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中国贫富差距观察:刘柏惠 汪德华 毛中根:中国收入分配体制改革路径选择研究

2015年07月11日 综合新闻 ⁄ 共 12780字 ⁄ 字号 暂无评论

陈淑钗转自爱思想

刘柏惠   汪德华   毛中根
摘要:国民收入中居民收入比重的持续降低和居民内部收入差距的不断拉大共同构成了中国日趋严重的收入分配问题。要在尽量减少对经济发展影响的情况下进行收入分配改革,必须综合考虑政策的调节力度和影响范围、对经济的影响、施行难易程度等因素,二次分配环节的社会保障政策在这些方面更具优势,是推动改革的重点突破口。当前社会保障制度存在统筹层次低、覆盖面窄、缴费率高、制度间缺乏衔接等问题,削弱了调节收入分配的功能,在下一步的改革中应当以促进收入公平作为政策制定的基本原则。要实现收入分配整体改革方案的快速推进必须在养老保险、医疗保险、社会福利和社会救助等方面作出努力。

关键词:收入分配;政策框架;突破口;社会保障

 

收入分配问题随着经济发展而演变,涉及各种利益关系,是一个社会中最敏感的“神经”。中国经济的高速增长使人均收入水平不断攀升,但收入差距也在不断扩大。2008年以后,由收入分配问题引发的社会矛盾在金融危机的影响下被进一步放大,凸显在经济社会发展的众多领域,成为当前束缚经济持续发展和社会和谐稳定的关键问题之一。正是在这一严峻背景下,十八大报告以及十八届三中全会从经济发展和小康社会建设等多个方面强调了完善收入分配制度的重要性和紧迫性,《关于深化收入分配制度改革的若干意见》历经两年多时间的酝酿,也已于2013年初发布,为完善收入分配秩序描绘出了整体图景和改革蓝图。面对2020年全面建成小康社会的目标,眼下迫切需要为收入分配改革寻找突破口,用清晰的路线图倒逼改革向前推进。为了达成这一目标,本文以分析我国收入分配中存在的问题和深层次原因为基点,尝试提出收入分配改革的具体思路和主要着力点,并对具体的改革措施展开详细分析,以期为改革的破题和快速推进提供可行的建议。

 

一、收入分配体制改革的背景

我国当前的收入分配问题可以用“既患寡又患不均”来形容,表现为两个层次。

第一,国民收入分配格局失衡,国民收入分配中居民收入尤其是劳动者报酬占GDP的比重不断降低,即所谓的“寡”(白重恩、钱震杰,2009;龚刚、杨光,2010)。国家统计局公布的资金流量表数据显示,自1992年以来,我国的劳动者报酬、居民可支配收入占GDP的比重一直处于缓慢下降通道中,分别从1992年的54.6%和68.3%,下降到2008年的48%和57%,明显低于众多发达国家和新兴市场经济体(李稻葵、刘霖林、王红领,2009)

。而与此形成鲜明对比的是以留存利润为主体的企业可支配收入的比重在波动中上升,财政收入占GDP的比重上涨尤为迅速,目前全口径财政收入占GDP的比重已达到35%左右(中国社科院财贸所课题组,2011)。这种分配格局常被概括为“国富民穷”。居民是消费需求的主要来源,劳动者报酬以及居民可支配收入占比的不断下降,不仅会影响居民内部的收入分配,还会导致居民消费需求不足,影响宏观经济平衡,这已经成为影响我国经济增长的长期结构性问题。

