中国民主党全委会美国委员会

一

一般认为，农民之所以上访，是因为他们的基本权利受到基层干部的侵害，他们为了维护自己的权利而到上级上访。上级包庇基层干部，农民就到中央上访。这种为维护自己合法权益的上访被称为维权上访。取消农业税前，一方面中央不断减轻农民负担，一方面地方不断加重农民负担，农民通过包括上访在内的各种途径维护自己的基本权利。应该说，取消农业税前，全国农民负担很重，新间联播天天都在播报中央减轻农民负担的新闻，农民就只可能认为是基层干部在侵害自己的权利，他们因此上访向中央汇报基层加重农民负担的“黑幕”，要求中央查办胡作非为的地方官员。

应该说，取消农业税前几年，全国都存在农民负担太重的问题。中央号召减轻农民负担，农民为了维护自己权益而上访。农民上访数量达到了历史上空前的高度。

既然农民上访都是因为基层干部加重农民负担所致，2002年开始农村税费改革，到2006年全国取消农业税费，农民负担不存在了，农民上访应该大幅度下降了。出人预料的是，取消农民负担后，农民上访量不减反增，到了现在，农民上访仍然是困扰中央和地方的治理难题，是基层治理中最为头痛最难解决最要劳神费力的事情。

为何会如此呢？

取消农业税后，不再向农民收取税费，所以不再存在因为税费负担引起的农民维权上访。但是，又产生了两类重要的上访，一是取消农业税前，因为税费负担重，农民不愿意种地，将承包地撂荒，村庄集体不得已将撂荒承包地转包给其他农户甚至是外地农民耕种。现在取消了农业税，而且还有农业综合补贴，土地承包经营权就等于是现金，因此，过去撂荒农民回来要地，而转包土地的农民不愿退地，引发矛盾甚至血案，并由此产生争夺土地承包经营权的普遍上访。为了解决冲突，全国大多数地区都对农民承包土地进行了微调，名之为“完善第二轮土地延包”。

第二类上访是，取消农业税费以后，村社集体不再收取提留，也很难收取农业共同生产费，单家独户分散经营小农生产环节的共同生产事务无人解法，无法解决，农民上访要求上级解决他们的生产困难。这种上访可以称为反映生产困难的求援性上访。

农民有困难，国家就要关心，基层干部就要回应，农民反映困难的热情越高，求援的决心越大，上级就越是要回应农民的诉求。正好取消农业税后国家开始大规模向农村转移支付，自上而下的资源如何分配？会哭的孩子有奶吃，农民上访越多的地方，就越是可能分配到更多资源。

一直到这个时候，农民上访都还是正常状况，因为随着土地承包经营权的微调，绝大多数争夺土地经营权的纠纷都已平息，而求援性上访更多只是反映情况。但是，取消农业税前的大量农民上访，和取消农民税后农民上访不减反增，以及城郊农村为征地而发生的上访甚至恶性事件也没有降低的趋势，中央因此开始更加重视上访，因此要治理上访，解决上访中存在的问题，以减少上访。

重视上访、治理上访，就是要听取农民情况，重视农民疾苦，解决农民问题。就是要畅通信访渠道，搞信访综合治理，让领导人大接访，甚至提高信访局的地位，让信访局有更多督办权力。

中央重视信访，要治理信访，向上级反映情况的求援性上访正好有自上而下的资源来回应农民生产生活的需求，这就会激励农民通过上访来获得问题的解决。领导人接访，上访渠道畅通，农民无论什么事情就都试图通过上访来解决。地方为了息事宁人，也倾向于“人民内部矛盾人民币解决”。因此刺激了各种各样的似是而非的人民内部矛盾来走上访这条路。

重视上访，领导大接访，加上收容遣送制度的废除，进一步刺激出更多上访，逐级上访，最终到了中央。中央无力应对如此之多的上访，且在重大节庆，如此之多的上访者来到北京，食宿解决不了，街头恶性事件层出不穷。中央因此对全国各地赴京上访数量进行排名，警告上访多的省市区，同时要求按属地管理原则，由地方接返上访者，解决其上访诉求，有很多上访与其属地政府没有关系，但属地政府却要负无限的接返责任。

