邹长明转自中文网
----教育不平等系列之一
这里是张路雄先生最近传来的两篇有关教育问题的文章，作者在题目中用了两个“最”字，最不平等，最不公平，这反映了我国教育存在的严重问题。从改革开放之初，我国从未将公平、平等这些理念作为追求的目标，满社会眼中看的全是钱，在这样一种社会风气下，社会生活的各个领域怎么能会平等和公平？如果一个社会就这样相互鱼肉的发展下去，中国将来又会出现什么前景？这些问题都令人担忧。
提要：城乡教育差距在中国教育不平等中表现最为显著。主要表现为城乡间学校资源和受教育机会的巨大反差。我国地区之间经济社会发展的差距不断扩大，加剧了城乡教育的差别。城乡教育差距还有一个方面的巨大差距是：进城农民子女得不到平等的受义务教育的权利。考察城乡教育差距的形成原因，除了形成城乡差别的根本制约因素外，不合理的财政制度是使地区及城乡差别不断扩大的主要因素。因此，解决教育的城乡不平等必须从改革财政体制开始。
教育公平问题是教育体制改革中议论较多的一个问题。这个问题不但在媒体上议论较多，更成为今年两会代表和委员关注的焦点问题之一。在学术研究方面，今年以来，已公布的影响较大的课题就有两个[1]。论述此问题的各种专著[2]和文章也很多，这里应特别提到的是张玉林写的《2004中国教育不平等状况蓝皮书》。
社会各界反映比较强烈的教育不公现象主要有：（1）、城乡间教育条件的差别巨大，农村教育困难重重（2）重点学校制度及其引起的高额"择校费"。（3）农民工子女在城市得不到平等的义务教育。（4）大学在不同地区录取分数线不一致，不同地区间进入大学的机会差别极大。（5）重点大学，尤其是热门专业中，社会高等级阶层子女的比重极高，教育正在成?阶层和阶级分化的加速器。在这些教育不公的表现中，城乡教育的不公平（包括农民工子女的义务教育问题）是涉及面最广，涉及人数最多差别最为显著的一个方面。本文专就此问题展开讨论，从表现入手，分析其形成原因，并提出解决问题的政策建议。
一、城乡教育不平等的种种表现
城乡教育的不平等主要是在基础教育（尤其是义务教育）方面的差距，包括城乡义务教育的差距，及农民工子女在城市享受平等义务教育两个方面的问题。
1、城乡教育的差距主要有：学校设施（包括校舍、各种教学设备），师资水平（不只是教师的学历、更重要的的是教师的实际教学水平）。在比较时主要可从资金投入方面作比较[3]。
根据《2004中国教育经费统计年鉴》提供的2003年的数位显示。全国农村初中和小学生均教育经费与全国包括城市学生在内的生均经费相比，只相当於平均水平的72.6%和81.7%。北京市包括农村学生在内的全市初中生均教育经费为6519.63元，而该市农村生均为4319.54元，农村初中生均经费只相当於全市平均水平的66%。在同样的对比中，天津市农村初中生均经费只相当於全市平均水平的57.4%。河南省农村小学生均教育经费为597.21元，城镇（包括县镇）生均为979.73元，农村学生的生均经费只相当於城镇学生的61%。河南省农村初中学生均教育经费为759.97元，城镇（包括县镇）生均为1184.24元，农村初中学生的生均经费只相当於城镇学生的64%[4]。
山东省是一个经济实力较强的大省，但城乡教育差距也十分巨大。山东省教育厅2004年的一份教育督导评估报告披露："城乡教师不同待遇，同一个县，城乡相同性质教师的收入可以相差5倍左右"。"全省还有122个县(市、区)没有将教职工工资列入本级财政预算，有82个县(市、区)教职工工资发放标准不统一，有45个县(市、区)的农村中小学教职工工资水平偏低，尚达不到国家必保工资标准。成武县2003年全县农村中小学教职工平均月工资仅390元，其中平均月工资最低的乡(镇)只有308元"。在山东西部的一些县，"一些挣扎在贫困线上的农村老师正在成为农村中新兴弱势群体"。
我国虽然是一个发展中国家，大部分农村初中和小学的教学条件还很差。但在一些城市的重点学校，其建设的豪华程度已经达到甚至超过了一些发达国家的中小学。那些来自贫困地区的教师，面对如此巨大的差距，心中会作何感想呢？有消息报道，2003年"全国农村中小学优秀教师座谈会"期间曾安排代表们参观北京的一些示范学校，结果几位代表在参观了一所学校后就打起"退堂鼓"。"看了，反倒觉得难受，心里不是滋味！"青海省玉树藏族自治州民族综合学校校长吉格勒坦率地说，"因为和我们农村学校、民族地区学校的差距实在太大了，根本没法相比，可能永远也赶不上。"。
2、城乡教育的不平等突出地反映在农村教育的一些特殊困难上：
一是教师工资拖欠。据报道，财政大省广东1996年至1999年就新欠教师工资6.4亿元，而在此前省财政已经三次拨款解决拖欠工资。连广东这样的财政大省拖欠教师工资尚且如此严重，那些中西部的穷县拖欠教师工资更是情况严重。在2001年国务院改变义务教育管理体制，实行"以县为主"的管理体制后，情况有较大改观，不少地方在编教师的工资都直接发到卡上。但一些地方仍然出现教师工资拖欠情况。仅笔者在网上找到的资料就可以表明，这种情况在不少地方仍然存在。自人民日报"视点新闻版"於2004年2月10日开通读者手机短信点题以来，至六月份共收到百余条关於教师工资被拖欠的读者投诉。另外，洛阳市洛龙区李楼乡５００多名教师，从２００２年起，部分工资被拖欠长达３年之久，金额高达５００多万元。还有，山西、安徽都有反映，民办教师、代课教师和其他非在编教师的工资还是常有被拖欠的情况。