第二,居民内部收入分配不均,居民收入差距不断拉大,即“不均”。根据世界银行测算,上世纪六十年代我国基尼系数大约为0.17-0.18,八十年代为0.21-0.27,从2000年开始已越过0.4的警戒线,并继续逐年上升。按照国家统计局最新公布的城乡统一的全国居民收入的基尼系数,2003年是0.479,此后的几年稳中有升,2008年达到0.491,从2009年开始稍有回落,到2012年的几年间依次为0.490、0.481、0.477和0.474。总体而言,伴随着经济的快速增长,我国居民部门内部的收入分配不均程度持续恶化,已经到了非常严重的阶段。社会财富的过度集中导致我国社会利益共享机制失衡,动摇了社会和谐的基础,突出地表现为以下三个方面:其一,城乡居民之间收入差距依然较大。2001年城镇人均可支配收入与农村人均纯收入的比为2.9:1,到2009年持续扩大到3.33:1。尽管中央从2006年开始全面取消农业税,不断增加对农民的各项补贴,努力提高农村居民特别是低收入群体收入水平,但城乡收入比到2012年也仅缩小到3.1:1。如果再加上城镇居民所享受到的隐形补贴,城乡间将面临更大的收入差距(李实、罗楚亮,2007)。其二,地区之间收入差距日趋严重。从人均GDP看,1980年东部地区人均收入水平比全国平均高34%,到2008年提高到69%,而中部地区从相当于全国平均的88%降到83%,西部地区则从70%降到69%。这种地区间的人均收入差距更突出地体现在高技术和高素质人群中(李实、王亚柯,2005),在人口跨区域流动日益频繁的情况下,人力资本加速向发达地区集聚,又会进一步拉大地区间发展水平和收入水平的差距。其三,行业之间收入差距悬殊。随着我国企业改制的不断深入,行业间工资水平差距也呈扩大趋势。国家统计局公布的统计数据显示,在1990年,最高与最低行业人均收入比为1.29:1,1995年达到2.23:1,2000年为2.63:1,2005年为4.88:1,2008年为4.77:1,2012年为4.2:1。

以上问题的形成既有我国发展阶段的影响,又有国际共同因素的作用,更有中国特殊体制机制的影响。在这些因素的综合作用下,我国的收入分配形势显得尤为错综复杂。

首先,经济发展阶段的影响。中国经历了由平均主义倾向的计划经济向市场经济的快速转型,正逐步从低收入国家向高收入国家演进。处于这一发展阶段的国家一般会经历收入分配状况恶化的阶段,这是与一般经济规律相吻合的。其一,一般而言,工业的劳动收入份额既低于农业,也低于服务业,当经济主体由农业发展到工业,再发展到服务业时,会经历劳动收入份额先降低后升高的过程。我国目前正处于加快工业化发展的阶段,产业结构实现了由农业主导向工业主导的转变,服务业发展还不充分,这导致国民经济分配中劳动收入份额保持在相对较低的水平。其二,根据库兹涅茨曲线,经济发展水平和收入分配公平性之间存在“倒U”形关系(Kuznets,1955),在经济由不发达阶段向发达阶段发展的过程中,不平等程度一般都会上升,随着经济的进一步发展,又会慢慢下降。我国2011年人均GDP为6100美元,已进入中等收入国家行列。从一个低收入国家短时期内实现向中等收入国家的跃进,不可避免地会出现以基尼系数升高为代表的收入分配问题。

其次,融入全球化带来的影响。最近二十年来,世界各国或多或少都出现了类似于中国的收入分配难题。对这一现象的大量研究取得了一个共识:全球化的迅速发展影响了各国的收入分配状况(Lei,etal.,2011;Branko,2005)。这是因为全球化带来了对资本的强烈追逐,抬高了资本的谈判地位,使劳动与资本的议价地位发生变化,降低了劳动者报酬比重。同时,对外贸易加大了教育和技能的回报率,能够与先进技术结合的熟练劳动力可以获得更多的生产力提升,从而导致熟练劳动力和非熟练劳动力之间的工资差距,部分特定人群和地区被边缘化。另外,跨国资本流动中发达国家的技术溢出和产业链转移会增加流入国对高技术劳动力的需求,扩大劳动力内部收入不平等,同时也会使流出国的低技能工人收入情况恶化。我国收入分配格局的恶化,也与深度融入全球化有关。这其中既有与其他国家一样的作用机理,同时也受到以GDP增长为主要导向的地方政府竞争机制的影响。为争夺包括外资在内的投资,吸引管理人才、高技术人才,地方政府往往给予各种优惠条件,这相当于弱化了对普通劳动者的保护,必然在压低劳动者报酬的同时使收入不均恶化(万广华、陆铭、陈钊,2005)。

最后,我国特殊体制机制的影响。与成熟的市场经济国家相比,我国的社会主义市场经济体制改革还不够深入,形成了若干特殊的体制机制问题,影响到收入分配格局。其一,在市场经济高速发展的过程中,形成了超过一定限度的“城乡分治”政策和地区差别政策,对城乡和不同地区实行倾斜性的扶持政策,加剧了本来就已存在的经济发展不平衡问题。同时,户籍制度又进一步限制了经济整体增长被人民群众共同分享的可能性(陆铭、陈钊,2004)

