邹长明转自中文网 一、何为教育公平
(一)定义
什么是教育公平?综合考虑国内外众多教育者对教育公平的定义,笔者认为,教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现,主要包括教育权利平等和教育机会均等两个基本方面。教育权利平等,主要指在法律上要保证每个公民都享有同等的受教育权利。教育机会均等,具体地说,包括两个方面:(1)能力相同的青年,不论其性别、种族、地域,都有相等的接受高等教育的机会。(2)社会各阶层的成员,不论其家庭背景、个人出身,都有同等的接受高等教育的机会。与此相对应,在同等条件下受到不平等的待遇,叫不公平。
但是,绝对不能将教育公平和教育平等等同起来,否则会造成认识上的混乱。平等的基本词义是均一,是一种事实判断,公平的基本词义是不偏袒,是一种价值判断,事物之间是否相同,是平等考察的内容,如何对待事物之间平等或不平等,则是公平考察的内容,平等是公平的核心,但却不是公平的理想。教育平等主张人人受教育,人人受一样的教育,所以教育平等运动从追求教育机会均等到追求教育过程相同到追求教育结果相等。但世界是多样化的世界,个体拥有不同的天赋才能,不同的文化背景,不同的兴趣志向。教育平等运动无视这些差异,强求为如此多样的个体提供同样的教育内容,要求产生同样的教育结果,所以教育平等的追求注定是一个乌托邦式的梦想。教育公平正视个体的差异性,放弃对平均主义的追求,主张人人都受教育,人人都受适切的教育。由此看来,教育公平与教育平等有着不同的内涵和追求。
(二)影响教育公平的因素
对影响教育公平因素的探讨,大致可以从几个维度来进行。第一,以教育活动运行为依据,分为外部影响因素和内部影响因素。综观这些年来的研究,影响教育公平的外部因素包括政治因素、家庭状况、种族、社会地位、经济条件、性别等;内部因素包括天赋才能、学术因素、学术课程性质等。第二,以社会学视角进行宏观层面的考察,认为影响教育公平的因素主要包括经济层面;社会层面,如家庭背景、地区和城乡差异;制度层面,如制度化教育、收费制度、招生制度,重点班校制度等;政策与实施层面,如高等教育资源配置。第三,从教育资源配置的角度来考察,认为教育资源包括制度资源和实物资源。其中,制度资源又包括正式的制度资源和非正式的制度资源。正式的制度资源主要指中央和地方政府以及教育机构制定的有关教育方面的法律、政策、规章和制度;非正式的制度资源则包括与教育有关的文化背景、社会氛围、校风、班风等。实物资源则主要包括教育经费、学校的硬件建设、师资力量、课程设置及家庭的经济状况等。各种教育资源的配置影响着教育公平。
二、何为中国教育公平
从建国到现在,国家一直在努力把实现教育机会均等作为自觉追求的目标之一,并取得重大成效,主要包括:第一是建立了从学前教育到高等教育的完整的教育体系,并一开始就实行一元化课程体制,废除了西方至今仍藕断丝连的双轨制,为实现教育机会均等奠定了基础。第二是九年制义务教育目标的提出并以国家法律的形式确定下来,这在中国追求教育机会均等的历程中无疑具有里程碑的意义。第三是我国政府在扫盲问题上表现出的决心和努力。第四是我国高等教育长期实行的高考制度、免费教育和人民助学金制度都曾是计划经济时代我国政府坚持教育机会均等所采取的重大步骤。第五是近几年国家对西部贫困地区教育发展的重大举措。但是,由于事实上存在的个体才能、地域的差异、社会政治经济地位等不平等因素,我国教育公平并未实现真正意义上的公平,目前在各个阶段问题都越来越凸显,总体上主要体现在以下几个差异中:
(一)现阶段三种主要教育不公平的表现
1、地区差距。中西部地区的教育发展水平与东部地区比较起来差距很大。以高等教育为例。目前,我国高等教育实行以地方管理为主的体制,除了少数部属院校外,绝大多数高校都由地方政府举办,一般来说,经济发达地区能够提供较多的经费和吸纳较多的大学毕业生,故高校数量也较多,而不发达地区数量很少。