二是债主逼债，迫使学校关门。中小学校欠债在全国是很普遍的事。尤其是近两年一些地方借款修建高档中学，有的学校借款达数亿元。2003年度国家审计署审计调查的50个县，2001年底的基础教育负债为23.84亿元，2002年底上升?31亿元，增长30%；到2003年6月底，仅半年时间又增长了25.7%，达38.98亿元。负债总额相当於这些地方一年财政收入的80%。但城市中的学校欠债没有被封门的情况。而农村学校经常有被债主封门的情况发生。江苏丰县，自2002年以来，已经有25所学校出现过校门被封的事件。大别山区的一个县，普九达标一项全县中小学欠债1.5亿元之多，相当全县一年的财政收入，全县几乎所有中小学都曾经被债主封过门。类似情况在全国许多中西部省份的农村学校都有发生。
三是学校经费不足，工作难以为继。据农民日报报道，内蒙竟然出现一些县中小学公用经费"零拨付"的情况。有的学校的校长讲："好几年了，我都没听说过公用经费拨付这回事"。
四是农村教师队伍不稳。在人员自由流动的制度下，能力高的教师都流入城市，或流向发达地区。农村教师的水平形成一种恶性循环机制。
3、农民工子女在城市中的义务教育问题。
国家统计局有关资料显示，2003年农村外出务工的劳动力已达1．14亿人，其中举家在外务工的劳动力２４３０万人，随父母进入城市的6至14岁儿童约有643万人。这些儿童正在义务教育阶段，但其在享受义务教育的权利上与城里的孩子有巨大差别。第一、要在城市公立学校上学必须提供繁琐的借读手续，否则就要交借读费[5]。第二、由於不少农民工子女无法在城市的公办学校上学，於是就有一些外来打工者自己开办了专门为农民工子女就读的学校，其中不少学校条件简陋，达不到当地教育部门的标准。第三、外来工子女中失学、缀学比重较高，有人估计总数有100万人。第四、相当一部分务工者不能携带自己的子女[6]，只能放在老家当"留守孩子"[7]，造成许多新的社会问题。不能携带子女者，根本原因是受户籍制度等不合理制度制约，这是一种更深层次的不平等。农民工子女教育问题，目前已经表现出来的是已进城和未进城农民工子女的问题，更大的不平等是城乡的制度阻隔使更多的农村孩子无法进入城市的学校。
4、地区教育差距加剧了城乡教育的不平等
城乡教育的差距既有同一省市城乡的差距，更显著的是发达的大城市与落后地区农村的对比。
资料表明：我国教育投入水平最高和最低的地区，小学生均事业费比值由1994年的6.44倍增加到1998年的10.03倍，初中由1994年的4.37倍增加到1998年的7.42倍。到2003年，小学生均经费为10.38倍，初中生均经费为8.39倍。我国义务教育的地区差距在不断扩大。
2003年我国平均初中生均教育经费（包括城市学生在内）与农村初中生均经费比是：1.38：1；我国平均小学生均教育经费（包括城市学生在内）与农村小学生均经费比是：1.22：1。就是说，城乡教育经费差距不到一倍。但加上地区不平等的因素，差距急剧扩大。最高省是最低省初中生均经费的8.39倍，小学生均经费的10.38倍。如果把全国生均教育经费最多的上海市的初中生[8]与全国生均水平最低的河南农村的初中学生相比，前者生均经费为后者的10.26倍[9]，两地的小学生相比，前者为后者的11.78倍。据有的学者提供的资料：2002年中部某省初中生均预算内教育经费最低的县只有222元,仅为省内最高区县的1/25；该省小学生均预算内教育经费，最低的县只有316元，仅为省内最高区县的1/19。西部某省也是如此，其初中生均预算内教育经费，最低的县仅为最高区县的1/16；该省小学生均预算内教育经费，最低的县仅为最高区县的1/6。
另外，非常重要的差距是小学按时毕业率和初中按时毕业率。义务教育的普及率各省都比较高，差别很小，不到一个百分点的差距是否能说明问题实在是值得讨论。但毕业率的差距较大，可以比较明显的看出差距。据沈百福 王红所写的文章：2002年我国１２－１４岁人口小学毕业率平均?89．41%[10]，而有７个省的毕业率在７０％以下：四川(70%)、贵州（70%）、、海南(70%)、青海(68%)、甘肃(67%)、宁夏(64%)、西藏(62%)。
2002年全国的初中毛入学率为89.9%，但15-17岁人口9年义务教育完成率76.59％[11]。其中低於６０％的省有：云南(59%)、四川（57%）、甘肃(53%)、青海(52%)、海南(52%)、宁夏(50%)、贵州(49%)、西藏(33%)共８个省。
小学按时毕业率和初中按时毕业率较低的省，除了海南省外，都属西部地区。西部地区的人均教育经费比中部一些地区还要高，但义务教育完成率较低。
二、城乡教育不平等的形成原因
1、城乡教育巨大差距的根本原因是我国城乡差别太大。
而城乡差别的根本原因在於：我国有著巨大数量并且占比例极高的农村人口。按中国统计年鉴的统计口径，2003年我国农村人口比重为59.47%，总数达7.6851亿人。按农村统计年鉴提供的数位，乡村总人口达9.3751亿人[12]，比例更达到72.5%。可以预见，就是我国农村人口比重小於城市人口以后，在相当时间内，由於农村人口数量仍然很巨大，城乡之间的差距依然会很大。城乡之间的教育不平等，在城乡差别很大的背景下是很难解决的。
我国城乡间教育的差距主要表现在两类地区：一类是那些还没有完成"普九"地区的农村。另一类是，除了个别发达地区的农村外，县城以外，真正农村的初中和小学，其办学条件、师资水平、与城市还有相当的差距。这后一类农村学校的数量是极大的。按2003年教育部统计，全国农村初中学校和学生数分别占全国初中学校和学生数的58%和48%，农村小学学校和学生数分别占全国的85%和66%。
