范华转自《参与》
《政府信息公开条例》通过后10年首次修订，民间组织提出五点建议
针对近日国务院法制办公开征求意见的《政府信息公开条例》（修订草案征求意见稿），一家关注政府信息公开的民间组织OGICN，就征求意见稿中涉及到的依申请公开的相关条款今天提出五点修订建议。
该五点建议分别为：不宜将身份证明扩大到所有的申请中、区分档案室保存的信息和国家档案馆的信息、“信息不存在”的情形需要细化、“咨询”与政府信息并不是非此即彼的关系（因此建议删除）、应当明确申请人对公共企事业单位提起复议和诉讼的权利。
政府信息应当合理区分
征求意见稿第二十九条拟将需要提供身份证明的情形扩大到所有的申请中。OGICN提出，是否需要提供身份证明，应当是从政府信息的属性的角度来作判断，即：如果是一般的政府信息，任何人均有权知晓，则任何人申请公开并没有实质区别，不应当增加对申请人的身份证明的要求，建议保留原《条例》中身份证明仅限定在申请公开涉及社保、税费和医疗这三方面涉及个人隐私的政府信息。
另外，保存在行政机关内部的档案室或相关的档案机构的政府信息，也属于《政府信息公开条例》中的政府信息，这一点在《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条中已经得到明确。因此，OGICN建议征求意见稿吸收该司法解释的规定，增加一个条款以区别国家档案馆保存的档案和行政机关内部档案室保存的政府信息：
“政府信息由行政机关的档案机构或者档案工作人员保管的，应当向申请人提供所申请的政府信息”。
保障申请人的程序权利
对于征求意见稿拟增设将“咨询”类申请排除出政府信息公开申请的条款，OGICN认为并不合理，因为“咨询”并非一个严谨的法律术语，它与政府信息公开申请并不是非此即彼的关系，实践中二者有很大的概率是重合的。建议信中援引的南通市中级人民法院作出的一则判决中，法院就认为该案中申请人的政府信息公开申请“其中的部分内容的实质显然属于政府信息的范围，而并非形式上看起来似乎是‘询问’性质的内容”。因此，OGICN建议删除涉及“咨询”的条款。
OGICN认为，实践中“政府信息不存在”可能至少有三种情形：自始不存在，因而检索不到；申请公开的该项信息不是现成的，而是需要加工、制作的信息；本来有这项信息，但是因为保管不善等原因而损毁了（比如一些历史信息，只能检索到文件名，但是文件的完整信息已经损毁了）。如果行政机关只是简单的回复“您所申请的政府信息不存在”，那么申请人无法判断出具体是上述所列的哪一种情况，影响了申请人对相关信息的判断。故OGICN建议将相关条款修改为：政府信息不存在的，应当告知申请人该政府信息不存在并说明理由。
在实践中，公共企事业单位已经成为了涉及政府信息公开的行政复议、行政诉讼中的常客。但是OGICN认为征求意见稿新增的公民、法人和其他组织可以向公共企事业单位的主管部门申诉的条款有歧义，没有明确申请人向主管部门申诉之后，还能不能再提起行政复议、行政诉讼，因此建议增加一个条款：
“公民、法人和其他组织认为前款规定的公共企事业单位依申请公开政府信息的行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼“。
建议信全文见附件的文档，或者OGICN的简书专题：
https://www.jianshu.com/p/9cfba2bdbc05
建议信撰写人联系方式：李楠 18802032774
相关链接：
法制日报：档案法20年后大修民间机构建议，档案馆信息和档案室信息应当进行区分
https://www.legaldaily.com.cn/index/content/2016-06/29/content_6694315.htm?node=20908?W=84ivw
OGICN发布《中国政府信息公开救济机制观察报告(2016)》https://www.jianshu.com/p/ed3be8a51dbc
附件1：立法建议信（致国务院法制办）
对《政府信息公开条例》（修订草案征求意见稿）的建议
国务院法制办公室：