2、城乡差距。城乡差距主要是指城市市民和农村中的农民在能获得的教育设施、教育质量和教育机会上极不均衡。城乡差距的第一个表现是农村中小学入学率相对较低。第二个表现是农村学生辍学率、流失率高,初中生辍学率上升。第三个表现,农村义务教育经费不足,危房面积较大。城乡差别的另外几个表现是财政拨款以及农村教师工资问题。对于前者,近几年国家和政府已经向广大农村特别是中西部贫困地区有所倾斜,但是距离根本上达到投资公平这一目标尚有很大差距,如1995年全国普通小学生的预算内事业支出为265 78元,农村为198 69元。最高的上海达到1216 85元,最低的河南144 20元。全国普通初中生均预算内事业费支出为492 04元,农村392 59元。最高上海,1535 83元,最低四川311 86元。这种教育资源上的不公平必然带来教育机会不平等。
3、层次差异。魏新的研究认为,即便是在前几年每年1000多元学费的条件下,全国普通高校在校生中尚有25%之上右的贫困生。在城镇中,由于企业效益差,大量下岗职工失去稳定的收入来源,成为新生的贫困人群。贫困人群的扩大,必然随之而来的是贫困学生群的扩大。由于义务教育阶段实际的教育收费不断增加,高中阶段和高等教育实行收费制,校园中“贫困生”、“特困生”日益增多。而农村中大量出现的流失辍学的调查则显示,贫困仍然是使许多人上不起学的第一位的原因。
三、推进中国教育公平
笔者认为,教育政策仅仅具备平等或公平的理念远远不够,还要深入研究和建立教育政策运行的公平机制,这才是从根本上解决教育不公平问题的关键和保障。
(一)贯彻教育公平原则
笔者认为,有以下三个原则:
第一,贯彻教育平等原则。这一原则包括入学机会平等和资源分配平等。应在基础教育阶段实行无差别的个人入学机会平等原则和学校之间教育资源分配的平等原则,让所有的学生享有人生教育起点入学机会的平等、人生基础教育阶段的教育资源平等和教育质量平等,从而保障受教育者教育过程平等和教育成功概率平等。消解基础教育阶段学校之间的差异,以及贯彻基础教育学校入学机会平等原则和学校之间教育资源分配平等原则,是真正克服基础教育非均衡发展的基本途径。
第二,贯彻促进受教育者利益最大化原则。这一原则是美国学者莱伊·道格拉斯(ＲａｅＤｏｕｇｌａｓ)提出的处理平等问题的最为重要的原则。这样的政策应该包含:其一,在教育资源方面实践整体平等原则,促使教育资源倾斜流向条件较差的学校、村镇学校、落后地区和少数民族地区,缩小同一层次、类型学校之间的差异和不同地区之间的差异。其二,在价值取向上选择利益最大化原则。无论为受教育者提供何种教育机会,采用什么原则分配教育资源,都应该平等对待、差别对待和最大化原则并重,其中尤其重要的是应该最大化地促进受教育者的利益。
第三,贯彻矫正平等和补偿平等原则。这是美国学者柯而曼(ＣｏｌｅｍａｎＪａｍｅｓ)提出的消解教育差异的原则。矫正平等的内容是采取经济措施补偿那些能力优秀但没有优秀背景的人;补偿平等的核心问题是对那些生来基因不良,或者处于恶劣环境中的人进行补偿。
(二)针对缩小主要差距的相关政策建议
首先,对于地区之间的差距,政府应该继续采取财政的转移支付政策。也就是说国家对西部,或是在同一个省里,经济发达地区能够对落后地区有更多的教育投入和资助,即所谓倾斜性政策。因发展造成的地区差距、城乡差距需要很长时间才能解决,政府应该加大对教育的财政支持,合理分配有限的教育资源,特别是对落后地区、落后学校给予足够的补偿或倾斜性支持。其次,对于缩小城乡之间的差距,寻求缩小教育机会城乡差别的方略,先要有一个宏观的视野,需要对此做多维度与立体式的思考。对于新世纪中国社会发展而言,继续消解城乡分割对立的二元经济结构,加速城镇化的发展步伐,是缩小城乡差别的必由之路。缩小城乡教育机会差别,不仅依赖于宏观制度环境的变革与改善,同时更应加强教育制度与教育政策自身的改革。再次,对于阶层差距,应该完善教育的各种收费制度和与之相配套的奖学金、助学金、贷学金、转移支付、教育凭证、教育费减免等制度,使低收入家庭的子女有获得平等的教育机会。在高等教育这种非义务教育阶段里,在实行收费制度时,还要进一步完善与收费制度和人才培养计划配套的奖、贷学金等制度,以保证实现学业成功的机会均等。