从2003年城乡居民收入比看（看图1）[13]，城乡差别较大的10个省全部是西部省份（西藏、云南、贵州、陕西、甘肃、青海、广西、重庆、新疆、宁夏），"普九"任务没完成的地方也基本是在这些省。中部的一些省如河南、安徽、山西、湖南、湖北、江西等省是农村教育投资较少的省份，这些省的城乡差距位居中间。
比较城乡居民收入差距和教育发展程度（主要以生均教育经费表示）两者的相关关系[14]，可以看出，城乡居民收入差距的情况与义务教育的发展程度基本相当，只有两个省例外[15]，参看图1、图2、图3。就是说，城乡差距与农村教育发展水平有高度相关性。一般说来，城乡收入差距小的地方，农村教育发展程度较高，城乡收入差距越大，农村教育发展水平就越低。
所以，缩小城乡教育差距，首先要缩小城乡差距。从我国目前一些城乡差距比较小的地区的情况看，即使达到像江苏等地的城乡差别水平，差别还是很大的，教育的城乡差别在相当长的时期内都难於消除[16]。
不过，目前的城乡差距带有明显的政策因素。我国的城乡居民收入差距，自1998年以来一直是保持扩大的趋势。1997年至2003年城乡居民收入比分别?：2.47：1，2.51：1，2.65：1，2.79：1，2.90：1，3.11：1，3.23：1。六年中城乡居民收入差距扩大了0.76倍。真可以称作是急剧扩大。改革开放以来，城乡居民的收入差距一般是扩大几年，缩小几年，像目前这样，连续六年收入差距大幅度扩大的情况是绝无仅有的。毫无疑问这是政策因素造成的。其中最主要的因素是：第一、国家财政多次给公务人员涨工资，带动了大部分城市居民收入的快速增长。第二、随著城市居民收入的提高，恩格尔系数不断下降，新增收入中用於购买农产品的部分不断减少。这是农民收入得不到提高的一个重要原因。第三、以户籍制度为代表的城乡分割政策，使得进城务工农民的基本利益得不到保证。不但在很长时间内工资得不到保证，而且收入水平一直在低水平徘徊。这种政策使得我国的城市化进程大大受阻。数以亿计的非农劳动力不断在城乡间来回流动，城市人口的增长受到极大抑制。从消费的角度来讲，使得数以亿计的农民无法完成变为城市居民的愿望，并且无法实现向城市生活水平的飞跃。不从根本上扭转这些政策，城乡间的差距就难以缩小。我国近年来形成的城乡教育不平等也受到城乡差距扩大的影响。要扭转城乡教育不平等扩大的局面，必须要扭转那些导致城乡收入差别扩大的政策因素。
从根本上消除城乡间教育的差距，只有通过城市化，大大减少农村人口，逐步消灭城乡差别，这将是一个漫长的过程。所以，不能对我国城乡间教育的不平等现象的解决抱不切实际的幻想。我们的政策目标应该：第一是改变目前差距不断扩大的政策，第二是制定并实施可以不断缩小差距的政策。
2、地区间教育差别不断扩大的主要原因是我国的财政体制还极不完善。
我国目前义务教育的财政拨款制度，是上世纪80年代初，实行中央对地方财政包干体制时形成的。在此之前，中小学的办学经费都是由中央财政统一划拨。在实行地方财政包干体制以后，中小学的办学经费改由地方财政拨付。在1994年实行分税制以后，地方的义务教育经费依然由地方自己负责。
在分税制改革以前，各地的人均财力水平差距并不很大。有资料表明，在一段时间内，差距是在缩小：人均财政支出相对差异系数1988年为75.7%，1993年减少到67%。1994年实行分税制以后又开始扩大，1994年为81.96%，到1999年差距扩大到顶峰，为96.91%。从2000年差距开始缩小，2000年为86%，2001年为85.95%。2002年开始实行所得税的中央和地方分成制，中央增收的部分全部用於西部地区，所以，各地的人均财政支出系数差距会进一步缩小。但到2003年为止，效果还不很明显。
1999年按各省人均财政支[17]出排名，上海排第一，河南排倒数第一。上海的人均财力为河南的8.85倍。排在前五名的是：上海、北京、西藏、天津、广东。排在后五名的是：河南、四川、贵州、安徽、广西。前五名的人均财力是后五名的5.15倍。
2003年按各省人均财政支出排名，还是上海排第一，河南排倒数第一。上海的人均财力为河南的8.58倍。排在前五名的是：上海、西藏、北京、天津、青海[18]。排在后五位的是：河南、安徽、四川、贵州、湖南[19]。前五名是后五名5.42倍。与1999年比较，第一名与倒数第一名的差距有点缩小，但前五名与后五名的差距有所扩大。因此总体上讲差距并没有缩小。除了宁夏以外，其他少数民族地区的位元次都有前移，这是一个合理的变化。
目前，各省的财政支出和收入有一个很大的差距。这就是中央财政转移支付的结果。1999年中央转移支付的数额相当於地方财政收入的60.7%。2003年中央转移支付的数额相当於地方财政收入的74.9%。但从1994年实行分税制改革以后，一直实行税收基数返还政策。所以，虽然按比例75%的增值税算是中央财政的收入，但是其中的相当部分都必须按约定返还地方，名义上这部分返还是中央财政的转移支付，但实际上，这是按基数确定的税收返还，没有任何平衡地区差距的作用。发达地区税额增加的潜力大，所以返还的数额也多。中央财政名义上的转移支付数额很大，但实际上真正能起均等化作用的转移支付比例过小。1995年它仅占整个转移支付额的0．83％，到 2001年它也仅占整个转移支付总额的2．29％。