。其二,我国逐步实现由按劳分配向按劳分配和按生产要素分配相结合的分配方式转变,在这个过程中,个人的努力程度和禀赋不同、要素的占有状况不同等造成的收入差距是合理的,但一些要素或资源的不合理分配也直接导致了分配结果的公平缺失(岳希明、李实、史泰丽,2010)。其三,改革不彻底导致的权力寻租、腐败等现象,恶化了居民内部收入分配。在经济运行中,政府控制和能够调动的经济资源规模过大,对微观经济的行政管制过多过滥,这使得国民财富在分配中极易受到权力的干扰,很难简单地按照市场原则进行,收入分配的正常秩序难以保证。其四,财税制度和社会福利事业在调节收入分配方面的作用不明显。当前以间接税为主的税制结构在调节收入分配方面的作用较为薄弱(刘怡、聂海峰,2004),对调节居民收入差距有重要作用的个人所得税和财产税的发展还很不充分,征管水平亟待提高。在财政支出方面,经济建设的比重过高,社会福利事业的投入比重较低,调节收入分配的能力有限。财政投资利贫导向不明显,在教育、医疗、儿童营养等有助于改善收入分配的项目上的支出虽提高较快,但力度仍然不够。社会保障制度碎片化和差异化发展,城乡间和人群间的待遇存在较大差别,不仅不能有效发挥缩小收入差距的再分配功能,反而在一定程度上拉大了收入差距。

 

二、收入分配体制改革的路径选择

对于我国解决收入分配问题的路径和突破口,理论界存在颇多争议。第一,调节重点应放在一次分配环节,还是二次分配环节?与传统的利用再分配手段调节收入分配不同,一些学者认为,需要从所有制结构、从财产制度上直面收入差距问题,通过强化公有制的主体地位来解决这个问题,改变收入分配结构的重点是一次分配过程(刘国光,2011)。第二,调节手段应以什么为主?除了部分学者认为社会保障是收入分配调节的主要工具之外,还有一些学者认为以税收为主要手段的收入分配调节机制的重新构建,是当前的必然选择(高培勇,2010),在一系列的公共政策中,税收和转移支付是缩小差距达成公平的关键(赵人伟,2011)。寻找适合我国的收入分配调节路径,必须对这两个问题作出分析和回答。

首先,作为后发的市场经济国家,有必要充分借鉴成熟市场经济国家处理市场经济条件下收入分配失调问题的经验。与我国“国富民穷”的分配格局不同,发达国家虽然也出现了劳动报酬比重走低,收入不均恶化的趋势,但其整体分配格局仍可以用“国富民也富”来形容。以OECD国家为例,虽然各国财政收入占GDP比重差异较大,既有北欧国家的超过50%,也有一些国家在30%左右,但其平均水平在40%以上,可以称得上“国富”。同时,这些国家的居民收入比重也普遍较高,如果将一些实物性福利换算成居民收入更是如此,“国富”与“民富”并不矛盾。发达国家在“国富”的同时能够达到“民富”,原因在于:国家集中的财政收入,又通过各种渠道转化为居民可支配现金收入或实物福利,即充分发挥政府主导的再分配对国民收入分配结构的调节作用。这种“国富”与“民富”同步实现的过程,还能有效调节居民内部的收入差距问题。2000年以来OECD成员国市场化收入的平均基尼系数大约为0.4,经过财税制度调整后的基尼系数下降为0.3左右。进一步的分析发现,在基尼系数所下降的25%中,平均约三分之二来自于现金转移支付的调节,三分之一来自于税收制度的调节,所有成员国现金转移支付的调节作用都大于税收制度(Isabelle,Pisu&Bloch,2012)。