《政府信息公开条例》由国务院通过后的第10年迎来首次修订，其中取消了“生产、生活、科研“的”三需要”申请理由、完善了对申请信息的补正的程序等，是重大的进步。但是，从需要获取政府信息的申请人的角度来看，征求意见稿还存在一些不合理的地方。现将相关问题进行分析、并尝试提出五点修订建议：
一、不宜将身份证明扩大到所有的申请中
征求意见稿第二十九条将《政府信息公开条例》（以下简称旧《条例》）第二十条第一款：
“政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；”
以及第二十五条第一款：
“公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。”
二者合并，改为了：
“政府信息公开申请应当包括下列内容：
（一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；”
旧《条例》中对于一般的信息公开申请，并不要求提供身份证明，仅在涉及社保、税费和医疗这三类涉及个人隐私的情况下才需要提供身份证明。这一做法非常合理，即减轻了一般类型的申请人的负担、又保护了特殊类型的信息的安全。
但是如果将所有的申请，一概要求提供身份证明，与旧《条例》相比，则是倒退。如果是一般类型的政府信息，即属于可以向所有社会公众公开的信息，那么这种信息由哪个主体申请公开，没有任何区别。因此，是否需要提供身份证明，应当从政府信息的属性出发来作判断：如果是一般的信息，则不应当要求提供身份证明；如果是涉及个人隐私的信息，则需要提供身份证明。
而且，征求意见稿中的“身份证明”具体是指什么？对于公民来说，身份证号码还是身份证复印件、扫描件？如果是身份证复印件，那么采用数据电文形式和口头方式提出的申请，要求提供身份证复印件或者扫描件，更是加重了申请人尤其是老年人申请人的负担。这种繁琐的程序也与李克强总理提出的简政放权理念不相符合。
因此，无论是从政府信息的属性的角度，还是从行政便民的原则出发，均建议保留旧《条例》的相关条款。
二、区分档案室保存的信息和国家档案馆的信息
征求意见稿第三十一条第七款：
（七）政府信息已经移交各级国家档案馆的，应当告知申请人按照有关档案管理的法律、法规和国家有关规定办理。
建议吸收《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条，增加对于已经进入国家档案馆的档案和尚未进入国家档案馆、但保存在行政机关内部的档案室的档案的区分。因为从行政机关内部的档案机构，到正式移交国家档案馆，中间这一段时间，该类信息的公开指责在该行政机关。
如果不对此进行区分，则实践中可能会出现两方面的问题：一是会被某些行政机关滥用《档案法》的规定，以档案已经进入机关内部的档案室、但尚未移交国家档案馆，就不属于政府信息为由，规避政府信息公开的职责；二是行政机关告知申请人需要等待信息移交到档案馆之后，才能向档案馆申请公开，造成了对申请人时间上的浪费。
建议将第七款修改为两款：
（七）政府信息由行政机关的档案机构或者档案工作人员保管的，应当向申请人提供所申请的政府信息；
（八）政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。
三、“信息不存在”的情形需要细化
征求意见稿第三十一条第（四）款:
“政府信息不存在的，应当告知申请人该政府信息不存在”。
该项表述存在歧义。一般来说，政府信息不存在至少可能有3种情形：
1、自始不存在，因而检索不到；
2、申请公开的该项信息不是现成的，而是需要加工、制作的信息；
3、本来有这项信息，但是因为保管不善等原因而损毁了。比如一些历史信息，只能检索到文件名，但是文件的完整信息已经损毁了。
如果只是简单的回复“您所申请的政府信息不存在”，那么申请人无法判断出具体是上述所列的哪一种情况，影响了申请人对相关信息的判断。建议修改为：
（四）政府信息不存在的，应当告知申请人该政府信息不存在并说明理由。
四、“咨询”与政府信息并不是非此即彼的关系，在实践中容易被滥用，需要作一定的限制
征意见稿第三十三条：
申请人以政府信息公开申请的形式提出咨询要求，进行信访、投诉举报等活动，行政机关应当书面告知申请人不予处理。