1995年以来，财政部门开始实行过渡性转移支付的办法。这对於解决地区财政的收入差距总体上讲作用并不大。但从2002年实行所得税中央和地方分成后，中央把"因改革增加的收入全部用於对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，建立了一般性转移支付的稳定增长机制。由於所得税增长较快，2004年一般性转移支付资金规模预计会突破600 亿元，预计以后每年会增加100亿元-200亿元"。从2002年之后，中央转移支付中用於均等化的资金比例逐步增大。按财政部副部长楼继伟所讲的2004年的数位计算，一般性转移支付的资金占2004年中央预算安排对地方税收返还和补助支出的6.4%，比2001年增加了4.1个百分点。
对比2003年与1999年各省的人均财政支出情况（看图4、图5），可以看到一些积极的变化：第一、对比2003年与1999年各省人均财政支出排名，除了宁夏，其他少数民族地区的人均财政支出水平排位都有所上升，并且都进入了前十名。
第二、把2003年与1999年各省中央财政转移支付的系数加以比较可以看到（看图6），各省中央财政转移支付系数变化的排列基本规律是：经济状况好的省系数增加较小，而经济困难省的系数增加较多。系数增加较小的五个省依次是：浙江、上海、北京、广东、山东。而系数增加较多的五个省依次是：西藏、青海、内蒙、宁夏、甘肃。
这说明，中央的财政转移支付政策的调整已经开始发挥一些均等化各省人均财力的积极作用。但是，中央转移支付的政策还有必要进一步完善。
把2003年各省的人均财政支出及小学生均教育经费、初中生均教育经费作一下比较，可以看到排在后十位元的情况。人均财政支出后十位的省：河南、安徽、四川、贵州、湖南、江西、湖北、广西、河北、重庆。小学生均教育经排在后十位的是：河南、贵州、安徽、甘肃、陕西、湖北、江西、广西、河北、山西。初中生均教育经费排在后十位的是：河南、贵州、陕西、安徽、甘肃、江西、河北、广西、四川、湖南。如果不计排位元顺序，三个名单的重合率为70%。可见，人均财政支出水平对於各省义务教育经费水平有著十分重要的影响。
以上情况只是说明了中央对省级的财政体制不利於地区间的教育平等。现行的省内财政体制同样不利於地区间的教育平等。在1994年财税体制改革以后，形成一个突出问题：省市两级的财政收入所占比重增加，但县乡财政所占比重减少，县与县之间差距拉大。分税制以后，从1994年至2002年地方财政本级收入年均递增17.9%，地方财政总收入年均递增16.5%。但地方各级政府财政收入的增加不是同步的，其中省级政府的财政资金占地方各级总资金的比重，从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高2个百分点。市级对县级财政的集中度资料很少，但由於全国普遍实行市管县的体制[20]，县级财政要向地（市）级财政上缴。在城市化的浪潮下，各地级市也纷纷大规模进行本级所在市区的建设，所以县级政府的财力受到极大削弱。
有资料讲：全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的约70%，但县乡财力却仅占全国地方财力的40%。实行分税制后，县、乡级政府的职责并没有减少，尤其是教育、医疗、治安及当地的公共事业，再加上考核各级政府领导人的最主要指标：发展经济。使得县乡财政难以为继，经济发达县的日子还比较好过，但财政收入少的县问题就非常严重。 有资料讲：全国2470个县级单位，40％以上是赤字，还有资料讲：２００１年，地方一般预算赤字县共计７３１个，赤字面３５．６％。2000年，全国276个县人均财力在6000元以下，难以保证工资发放。按照现行的制度，义务教育的支出主要靠县，县级政府财政是如此状况，义务教育在一些地区的确难以支撑。难怪，县与县义务教育的差距更大。
还有一个因素必须考虑，就是取消农业税的改革。可以肯定，在农业税取消以后，如果各级政府对县级的财政转移支付跟不上，就必然会冲击县以下的义务教育。根据国家税务总局农税局的统计的2002年全年农业"三税"(农业税、牧业税和农业特产税，下同)实际徵收入库数估计，2003年农业"三税"的总量不过600亿元左右。但国家税务总局副局长许善达主持的"农村税费改革研究课题组"所提供的《取消农业税，改征增值税》报告讲：据农业部统计：2000年全国对农民徵收的税费总数为1779亿元，其中农(牧)业税、农业特产税为335亿元，只占18.8%，其他各项收费1444亿元，占81.2%。农业税取消以后，与农业税一起徵收的其他费也将一并取消。所以，取消农业税的改革绝不仅仅是农业税本身的事。从目前的情况看，中央财政对此并无充分的准备。中央政府对取消农业税的财政转移支付大概只能弥补农业税减少的额度。能达到这种程度就已十分乐观了。
取消农业税，绝不只是一种税收制度的改革，而是农村社会的一场重大革命。在费改税以前，乡统筹、村提留是农村乡村两级组织经费的主要来源。其宗旨是：农村的事由农民自己筹钱兴办。在费改税以后，还留有农业税附加，并且村里还可以一事一议，收取一定的经费。但在取消农业税以后，原来在收农业税时，可以作为附加或附带收缴的一切费用都因农业税的取消而难以存在。几千年以来"农村的事由农民自己筹钱办"的原则将成为历史。因此，取消农业税对农村社会的影响可以与实行联产承包制相比。有人曾称"费改税是是农村的第三次革命"。但真正正确的估价是，与土改、合作化、实行联产承包的历史作用可以相提并论的是取消农业税。这项改革对农村将产生何种影响，还有待於历史发展的进程才能逐步显示。但从目前的情况看，取消农业税必然会对县以下的义务教育造成冲击。如何解决这个问题，还将有待逐步提出解决措施。冲击是快速的，而解决问题将是一个较长的过程。
