主要是公立为主民办为辅的学校格局。间接的方式包括对民间办学的准入管制，对学费水平的管制，对招生数量的管制，对学校设立院系和专业的管制，对招生优先顺序的管制，对教师资格的管制，等等。这些管制都会对资源配置产生间接的影响。
行政部门配置资源当然有其优点：（1）对资源有较强的当下动员能力；（2）可集中全社会资源实现某一重大单一目标；（3）可将有限的政府资源用于对市场失灵的弥补，以实现市场与政府的良性互动等。
而其缺点也很突出：（1）缺少分散的、在具体交易环节中产生的信息；（2）行政部门配置资源没有市场信号；（3）上级机关在资源配置方面有优先权；（4）领导最“聪明”，容易埋没其他人的聪明才智；（7）单一目标的考核机制会以损害社会其它目标为代价；（8）视野较短，期待短期见效，带来配置的无效率；（9）缺少纠错机制。
在中国，由于政府结构还存在缺陷，上述行政部门的缺点还会放大。行政部门对资源配置的规模和行为缺少立法机关的界定和约束，也缺少司法机构对行政部门的制约。因而，存在着行政部门独大的现象。在这种情况下，行政部门配置资源就已经偏离了市场规则和标准的公共选择程序，而是依行政部门的意志而配置资源，所以行政部门对资源配置的领域、规模和行为会大大超出应有的范围，且具有行政部门自身的倾向性。
从效率角度看，行政部门配置资源的恰当范围，就是公共物品、准公共物品和对市场失灵的补救，如果行政部门超出这一范围去配置资源，就会带来效率损失。这是因为，第一，在市场能够发挥作用的地方采取行政方式配置资源，必然会偏离市场均衡状态，一旦如此，就会产生效率损失。第二，当公共物品数量超过恰当数量，就会导致单位边际投入的公共物品带来的边际效用总和小于私人物品的边际效用。这也是无效率的。
合理的进入管制一般只包括两个方面，一是在自然垄断情形下，一是为了保证从业者的从业资格。在其它情形下的进入管制，都会无端造成竞争的减缓和供给的减少，使消费者不能享受供给竞争带来的好处，和供给充裕带来的低价和便利。所以，这些进入管制本身不仅无效率，也不公平。
关于价格管制的效率评价标准，如关于自然垄断产业的定价，经济学有过不少研究，一般的结论是，可采用平均成本定价，复合成本定价，以及拉姆齐定价等。如果管制定价有明显偏离，就意味着管制价格的无效率。当然，在市场可以定价的领域由行政部门定价，本身就是无效率的。这个效率标准经常与公正标准相重合。
关于公正，我们采用罗尔斯的正义原则作为标准。罗尔斯的第一正义原则是说，每个人最大的平等的自由；第二正义原则是说，如果可以接受一些不平等，就是要向弱势群体倾斜的不平等。我们可以将罗尔斯第一正义原则看作是市场原则。也就是说，没有必要理由而违背市场规则，就是不公正。我们将罗尔斯第二正义原则用来评价行政部门配置资源的公正性。
一般而言，由于财政资源的分配就是人为的，所以公正的财政资源分配应是平均分配，因而财政资源分配的基尼系数应是零。如果实在无法实现财政资源平均分配，可以容忍较小的基尼系数，如，0.1，然而要强调的是，这种不公平的财政资源分配应遵循罗尔斯第二正义原则，即要向收入最差的人群倾斜。其限度，应是这种倾斜不应改变现有的收入结构，即最穷的人的补贴不应使其总收入超过次穷的人的总收入。
根据上面的效率标准，行政部门在教育这个可以由市场配置资源的领域来配置资源，本身就是无效率的。同时行政部门对教育的多方管制，也违反了上述管制的效率标准，也是无效率的。在本文中，我们侧重于讨论行政部门配置资源的公正性问题。当然不公正都同时是无效率的。
研究表明，教育部门的资源配置是不公正的；本来财政资源是人为地配置，应该在个人间平等分配，如果实在需要容忍一定程度的不平等，也应是向弱势人群倾斜；然而，在我国，教育服务的财政资源分配却向富者和有权势者倾斜。在本研究中，我们更多地分析资源在地区间的分布。
在地区分布上，资源更向行政权力中心倾斜。我们知道，211学校意味着更多的财政投入。将各省市211学校数量比上本省市人口数量，比例最高的是北京1.11所/百万人，其次是上海0.38所/百万人，最低是河南省0.016所/百万人，北京的“211密度”是河南的69倍。
“211”学校的分布密度
注：颜色越深，密度越高。