从上述经验中可以总结出几点启示:其一,政府对收入分配格局的干预重点在再分配环节。初次分配结果的改善应是人口结构和劳动力市场供需变化的自发结果,政府如果过多地干预初次分配,可能会阻碍市场发挥自发调节作用,有损宏观经济发展,最终导致政策目标难以实现。其二,再分配环节能够有效发挥调节收入分配功能的是以社会福利体系为重点的财政支出。税收制度也能起到一定的作用,但相对较弱。即使如美国这样以直接税为主体的国家,其税收制度调节收入分配的功能也远弱于支出制度,我国税制结构中超过60%为流转税,更加削弱了税收的调节作用。其三,尽管再分配过程一定会产生严重的效率损失,但调节贫富差距是政府必然要承担的责任,为公平而适度牺牲效率是一个社会的合理选择。

其次,就我国收入分配问题本身来看,复杂性和艰巨性尤其突出。一项政策的推出,可能会难以兼顾对两类收入分配问题的调节,也可能调节了收入分配,但对经济发展造成不利影响。例如,降低垄断部门工资有助于缓解居民收入分配不均,但可能会降低居民部门总体收入份额。因此,政策选择要综合考虑收入分配调节效果、对经济的影响以及推行的难度。就三个分配层次中具体公共政策的特点看(见下页表1),在初次分配中,影响工资分配效果的政策包括对工资制度的直接调整、规范市场秩序、调整产业发展等方面。目前我国的市场经济体制还不成熟,有很多不稳定因素,若政府从初次分配阶段着手调节收入分配问题,就要对市场运行实施各类干预措施,实施起来存在较多困难,且可能会扭曲市场的资源配置机制,还可能使一些非垄断企业退出市场,从而造成失业增加,影响经济发展,甚至反而不利于收入分配格局的改善。在二次分配环节,收入分配政策主要集中在财政收入和支出两个方面。在收入方面,我们已经进行的几类税种改革对收入调高补低的目的是非常鲜明的,但税制改革涉及各个层次经济主体的利益,需谨慎推进。财政支出方面主要体现在社会保险、社会福利等社会保障子板块的综合作用,以及在关键领域的民生性支出的作用,这类措施能够同时实现增加居民部门收入并缓解居民部门收入不均的双重目的,实现形式较多,且容易开展。在三次分配环节,有人也将其再次划分出四次分配,包含了民间慈善力量对扶持低收入群体的作用以及公共服务提供中的地区和城乡间均衡。随着社会经济和文化发展水平的不断提升,这一途径的作用会逐渐得到增强。

综合以上分析可以看出,收入分配问题虽然源于经济层面,与民生息息相关,却与诸多社会、政治问题纠结在一起,对其进行的调节是一项复杂的系统工程和较为长期的任务。更为重要的是,收入分配主要是“分蛋糕”,但在当前我国还需要高度关注“做大蛋糕”。也就是说,当前我国收入分配体制改革的目标应该是:

在尽量减轻对经济发展影响的情况下,完善国民收入分配格局和居民内部收入分配格局。为了达成这一目标,改善收入分配的政策重点应当放在二次分配阶段,即通过财政收入与支出两个体系加快实现公平有序的收入格局。其中,社会保障在长期内能够通过个人生活和福利水平的提升而带动社会发展,实现中长期内的对经济增长的促进,并且社会保障本身包含的内容和实现形式丰富多样,能够为政策制定者提供更广阔的选择余地,容易在社会中广泛推行(王延中、龙玉其,2013),应该成为收入分配改革的突破口。

 

三、我国社保事业的发展现状及其对收入分配的影响

改革开放以来,我国的社会保障制度改革取得了巨大成就,初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的、多层次的中国特色社会保障体系,保障了广大人民的基本生活需求,提高了社会整体特别是广大低收入群体的福利水平。但是,当我们将社会保障体系建设纳入收入分配改革的范畴内加以考虑的时候,会发现还有很大的努力空间。

第一,社会保险统筹层次过低。以基本养老保险为例,中央和地方养老保险事权和支出责任划分不够清晰。基本养老保险虽然名义上实行省级政府负责制,基本实了省级统筹,但养老保险主要政策均由中央制定,中央财政在对基本养老保险基的补助中也占了大部分。地方出于自身利益考虑不断加大基金支出水平,这增加了中央统一基本养老保险制度和提高统筹层次的难度,难以形成全国统一的制度模式,地区间的平衡发展和资金的使用效率都无法得到保障。