总之，财政体制不理顺，中央对省、省对地区、地区对县，国家国民收入再分配的体制，在各个层面都没有理顺之前，地区间（包括省之间及省内各县之间）义务教育的差距就难以缩小，目前这种状态就还要延续。而教育地区不平等的最终和最主要的受害者是农村和农民。目前所实行的财政制度只会进一步加剧城乡间的教育不公。解决教育的城乡不公平必须从改革我国的财政体制开始。
三、解决城乡教育不公的对策
城乡教育不公是一个多年形成，并且已经引起广泛注意的问题，中央已采取多项政策措施。但近些年来城乡教育的不平等在某些方面还在不断扩大。本文在对以往政策进行重新审视的基础上，提出一些可供实施的政策建议。
1、与城市化进程相适应，大力推进"农村教育的城市化"。城市化对农村教育的发展有两个方面的影响。一是随城市化进程和农村人口的减少将减少农村教育的负担。二是城市化达到一定程度，城乡差别将大大缩小，不要与欧美发达国家比，看看我国的台湾就可知道未来发展的前景[21]。
在"十五"期间国家调整了城市化发展方针，由以发展小城镇为主，改变为大中小城市发展并举，并提出了发展都市带的概念[22]。与此同时，国家对涉及城乡关系的政策规定作了一系列调整。包括：改善农民工的待遇；放开城市户口管制。尤其是2003年以后，以废止"城市收容条例"为代表的一系列措施：清理拖欠农民工工资；统一收缴农民工的工伤保险；对农民工工作居住环境提出基本要求等。这些措施的实行对於加快城市化步伐起著十分重要的作用。
与城市化步伐加快相适应，必须加快"农村教育城市化"的步伐。所谓"农村教育城市化"不是把农村的学校都搬到城市来。而是要注意解决随城市化进程出现的农村学生流向城市的问题。这其中，农民工子女教育问题已经引起了各个方面的关注。中央也已经制定了一些相关政策。但这主要是发生在大中城市及民工大量流入的发达地区。而发生的中小城市的，当地农民子女向县城学校集中的现象，似乎还没有引起足够的重视，也缺乏相应的政策。
农民工子女的义务教育问题国务院已经作出了"坚持以流入地政府管理为主、以公办中小学为主"的政策，并且正在贯彻落实的过程中。但由於户籍制度等根本性障碍，这个政策实行的力度是很有问题的。要从根上解决问题，必须修改《户籍法》[23]，同时，应该修改宪法，在公民权力一条中加入"公民有迁徙的自由"。其实从1954年宪法就由此规定，是1982年修改宪法时去掉的。应该恢复其本来面目。这是一个釜底抽薪的改革，其对於中国的城市化进程，及对进城农民的权力保障将起到根本性的推动作用。对农村教育的发展也将起到极大的促进作用。目前教育中存在的许多问题，其形成原因都不在教育领域，就教育讲教育是解决不了问题的。必须从大的社会制度、经济制度入手来理顺关系，才能从根本上解决教育不公的问题。
本地农民向县城和本地城镇的集中在一些地区已经规模很大。就笔者所见，许多中西部地区原来只有几千人的小县城，现在人口已经达数万人。县城中小学人数急剧扩张已经是一个不争的事实。按《中国教育统计年鉴》计算，县镇的初中和在校生已占全国的27%和35%，县镇的小学校和在校生已占全国的9.4%和19%。在校生人数已经大大超过县镇人口所占比例。对此，教育部门应该尽快制定有关政策，保护进城农民子女受教育的平等权利。目前各地出现的初中小学学位不足、班级过大、教室不够的情况基本上都出现在县镇的学校，其中有不少是当地农民的子女。教育部门应加强对此问题的调查研究，提出指导各地的政策建议。要防止"择校费"及相应的"重点学校"问题在小城市重蹈覆辙[24]。
就是说要先把已进城农民子女的义务教育管好，?吸引更多农民进城树立榜样，创造条件。应把这方面的政策作?发展农村教育政策的一个重要方面。
2、加快财政改革的进度，为增加教育投资创造体制条件。
有许多人提的增加教育投资的建议中，都把增加中央财政的支出，作为教育投资增加的重点。2004年网上曾流传著一篇由张祖桦、任不寐、徐建新等发起的《落实义务教育中央财政责无旁贷，保障教育权利系于公民选择自由》的民间教育提案，引来了众多关心教育的网友的支援和回应，其中还有一些有一定影响力的学者。
现在的问题是，中央政府不想给教育多投资吗？目前，中国的教育体制是：基础教育的投资由地方政府负责。2003年全国财政性教育经费中，中央只占了10.14%，地方占89.86%。而且，中央政府的教育投资中用於高等教育的占95.45%。这是中国目前的教育管理和投资体制所决定的。这种制度是不是合理，可以讨论。但从别的国家的情况看，基础教育基本上都是由地方政府负责的。美国中央政府甚至没有一所学校。对於像中国这样的大国，由中央政府直接负责基础教育是不合适的，特别是在市场经济条件下，这是完全行不通的制度。所以，基础教育由地方政府负责的体制是不能改变的。在2003年《国务院关於进一步加强农村教育工作的决定》中是这样规定的："中央、省和地(市)级政府要通过增加转移支付,增强财政困难县义务教育经费的保障能力。特别是省级政府要切实均衡本行政区域内各县财力"。笔者认为，国务院之所以这样规定，其主要原因还不是中央有没有这笔财力的问题，基本依据是从目前的教育体制出发，并且要维护这种体制。