综上所述,对逐步推进教育公平,需要政府在下述方面有所作为:
1、建立地区间资源配置的平衡机制。我国经济社会发展水平不同的地区之间、城乡之间教育发展不平衡是导致教育不公平的一个重要原因。在改革过程中,城乡教育之间、东部地区教育与西部地区教育之间的差距有进一步加大的趋势。因此,建立全国性的、区域性的,乃至校际之间的教育资源配置的平衡机制,逐步缩小经济、社会、教育发展不同水平地区、学校教育水平差异,是促进实现教育公平的一个有效的选择。
2、建立弱势补偿的政策机制,加强对弱势群体的补偿力度。目前在我国,教育弱势群体的成分比较复杂。如农村地区与西部地区贫困人口、妇女和女童、少数民族、残疾人、下岗工人及其子女、打工人员及其子女、特殊家庭儿童等都可以归于教育弱势人群,其中,许多弱势人群的数量较大。为了实现教育公平,教育政策必须坚持对教育弱势群体进行教育补偿。目前,虽然存在一些补偿机制,如民间的“希望工程”、政府的教育扶贫、助学金、奖学金和学生贷款制度等。但是,与庞大的弱势群体相比,目前的补偿力度还远远不足以消除教育的不公平。所以,应加大对弱势群体的补偿力度,使“弱势补偿”政策制度化和法制化。
3、决策活动中建立利益平衡机制。为保证最大多数社会成员的利益要求及时全面地反映到教育政策活动中,必须不断推进教育决策活动的民主化,特别是决策程序的民主化,保证绝大多数社会成员的需要和利益在教育政策中得到全面反映。通过教育决策的集体选择,最大限度地整合、平衡各种不同的利益要求,形成一种有效的利益平衡机制,以实现最大多数人的教育公平。
4、建立实质内容与操作程序平衡的政策机制。许多现实教育的不公平是由于现有教育政策的实质内容与操作程序之间的不平衡造成的。教育政策有了实质性的规定,却没有程序性的保障,使教育政策所坚持的公平性受到损害。为了保证教育政策的公平性,应加强教育政策特别是教育法律的程序建设,推进教育法律的司法化进程。
5、加强对教育腐败与教育特权的监督。教育腐败和特权是导致教育不公平的重要因素。教育政策活动必须改革和健全不完善的政策规定和制度,加强教育法制建设,坚决实施依法治教;建立体制内和体制外的监督机制,通过体制内外的监督,防止和惩罚教育腐败,坚决取消教育特权,保障教育公平。
(三)其他建议
除了以上所述建议,笔者综合归纳有关人大代表的建议,补充如下:第一是关于制定教育捐赠法。社会富裕阶层拥有额外财富,政府应该鼓励他们捐赠,将一部分财富通过慈善事业投入教育。既形成良好的社会风尚,也能缓解贫富差距产生的社会矛盾。第二是建议政府通过立法保证教育投入。明确规定教育投入的有关方面,如明确各级政府兴办教育的责任,明确责任追惩制度,对于有政府财政投入的学校,政府要监督其投入产出情况,并定期向社会公布。第三是对办学标准采取最高限制。政府对中小学校的资金投入不仅要设立最低标准,还应该规定最高办学标准。对有的农村学校,按最低标准考核,达不到的,要追究政府责任;对有的城里学校,按最高标准考核,超过了的,也要追究政府责任。
四、结语
教育公平是人类的一种教育理想,是社会公平在教育领域内的反映。教育公平与教育发展是相辅相承的关系,要在发展中求公平,在公平的基础上求发展。推进教育公平永远是政府的责任,政府是实施教育公平的主体,离开政府教育公平无从谈起。我们最后需要强调的是,教育公平只是相对的,不可过于理想化,但又是必须为之长期奋斗的目标。逐步缩小差距,不断提高教育公平的程度,这是政府、社会和教育工作者义不容辞的职责。