第二,社会保障覆盖面偏窄。目前社会保障体系中多数板块的覆盖面还比较窄,特别是在广大的农村地区,虽然新型农村合作医疗制度已经得到普及(2008年至2013年底,参合率稳定保持在90%以上),但受体制、管理水平和财力等多方面因素的制约,农村社会养老保险、最低生活保障、农村医疗救助、自然灾害生活救助等制度所覆盖的人群规模还比较小,抵抗风险的能力不强。

第三,社会保险缴费率偏高。数据显示,我国五项社会保险缴费率之和相当于工资水平的40%左右,有的地区甚至达到50%,这一比例超过了世界上大多数国家。按照世界银行2009年测算的实际承受税率(税负占商业利润的比率),我国的社会保险缴费率在181个国家中排名第一。由于社会保险缴费具有累退性的特点,过高的社保缴费率极大地破坏了社会保障调节收入分配的效果。

第四,社会保险“双轨制”不利于促进社会公平。我国的社会养老保险和医疗保险都是两条轨道运行,机关事业单位独立于企业单位,单独实行一套机制。企业实行基本养老保险制度和医疗保险制度,机关事业单位仍采取退休养老和公费医疗的办法,两种单位性质的职工面对完全不同的制度设计、资金来源、计发办法、待遇水平。这种制度安排,在不同制度群体之间形成了不同的利益诉求,导致利益群体分化,加重了社会收入矛盾,已经成为影响社会稳定的重要因素之一。

第五,社会保障待遇未形成稳定的调整机制。在养老保险方面,个人缴费与待遇给付之间没有形成紧密且稳定的联系,缺乏规划性的安排。十年来,职工养老保险待遇完全切断了与个人账户收益情况的联系,连年提标,机关事业单位退休人员随同调标,对养老金造成了极大的压力。但即便如此,中国企业在2011年的养老金替代率为42.9%,仍远低于预期的58.5%,也低于国际上50%的警戒线。另外,政策界和学术界对养老保险个人账户如何定型还存在较大的争议,是做实个人账户还是实行名义个人账户一直没有定论。在医疗保险方面,支付方式过于单一,无法对医疗卫生支出的飞涨形成有效制衡。这些问题的存在,难以形成有效的激励约束机制,不利于保险基金的持续运行,也无法保障居民的基本生活水平。

第六,社会保障制度之间缺乏衔接性。由于存在部门分割以及统筹层次低等问题,我国社会保障制度呈现碎片化的状态,与配套制度衔接不通畅。例如,“三条保障线”(国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度)的待遇标准与最低工资标准、就业政策不衔接,不利于促进就业和再就业;医疗保险人为分割成职工医保、新农合、城镇居民医保三大板块,且与医疗救助分开结算,阻碍了人口地区间流动,也成为扩大地区间待遇差距的重要推手。

第七,社会福利和救助相对不足。近年来,受我国人口结构和经济发展阶段的影响,加快社会福利和社会救助体系发展的需求日益迫切。其一,我国人口结构的变化导致传统的家庭养老难以为继,老年人的日常照料需求逐渐在社会中显现出来,迫切需要社会福利体系作出反应。其二,随着我国城市化和工业化进程的深入,出现了一些传统的非缴费型社会项目难以瞄准的边缘群体,例如进城农民工和失地农民等,他们大部分处于非正规就业状态,流动性较强,难以为常规的社会保障项目所覆盖,对这类人群的保障不足加深了社会收入分配不均等程度。

 

四、促进收入公平的社会保障体系发展建议

为了解决社会保障体系运行中存在的问题,更好地发挥其在调节收入分配、促进社会公平中的作用,应该从以下方面着手继续推进社会保障体系的综合改革。

(一)发挥养老保险在收入分配调节中的长期作用

养老保险对收入分配的调节作用不仅反映在当期,更体现在世代间,具有长期性,是发挥社会保障调节收入分配功能的主要着力点。在养老保险下一步的发展中,要坚持全覆盖、保基本、多层次的原则,增强公平性和可持续性。

第一,提高基本养老金统筹层次。可以考虑逐步将养老保险统一上划为中央事权,中央负责基础养老金和个人账户养老金的发放,承担弥补基本养老金收支缺口的责任。养老保险经办机构和人员一起上划中央,由中央统一调配。这种垂直管理的养老保险体系能够实现基金的统一管理与调配,更利于缩小地区间的待遇差异,保持养老基金的可持续发展。