在基础教育由地方政府负责的制度下，现在面临的问题是：地方政府的财政能力差别太大。如本文第二部分所述，这种状况的形成原因在於我国的财政和税收体制不合理。1994年我国进行了财税体制改革。但那仅仅是一个改革的开始，是建立与市场经济体制相适应的财税体制的开始。但自1994年以来，十多年了，除了在2002年实行了所得税的共用，并没有其他完善财税体制的大的改革措施[25]。与目前的社会主义市场经济体制相适应，中国必须建立中央政府与地方政府和事权相应的分税制（或者是划分税种，或者是划分比例）。这应当作?中国市场经济体制的一个重要组成部分。但到目前为止，这项改革一直在原地踏步[26]。应该说，建立与事权划分相适应的分税制，是中国财税体制改革的方向，也是从根本上解决教育投资不足及不平衡的治本之策。
在不进行根本性的财税体制改革的条件下，只能是采取确实措施，加快地区间财力的平衡。笔者在这里建议：分五年逐步取消税收返还。再用五年，把地区间的人均财力差别控制在2：1以内（最高省与最低省人均财政支出水平之比）[27]。在取消增值税返还之后，中央财政调节各省财政水平的能力将大大加强。目前这种虽然中央财政收入不少，但真正可支配的数额有限的局面将从根本上改变。到那时，中央可以明确地提出对地方教育投资的水平要求，并给於相应的转移支付资金。如实行这种体制，不但地区之间的教育不平等将大大缩小，而且，对教育的投入也可以大大增加。
3、建立与农村发展需求相适应的教育体制。在《国务院关於进一步加强农村教育工作的决定》中明确提出了：在农村要"大力发展职业教育和成人教育"，"实行基础教育、职业教育和成人教育的'三教统筹 "。这种规定是非常符合农村实际的。现在农村学生中上大学的比例不高，即使是在农村高中扩招后，上大学的人还是少数。大部分农民子弟在完成义务教育后都面临著走向社会，主要是寻找非农就业的出路。可是现在的教育体制能给他们多大帮助呢？
现在的农村青年，在初中或高中毕业后，掌握了一定的基础知识，但绝大部分人都没有掌握一种就业的技能。因为，这不是普通初中或高中所能承担的职责。这些青年知识水平比老一代农民高，但吃苦能力差，随著知识水平的提高，对社会的要求也在提高。在就业不能满足要求时，产生不满情绪的可能性会大大增加。文化水平的增加在一定的条件下可能成为坏事。这种社会现象已经引起人们的注意。但关键还是我国的教育体制如何适应这种新形势。
在1993年《国务院关於"中国教育改革和发展纲要"的实施意见》中曾经提出"有计划地实行小学后、初中后、高中后三级分流，大力发展职业教育，逐步形成初等、中等、高等职业教育和普通教育共同发展、相互衔接、比例合理的教育系列"，并提出要求："到2000年各类中等职业学校年招生数和在校生数占高中阶段学生数的比例，全国平均保持在60％左右"。2000年早已过去，但到2003年高中在学生与职业中学在校生之比?;1.85:1,就是说，各类中等职业学校在校生数占高中阶段学生数的比例仅为35%。
同样是《国务院关於"中国教育改革和发展纲要"的实施意见》提出的要求："到2000年普通高中在校生要达到850万人左右。每个县要面向全县重点办好一两所中学"。到2003年，在学高中生人数达到1964.8万人，超过了纲要要求的一倍以上。而且县县有一所重点高中的目标，在全国大多数县都已成为现实，不要说那些经济发达的县或者是人口大县（如人口近百万或超百万），就是一些人口只有几万人的小县也建起了像摸像样的高中[28]。这大概与高校扩招有关。但其中有一半以上的学生是上不了大学的。他们的就业怎么办呢？
职业教育为什么发展缓慢，达不到纲要的要求？原因大概有：一是职业中学投资大，除了房屋，还要有相当多的教学设备，为学生学习操作提供条件。而且，这些设备还要经常更新，因为，社会上的家用电器更新速度很快，为了使学生学到有用的知识，必须不断更新教学设备。相比之下，普通高中的许多知识是通用知识，更新速度慢，所用实验设备也很少[29]。2003年全国中等专业学校生均教育经费支出?5638元，而普通高中?3983.47元。前者为后者的1.42倍。二是职业教育必须符合就业市场的需求，毕业生学完基本上就可以就业。这对於三年的职业教育来讲是有很大难度的。因为就业市场经常在变化，现在看就业前景不错，但三年后就业市场发生变化，所学专业难以就业。这种情况会很多。相比之下，短训班就比较好办，只要好就业，收费高一些都无妨，有许多人要求参加。三是制度问题。一方面，我国的职业教育与学历教育是完全隔绝的。进入职业教育就无法再进高中或参加高考。另一方面，我国是一个在就业市场上允许大量歧视性规定存在的国家。许多岗位不是凭能力，而是讲学历。在就业市场中，大量招工广告上毫不隐讳地标明：年龄、性别、学历、甚至身高、长相也赫然标在广告上。这些都是明目张胆的歧视行为，但在我国就无人追究。因为我国的劳动法缺乏相应规定[30]。
应该说国家的有关规定早已明确了农村教育必须大力发展职业教育的指导思想。但由於缺乏相关的配套措施，所以，职业教育发展不如人意。如果要适应农村需要发展职业教育，提高职业教育在农村教育中的比重，必须解决如下政策问题：
1）解决职业教育与学历教育的衔接问题。学历教育与职业教育完全隔离，这是我国教育体制的一大缺陷。这方面国外有许多好的经验。如德国的主体中学-"双元制"职业校，与实科中学、文理中学是可以自由转换的[31]。美国的高等职业学校-社区学院和本科院校也可以进行交换。学生在进入一种系列学校后可以根据自己的条件、爱好调整到其他系列学校，而不是一考定终身。这种改革是教育系统内部的事情，按说应该比较容易实行，但不论是1993年的《中国教育改革和发展纲要》，还是2003年的《国务院关於进一步加强农村教育工作的决定》中都没有提出相关改革措施，这实在是令人奇怪。德国的做法实行起码有几十年甚至更长的时间。为什么我国就不可以实行呢？其阻力何在？