中央为减少北京风险而对地方进行层层考核，信访排名和一票否决。地方可以解决有理上访的问题，问题是，上访者中有相当部分是不可能解决的无理上访。无理上访正是看到上级搞信访排名的一票否决和属地负责而要挟地方，试图通过上访来满足自己的不切实际的诉求，甚至以此谋取利益。上访者吃准地方政府，借赴京上访要挟地方。地方政府不胜其烦也无可奈何。

以为吃准地方政府的上访者，他们到了北京，找到相关部门上访，相关部门热情地接下了相关上访诉求，这些中央部门当然无力解决蜂拥而来的海量上访，而只可能向地方政府转送上访者的诉求，为了防止地方政府应付，拖着不理不办，中央信访部门就要求地方政府在限定时日认真听取上访者的诉求，报送办结报告，甚至让上访人签字评价满意度。中央相关部门的热情良好态度和看起来十分重视的批转，让上访者对北京充满感激和信任，也充满期待。他们的上访被转到地方，地方不可能所有上访诉求都满足，尤其是本来就不合理的上访诉求，地方无法满足，上访者不满意，上访者因此再来北京，再批转地方，事情永远不得解决，上访总在路上。走上漫漫上访路者，经过多次竭尽全力的充满期待的上访，精神状况就会出现问题，过去的人际关系也已疏离，偏执性精神病就是迟早的事情。上访者终于走上了不归路，人生算是被毁掉了。

因此，看起来越是能解决农民上访诉求的上访制度和越是畅通的上访渠道，以及越是领导人大接访，就越是会刺激很多本来可以不走入上访通道的上访，就越是给不合理上访者以为的力量，就越是让信访系统无力处理如此之多的上访。其结果就是毁掉了信访这个法治之外的国家治理体制的重要补充。

信访应有成本，实际上也是有成本的，其中最典型的就是上访者走上悲惨的上访不归路。但是，如果舆论和政策宣传（出于显示关怀人民的目的）给人以中央可以为所有人撑腰解决他们困难的假象，又通过畅通信访渠道、改善服务态度、减少排队时间，而使上访者以为上访不用支付成本，大量的上访诉求被激发出来，中央就无力处理如此之多未经甄别的上访诉求，上访这样一个作为法治制度补充的在中国延续数千年的制度也因此不再能发挥作用了。

既然信访制度是国家制度的一个部分，就应有信访制度本身的严肃性，就要遵照规则和程序，就要排队，信访就得支付成本。否则信访制度本身就不再可以存在下去。

二

畅通上访渠道不能解决问题。上访制度可以说是中国的国粹，已有几千年历史。某种意义上，上访制度是一种国家治理制度，因为上访所要解决的是中央、地方与农民的关系问题。同时，当前国家治理制度的主要方面是法治，上访制度只能是重要补充，而不可能成为主导。

上访制度的有效是以上访有成本为前提。上访不同于举报，上访是为了个人权利利益而提出诉求。如果上访没有成本，各种诉求都可以提出，国家就无法辨别上访者所提诉求的合理性，及无法有效处理上访者的诉求。

从国家治理制度角度来看，可以通过一个三层平衡的分析框架来理解上访制度，这个三层分析框架即中央——地方——社会，中国是一个巨型国家，中央要通过地方来管理这个国家，来直接面对社会，地方在面对社会时一定要有自主权，不然就无法应对千差万别的复杂的地方实践；地方政府有了自主权；就可能通过瞒上欺下来利益最大化，甚至贪赃枉法欺压百姓，不正当地侵害社会利益；社会通过上访向中央汇报情况，中央借社会力量来约制地方，纠正地方不法行为，查办贪赃枉法的地方官员。

中央要获得地方的有效信息必须允许社会进京上访，若地方可以随意打压社会，限制社会向中央报告情况，中央就很难获得地方政府的治理信息和地方官员的个人情况。但是，如果社会向中央反映情况的渠道过于畅通，以致于几乎不要成本，则中央又很难从中甄别出有效信息，从而难以真正有效地掌握地方的情况。

当然，在实际中，上访肯定是要花费成本的，且上访诉求并不一定能真正满足。实际上，只要上访就可以解决问题是一种幻象，真正去上访，问题解决不了，却又很难收手，人生从此走上漫漫上访不归路，以致于最终陷入偏执性精神病状态。

一方面要允许农民上访，允许农民通过上访来寻求解决自己的诉求，一方面，上访者必须理性靠谱，要准备承担所有上访的代价，要对上访的结果有理性判断。