录取机会也是一种重要的教育资源。假定各省考生在智力上是随机分布的，各省的录取机会应该是大致相当的，有不同也不应该多年持续。所以，“机会均等”既是一种公正原则，又可以用来定量地衡量资源分配的公正性。我们根据这一原则，提出“录取机会比”的概念，即以最低录取率为基准，其它地区、单位或人群的录取率与它相比的倍数。在下表中，我们可以直观地看到，北京、天津和上海的“一本录取机会比”是5.6，4.7，4.2。也就是说，它们的考生被一本院校录取的机会是最低录取率的四川考生的5.6倍，4.7倍和4.2倍。
各省高考一本录取率比较（2012年）
除了高考一本录取率外，高等教育毛入学率表明了一个国家或地区提供高等教育机会的综合水平。高等教育毛入学率，就是指18岁到22岁应接受高等教育的人群中实际接受了各种高等教育（专科及其以上学历）的人数。2012年全国高等教育毛入学率30%；北京已超过60%，贵州仅为25.5%。
最直观的行政部门对资源的配置还属对财政资金的配置。为了对财政分配的公正性有更准确的描述，我们根据罗尔斯第二正义原则，设计出“相对损益指数”和“公正性指数”。下两图是从小学到高校的生均财政补贴相对损益指数。在横轴上，各省市按人均收入从左到右递增排列，纵轴则是各省市的“相对损益指数”。计算规则是，处于右边的地区与所有处于它左边的地区比，如果有一个地区的生均财政补贴比它低，则记1，有两个则记2，依次类推；如果比它高，则不记分；也与处于它右边的所有地区比，如果有一个地区比它高，则记-1，两个则记-2，依次类推；如果比它低，则不记分。每一个地区的得分除以地区数，就是它的公正性的“相对损益指数”。
省市间小学和初中教育财政资金配置的相对损益指数
省市间普通高中和高等学校财政资金配置的相对损益指数
在图中，相对损益指数越高，说明一个省市在这个财政分配体系中越获益，越低则越受损。在用人均收入进行修正、以剔除各省间人均收入差距以后，各省的生均财政补贴仍有较大差异，尤其是小学和初中，竟然呈现出人均收入越高，生均财政补贴越高的现象。在其中我们看到，北京、上海和天津的小学的“相对损益指数”分别为0.935，0.903，0.742，根据下表的解读，处于“极不公正地获益”的位置上。
相对损益指数价值解读
我们将每个地区获得生均财政补贴高于比它穷的地区的数值累加起来，与完全不公正的情形去比，就得出了“公正性指数”。它可以用来描述一个财政体系的公正性程度。在不同教育阶段，小学、普通初中、普通高中和高等教育的财政分配体系的公正性指数为0.602、0.484、0.430和0.310。按照本报告的评价标准（见下表），小学、初中和高中价值解读是“差”，且小学不公正程度最显著。高等教育的财政分配体系的公正性为“中”。
公正性指数价值解读
同样的方法可以用于一省之内。如用财政体系的“相对损益指数”和“公正性指数”来描绘财政资金在江苏省内分配的公正性。小学、普通初中、普通高中的教育财政资金分配体系的公正性指数为0.410、0.603、0.654，价值解读均为“差”。
在上述教育资源在地区间分配向行政中心倾斜的基础上，在同一地区的不同人群之间，也明显存在着资源分配的不公正。据一些研究，高阶层（高级和中级管理人员、技术人员）比中阶层和低阶层（工人、农民、下岗、失业、家务）更多地享有城市重点中学的优质教育资源。在接受高等教育机会上，国家与社会管理者，经理，私营企业主、专业技术人员阶层的辈出率（社会阶层子女在大学生中的比例与该阶层人口在同一社会全体职业人口中所占比例之比）约为平均数的2~6倍，高低阶层的辈出率的最大差距为14倍。
还有一个严重的不公正问题，就是流动人口子女的教育问题。虽然《义务教育法》中规定“父母或者其他监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”，但实际上存在着对流动人口子女的歧视。最严重的要属北京市政府2011年强行停办拆迁20所打工子弟学校的恶劣行为。数据显示，在小学和初中阶段，流动人口子女的学费分别为370元和622元，比全国平均水平的76元和170元高出很多。
在这种制度化的配置无效和不公正的情况下，人们就通过各种形式，如交“赞助费”进入到较好的学校，用高考移民的方式进入到高考录取名额较多的地区，学生从乡村向城镇、小城镇向大城市的学校的“移民”以获得更好的教育资源，再有就是用脚投票——到海外留学，对这种行政部门无效率也不公正的资源配置进行纠错。