2）对发展农村职业教育应有对发展义务教育一样的政策。应把其看作是义务教育的延伸。起码，在投资、在教师待遇、在对学生收费等方面应比普通高中有更多的支援。在国家对中西部教育的支援专案中应该加进扶植发展职业教育的内容。但目前有关部门还缺乏有效的政策。以前，国家的政策规定是："职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学[32]"。显然中等职业教育主要靠社会力量办学是很难得到正常发展的。我国在对职业教育的政策上与对学历教育的政策有重大差别。这是职业教育难於发展的一个重要原因。
本文建议：教育主管部门必须要制定支援发展职业教育的具体政策。不然投资又大，效益又不好的职业教育是难於发展的。现在需要的不是讲道理，而是拿出实实在在的政策。改变那种说著重要，实际摆不上位置的状况。《国务院关於进一步加强农村教育工作的决定》中关於发展农村职业教育的思想很好，但缺乏具体措施，这怎能使设想变为现实呢？
3）理顺职业教育发展的外部环境。主要是必须把修改劳动法的事情提到有关部门的日程上。首先应该在明年的人代会期间大造修改劳动法的舆论（此事现在就应向有关人民代表和政协委员提出呼吁）。修改劳动法得益的不止是教育界，而是全国普通百姓在人权和发展方面的一大进步。此事意义巨大。实在值得振臂高呼，大力发动。
4、完善中央财政资金的资助办法。近年来，中央财政对农村教育的主要支援专案是实施"国家贫困地区义务教育工程"。第一期是1995年至2000年实施的，中央财政共投入39亿元，加上地方配套87亿元，工程总资金达126亿元。第二期是2001年至2005年，目前还在进行的过程中。按计划中央安排专款50亿元，加上地方配套资金，工程规划资金共计72亿元。
在《教育部、财政部关於"二片"地区"国家贫困地区义务教育工程"专案完成情况的通报》中提供情况是，中央财政资金为15亿元，占全部到位资金65亿元的23%。中央和地方各级财政 性投资占79%，非财政性投资占21%（其中社会捐集资占14%）。在实施"三片"区时中央加大了投资力度，所以总的讲一期工程中中央财政投资占31%。在实施二期工程中中央投资预计将占69.4%。从以上情况中可以看出两个问题：第一、在"二片区的通报"中讲的所有65亿资金中，没有提到银行贷款。好像所有投入都是用各级政府自己的钱，没有债务问题。这似乎不太合情理，也不符合下面所放映的情况。实际上各地反映，因为"普九"，县、乡、村都背了不少债务。在本文的第一部分已经列出了一些事实。从一些学校被封门的情况看，许多学校是直接的债主。
第二、中央财政只投入部分资金，让地方各级自筹部分资金的办法值得商榷。在农村费改税以后，乡、村的日子已经非常难过，在取消农业税后情况会更加恶化。由於"国家贫困地区义务教育工程"的支援物件都是困难地区，专案县的机动财力很少，如果省市两级不把配套资金给全，县里将是无计可施，只能向下，即向乡、村转移负担。在取消农业税后，因为一些乡、村失去了还款能力，所以债主就急了，纷纷采取极端措施，以期引起重视，便於解决问题。针对取消农业税的新情况，建议在今后，如中央再实行对困难地区的财政支援专案，最好是改变要求下面逐级配套的办法，或者在专案开始前就应落实省市两级各应承担的资金，不得向下转移负担。
5、在集中农村学校布局的过程中，应在仔细评估挑选到底是实行"寄宿制"还是实行"校车制"？
现在教育部推广的是寄宿制。校车制只有个别地方在实行[33]。一方面，随著农村人口的外流和计划生育政策的落实，农村小学的生源在下降。另一方面，为了提高教学水平，提高教育的经济效益，也必须采取学校撤并的办法。在学校集中以后，自然就有一些农村学生因距离太远，所以实行寄宿制是解决问题的办法之一。但还有一个办法就是开校车，每天接送分散的孩子上学。校车制早已是美国中小学的一种特殊制度。在我国由於公路交通条件的改善，及汽车的国产化，使得汽车使用的费用大大降低。所以目前在一些地方已经具备了实行校车制的条件。
实行寄宿制，要盖学生宿舍，还要配备生活教师，与开学车相比到底是哪种方式更为经济，的确值得仔细算帐，认真推敲。
实行寄宿制，住宿费不贵，但伙食费很贵，而且都要学生家庭负担。笔者考察过陕北一个贫困山区县。该县为了提高教学质量，尤其是为了开电脑课和英语课，从小学三年级起，所有的孩子都集中到中心小学上学[34]。距离远的学生必须住校。一个月伙食费要100元（一天按5元计算），一个学期就是400多元。而书杂费才120元/学期。据笔者所知，当地许多村民的人均年收入不过1000多元，其中现金才有一半多。可见负担之重。现在国家的"两免一补"是有指标的，一个学校补多少人，国家只给这么多钱。可实际情况是，当地多数人的生活水平都不高，这个困难如何解决？看来除了想办法"挤"之外，实在不行，只有退学。在笔者看来，寄宿制对於相当多生活水平很低的农民来讲真是一场灾难。不知道教育部和制定这个政策的官员作何感想？寄宿制还有一个问题，小学三年级的学生才9岁左右，就到那么艰苦的地方住宿，家长是很不放心的。是否有利於孩子的成长也是一个值得讨论的问题。