第二,完善个人账户的功能。在现阶段,养老保险可以继续实行名义个人账户制,每年根据在职职工工资增长率或CPI变动情况公布记账利率,不形成真正的资金积累。下一步,要调整统筹账户和个人账户的分配比例,适度提高个人账户规模。同时,增强待遇与缴费之间的关系,使基本养老金根据个人账户积累额及记账利率的变化进行调整,形成稳定的自动调整机制。发生人员流动时要将个人账户的积累额实实在在转出,现在的视同缴费不可再继续实行。在各项制度趋于完善,能够避免政策漏洞之后,推进做实个人账户,逐步建立起公平有序的养老金筹集和发放机制。

第三,推进基本养老保险“并轨运行”。机关事业单位建立与企业一致的基本养老保险制度,由单位与个人共同缴费,实行社会统筹与个人账户相结合的筹资模式,基本养老金待遇水平与本人缴费年限、缴费水平挂钩。在基金管理方面,可以先对机关事业单位养老保险基金进行单独核算管理,再逐步实现与企业的整合,建立统一的职工基本养老保险金。在制度实行的初期,可以由财政兜底,保证改革前后机关事业单位职工退休后待遇不降低,平稳度过过渡期。

第四,拓宽养老金筹资渠道。提高个人账户缴费比例,降低企业承担的统筹账户缴费比例,从而减轻企业发展所承担的人力成本硬约束。同时,参照国际经验,寻求以增值税、消费税等广税基的税种为支撑,为养老保险基金建立新的筹资渠道。这可以最大程度上保证基金运行安全,避免人口老龄化带来的冲击。

第五,增强养老保险基金的可持续性。从长期来看,为了应对老龄化和人类预期寿命延长对养老保险体系的冲击,延长退休年龄是必然选择。在基金保值增值方面,应当在完善法规、严格监管、保证安全的基础上,适当拓宽基金投资渠道,从利率相对优惠的定向国债,逐步扩展到投资央行票据,信誉较好的金融债、企业债等固定收益类产品,收益率应保持在高于CPI的水平。对于养老保险的历史债务和未来的养老金缺口威胁,可以考虑每年将一部分国有资产收益划入职工基本养老保险基金,扩充储备基金规模,提高基金支撑能力。

第六,建立多支柱的养老保险体系。在基本养老保险的基础上,鼓励以企业和个人为主体发展多样化的养老保险方式,形成多支柱的养老保险体系。以税收优惠政策促进有条件的企业为职工建立企业年金,例如,提高企业年金单位缴费的所得税税前扣除比例,对个人缴费实行递延征收个人所得税。鼓励商业保险机构发展养老保险产品,以递延征收个人所得税等方式支持有条件的个人在一定额度内购买这类产品。

(二)加强医疗保险在收入分配调节中的核心作用

医疗保险能够将个人疾病产生的经济风险分摊到全社会受相同威胁的个体身上,向人们提供对赖以生存发展的健康问题的保障,在收入分配调节中发挥着关键作用。通过相关制度的完善,能够对收入分配改革提供极大的推动作用。

首先,以保大病为基础提高基本医疗保险保障水平。逐步提高职工医保、城镇居民医保、新农合筹资水平,调整职工医疗保险筹资在企业和个人之间的分配,减轻企业负担,加强个人筹资责任。在财政支持下,探索机关事业单位公费医疗向职工医保转变的路径。提高基本医疗保险政策范围内住院费用报销比例,保证基本医疗保险继续以大病保障作为政策重点。在基本医疗保险之外,继续完善城乡居民大病保险制度。现在大病保险资金来自城镇居民医保基金和新农合基金,筹资并没有额外增加,在医保资金本来就已捉襟见肘的情况下,兼顾保大病和保基本难度非常大。因此,大病保险首要覆盖的是贫困家庭,条件成熟时再逐步向中等收入家庭扩展。同时,要逐步增加纳入大病保障范围的疾病种类,加强保障措施的力度,避免贫困家庭因支付不起自付部分而放弃治疗。