但尽管高考移民的根源在歧视性高考录取制度，但现实的政策操作几乎不问制度本身，而是指向高考移民考生。
例如，2005年9月，教育部、公安部联合下达通知，要求各高校“针对高考移民现象对本地教育公平和社会稳定带来的负面影响，商请有关部门从严掌握、审慎出台‘高考优惠’作条件发展本地经济和吸引人才的政策，……”2008年青海省文科状元王某以655分的成绩报考了清华大学，最终被查出属“高考移民”而取消录取资格。2009年内蒙古规定身份证号前两位不是15的考生要进行学籍审查，2010年的文件规定凡父母双方或一方户口不在内蒙古区、本人户口在内蒙古的考生都要进行学籍审查。2011年，陕西省宝鸡市返回户籍地报名的高考考生共6082名，占考生总数的14.85％。
教育行政部门也采取一些遏制择校热的措施。如直接禁止以钱择校，直接禁止为择校而生的培优机构，直接禁止公办学校教师参与择校相关活动。还有就是把优质教育资源直接分配给所有下一级学校，希望通过优质资源均等化，减少基础教育学校间的差异。但在实际上，大多数地方政府仍对不同学校给予不同的生均财政补贴，即一直维持学校优劣差距，却坚持禁止择校，这种行政行为显然没有实现教育资源均衡的诚意。
所以尽管存在着民众自发的纠错行为，由于整个制度的系统性错误，以及行政部门维护现有体制的作法，教育领域还存在着很严重的资源的剩余错置，以及相应的不公正。而不公正的制度和事实本身，又是具有反教育性质的。
我们的基本结论是，行政部门对教育领域资源的配置，在已知无效率的情况下，不仅没有减少不公正的情形，反而加重了不公正。本来应该获得财政资金倾斜的较低收入地区和人群，反而获得更少的财政补贴。更重要的是，这种对不公正程度的加重，并不是制度的疏漏，毋宁说这就是行政部门的目的本身。而这一目的，就是使得资源的配置更有利于配置资源者自身。
我们对教育领域的改革建议是：
（1）取消对教育服务的进入管制；建立开放的教育体制，鼓励更多民间力量和国际办学机构进入教育领域，行政部门直接配置资源的比重要逐步缩小。
（2）取消对所有对种类学校的不当行政管制，包括招生数量管制，院系专业设置管制，学费管制，教师资格管制，等等，尊重和保证学校的办学自主权。
（3）取消高考录取配额制度，或统一高考，或分校高考，建立公平与高效的考生与高校之间的“配对机制”。在高校没有真正办学自主权时，取消高校的“自主招生”。
（4）取消对不同学校的财政补贴的区别对待方式。取消基础教育阶段的重点校和重点班；在地区范围内实现基本公共教育服务资源大致均等化配置；取消高等学校的行政级别和985、211和一般高校区分，让自治行业组织和社会中介组织评审引导高等教育资源配置；取消高校重点学科评审和硕士博士点的行政评审，由学术机构或专业学会评审。
（5）教育行政部门和其他相关政府部门停止打压由于教育制度和政策本身错误引发的群众对策行为，如异地高考、择校等。
（6）更多地动员民间资源投向农村地区中小学教育，政府行政部门采取教育券的方式补助贫困家庭学生。优化高等学校空间布局，新设高等学校布局向二三线城市倾斜。
（7）一视同仁对待公办教育和民办教育、国际办学。取消在土地、税收优惠、融资、地方公共设施和公共服务供给、社会保障、职称评定等方面存在的歧视性政策规定。
（8）政府行政部门有义务辅助办学资源薄弱的学校。给定适龄儿童入学人数，在政府行政部门暂无法提供教育服务的情况下，应鼓励民间办学，并对其财力的不足予以补助。这种辅助性责任体现为扶持薄弱校达标，而不是以办学资质标准将适龄儿童拒之校门之外造成辍学和失学。
（9） 对于义务教育，除了基层地方政府负有财政责任之外，中央或高层地方政府也负有财政责任，甚至担负比基层地方政府更大的责任。义务教育交给地方学区主管，但对义务教育的公共投资则至少由省政府和地方学区共同分担。
总体而言，在宪法层次，明确教育服务主要应由市场制度配置资源，行政部门如要介入或管制，必须说明理由，并经立法机关批准。行政部门配置资源的行为要受到立法机关的约束和监督，动用财政资金的配置，必须要遵守罗尔斯第二正义原则，如违反这一原则，应可问责。
2015-11-9
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