开校车，如果汽车的成本由学校承担，那学生的伙食费可以大大节省，还不存在远离家长的问题。所以笔者主张，凡是有条件的地方首相应该推广的是校车制。这个意见应该引起教育部门的重视。
（初稿写於7月20日、7月26日、30日修改）
注释：
1，一个是由北京理工大学杨东平教授主持《我国高等教育的公平问题研究》，另一个是华东师范大学袁振国教授负责的《转型期中国重大教育政策的案例研究》，这两个课题都是国家教育科学“十五”规划课题。
2， 如陈中原的：《中国教育平等初探》。
3， 校舍和教学设施当然是资金水平的直接反映，教师在目前制度下，也是随工资水平的高低而流动。所以，资金投入的水平基本上可以反映学校之间的差距。
4， 这是根据《2004中国教育经费统计年鉴》提供的农村学生生均经费和全体学生的生均经费，及《中国教育统计年鉴》提供的分省的农村、县镇、城市学生数量计算出的结果。
5， "一个是在这里就读的当地派出所出具的暂住证明，再一个就是再回本地开一个没有监护人证明，再一个就是他的务工单位给他出示一 个证明。他拿这几个证明，于洪区教育局就给他盖个戳儿，我们学校见了区教委这个公章，我们就给人家退这个借读费。沈阳市丁香小学校长高翠兰说，到目前为止，丁香小学只有一个孩子达到了标准。见：新闻纵横：《农民工子女教育调查》之体制篇中广网 2005年03月23日
6， 按2430万劳动力折算，大概有1200万个家庭,而适龄儿童只有643万，所以估计有近半数的进城务工家庭不能携带自己的子女。
7，祥见：《谁来关爱“寂寞的花朵―对新时期农村“留守孩子”问题的调查与反思》《中国教育报》2004年10月5日第4版
8， 包括农村学生在内的全市平均水平。
9， 上海初中学生城乡平均为7797.7元，而河南农村初中学生平均?759.97元。
10， 其方法是：以2002年全国12-14岁年龄组人口数?分母,以2000-2002年三年小学毕业生数为分子推算。
11，方法是：以2002年全国15-17岁年龄组人口数?分母,以2000-2002年三年初中毕业生数为分子推算。
12，由於行政区划的调整，许多大中城市的县变成区、许多乡变成镇，该辖区的全部人口在统计上都变成了城镇人口。
13， 看后面的附表1。
14， 可比较后面的附表1、2、3。
15，一个是河北省，因北京、天津两个特大城市都在河北境内，河北省本身没有其他大城市，所以城乡差别显得比较小。另一个是广东省，广东省的义务教育经费水平在全国排在第六位，但城乡居民收入差距排在第16位。
16， 在我国有一个特殊现象，城乡居民收入差距小的地区，有不少地方城乡初中和小学的生均教育经费的差距反而较大，如天津、北京，江苏也是这样。江苏省2003年城乡居民收入比为最小的省，但初中生均教育经费差别为最大的省之一，是第4位。
17， 人均财政支出水平比人均财政收入水平更确切的反映了当地财政的实际水平。
18， 1999年时青海排在第7位。
19， 1999年时湖南排倒数第6位。
20， 只有浙江省例外，县财政直接对省。近两年，其他一些省也开始推广此办法。
21， 估计农村人口比例在20%左右时，城乡差别将有明显缩小。
22， 祥见：中共中央对“十五”计划的建议。
23，见新华网2005年02月24日 《公安部：今年修订7法规 户籍法尚未列入日程》。
24，CCTV.com消息(焦点访谈)：2005年7月10ri河北省东光县实验小学，在今年的招生物件却限定为“县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女”。
25， 1994年的财税体制改革是朱熔基任副总理时主要推动的，但在他担任总理后并没有继续推动并完成这项改革。
26， 2003年十六届三中全会通过的《关於完善社会主义市场经济体制的决定》中已没有划分事权，建立与事权相应的分税制的提法。
27， 现在最高省（上海）与最低省（河南）的人均财政支出比为8.9：1。
28， 笔者曾经插队工作的陕北一个只有7万人的小县也建起了一个建筑水平很高的高中。
29， 笔者参观过一所职业中学，单操作教室就占了两栋楼，里面的设备要经常更新。
30， 参见顾海兵的文章：《我国高考制度的反思》，见北京大军经济研究中心网站。
31，德国的主体中学毕业生主要是接受“双元制”职业教育，成为技术工人；实科中学毕业生有资格进入各种全日制职业学校，成为中级技术人员和管理人员；只有文理中学毕业生才有资格到高等院校深造，将来有更多机会进入主流社会。原则上讲，学生可以在三类学校中自由转换，但前提条件各个州不太一样，有的州需要经过各科教师评定成绩，有的则必须经过考试等。参见：《推开德国中学教育的一扇窗 ―访马琳塔文理中学》《中国教育报》2002年12月31日第4版
32， 这是1993年《中国教育改革和发展纲要》的规定。
33，如北京通县的马驹桥镇在调整中小学布局后就实行了校车制，用学校的专车接送孩子上学，但每人要交一些费用，主要是汽油费。
34，广东一些县也规定从三年级开始集中到中心小学上学。
附表：
附表1：2003年各省城乡收入比
城乡收入比
江苏 2.18
上海 2.23
天津 2.26
浙江 2.45
辽宁 2.47
北京 2.48
河北 2.54
黑龙江 2.66
山东 2.67
福建 2.68
吉林 2.77
海南 2.8
江西 2.81
湖北 2.85
湖南 3.03
广东 3.05
山西 3.05
内蒙古 3.09
河南 3.1
四川 3.16
安徽 3.19
宁夏 3.2
新疆 3.41