“咨询”并非一个严谨的法律术语。在实践中，一般以提问的方式，或者申请公开“……事实依据和法律依据”，很容易被行政机关认为是“咨询”。但是实际上，咨询、询问与政府信息公开申请并不是非此即彼的关系。
从内容上看，咨询与政府信息公开申请二者有很大的概率是重合的。结合《条例》和实务经验，一般来说，申请人提出的申请符合三个条件，即有一定的载体、指向一个特定的事项、不需要经过行政机关加工制作的信息，即属于合格的政府信息公开申请，而公民向行政机关询问、咨询的事项也很有可能符合以上条件。从语言均存在一定的模糊性的角度来看，抛开内容只看形式，咨询或者询问不可能直接与政府信息公开申请区分开来。
比如南通市中级人民法院在如下判例中认为，在该案中“询问”与“政府信息”是重合的：
本院认为，从穆冬梅要求申请公开的“九华镇朱国林人武部长于2013年7月16日拆除穆冬梅名下厂房的事实依据、法律依据之信息”的内容来看，很显然区分为两个部分，即:朱国林人武部长于2013年7月16日拆除穆冬梅名下厂房的事实依据、朱国林人武部长于2013年7月16日拆除穆冬梅名下厂房的法律依据。而所谓朱国林人武部长于2013年7月16日拆除穆冬梅名下厂房的事实依据，应当是指朱国林人武部长受何人或者何机关指令、指派或者委托等，进而参与拆除房屋，其拆除房屋有无得到授权、有关部门有无出具书面材料等客观上已经存在的“事实”依据。法律依据则应当是指拆除房屋的合法根据，即有无明确的法律法规规定或者合法性文件、法律文书，例如房屋拆迁协议中约定的可以拆除房屋条款、强制拆除房屋的公告、行政处罚决定、法院生效判决等合法性文件、法律文书，等等。
而客观上无论是否存在有关人员、有关部门指派、指令或者委托朱国林人武部长“负责”拆除穆冬梅厂房的事实依据或者法律依据，如上所言，其中的部分内容的实质显然属于政府信息的范围，而并非形式上看起来似乎是“询问”性质的内容。……因此，九华镇政府在未对穆冬梅申请公开的政府信息内容进行区分的情况下，仅仅简单地从形式上判断为“询问”，并在答复中笼统地表述申请内容为询问，不属于政府信息范畴的理由，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。
摘自：穆冬梅与如皋市九华镇人民政府二审行政判决书，（2015）通中行终字第00214号
因此，不建议增加“咨询”这一不确定的概念，建议删除征求意见稿第三十三条。对于申请人的答复，征求意见稿第三十一条的7种答复类型已经足够了。如果认为申请人的申请不够明确，则要求申请人按照第三十条进行补正即可。
五、应当明确申请人对公共企事业单位提起复议和诉讼的权利
旧《条例》第三十七条
教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关部门或者机构制定。
在实践中，公共企事业单位已经成为了涉及政府信息公开的行政复议、行政诉讼中的常客。
征求意见稿第五十三条第二款
前款规定的公共企事业单位未依据相关法律、法规以及国务院有关主管部门或者机构的规定，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，公民、法人和其他组织可以向其主管部门申诉，接受申诉的部门应当及时调查处理并告知处理结果。
该条款具有一定的歧义。因为按照旧《条例》的“参照本条例执行”，申请人可以对公共企事业单位提起行政复议、行政诉讼，但是征求意见稿的该条款并未明确申请人向主管部门申诉之后，还能不能再提起行政复议、行政诉讼。因此，建议将征求意见稿第五十三条中的第二款扩充为第二、第三款：
前款规定的公共企事业单位未依据相关法律、法规以及国务院有关主管部门或者机构的规定，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，公民、法人和其他组织可以向其主管部门申诉，接受申诉的部门应当及时调查处理并告知处理结果。
公民、法人和其他组织认为前款规定的公共企事业单位依申请公开政府信息的行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
建议人：李楠
2017年7月5日