第二,改革医疗保险支付方式。对支出的控制关系到医疗保险基金的积累,是维护医保基金支出公平性,保证医疗保险持续发展的关键点之一。我国现行的按服务付费的支付模式容易导致诱导消费问题,带来医疗费用居高不下和医疗资源分配不公等问题。应全面系统地开展总额预付、按人头付费、按病种付费等多种付费方式相结合的复合付费制度改革。尝试在部分常见大病中推行按病种付费的支付模式,通过规范和简化操作流程来降低医疗成本。在门诊诊疗中尝试推行按人头付费的方式,促使医疗机构加强对参保人各类疾病的早期预防,有效控制成本。在推行过程中,还要完善各项配套制度,建立起严格的考核评估制度,防止为降低医疗成本而推诿病人或降低服务质量的现象。协调推进临床路径等方面的改革,加强信息系统建设,为付费方式改革提供技术支撑。通过各项制度综合发力,迫使医院加强自身管理和核算,提高服务效率,推进医疗技术进步,从而实现医疗保险费用在人群中公平且高效的分配。

第三,完善各项医保制度间的衔接。结合新一轮财政体制改革,将职工医保、新农合和城镇居民医保提高到省级统筹。完善各项医保之间、同一制度跨区域之间的衔接办法,实现医保关系的转移接续和异地就医结算,为劳动力合理流动和地区间均衡发展提供制度基础。为达成这一目标,要逐步将身份证号码作为各类人群参加社会医疗保险的唯一标识,以此为基础建立统一的缴费信息系统,保证缴费记录的完整性和连续性。

(三)发挥社会福利和社会救助在收入分配调节中的引领和托底作用

社会福利制度和社会救助制度分别处于社会保障体系的两端,中间由社会保险制度衔接,共同构成完整的社会保障体系。这两项制度安排能够实现对体系内人群多层次、全方位的保障,分别在调节收入分配中处于引领和托底的位置。

社会福利涵盖了老年人福利、儿童福利、妇女福利、残疾人福利等,不仅包括物质层面的扶持,还尤其关注精神保障,是帮助社会中的弱势群体充分享受国家经济发展成果的重要制度安排。我国目前经济发展的区域性差距仍然十分巨大,在社会福利制度建设中,不能盲目提高社会福利水平,应以建设覆盖全民的发展型福利社会为总体目标,随经济发展水平变动进行动态调整。对于社会中数量越来越多的空巢、高龄老人,应逐步完善以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的三位一体的社会养老服务体系,财政对符合条件的老年人按月提供补贴,用于购买社会服务。对老年照料机构发展提供税收优惠政策,随着经济水平的提高,也可以考虑按床位对养老机构进行补贴。对于社会中的残疾人,应该逐渐从保证基本生活向增强生存能力转变,发展有针对性的残疾人职业培训项目,为残疾人的就业和独立生活提供支持。

社会救助的首要对象是“无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人”的“三无人员”和“五保户”,这是社会最后的“防护线”和“安全网”。完善的社会救助制度首先要实现部门间的配合,若各项制度政出多门且缺少相互协调,会导致救助制度挂钩太多,使救助对象获得很多其他收益,反而对边缘群体不公。对于有劳动能力人员的救助,可以考虑通过政府补贴的方式,将这部分救助对象纳入社会保险体系,实现社会救助与社会保险的有效衔接。其中,最低生活保障可以与失业保险相衔接,临时医疗救助与医疗保险相衔接,住房救助与住房保障相衔接,还可以通过为他们缴纳养老保险,将他们纳入养老保险体系。这样既简化了社会救助体系的项目内容,减少了管理和协调成本,又可以将社会救助与社会保险有效衔接起来,实现资金的统一核算和管理,充分发挥社会保障体系的整体保障功能。

 

五、小结

我国日趋严峻的收入分配问题表现为国民收入分配格局失衡和居民内部收入分配不均两方面,共同受经济发展阶段、特殊体制机制以及国际因素等多方面因素的影响。相应的调节政策必须在避免对经济发展造成负面影响的同时,兼顾在当前制度环境中实际操作的可行性。在借鉴国际经验,并综合对比各个分配层次的调节措施后,我们认为二次分配中的社会保障政策效果直接且有针对性,能够对两类问题实现同时调节,政策选择余地大、调节范围广,操作灵活、容易实现,不会对经济产生负面影响,应该成为下一步推动收入分配改革的主要着力点。社会保障体系改革也应该将调节收入分配、促进收入公平作为基本原则。

然而,与以上分析相对应的是,当前的社会保障制度还在统筹层次、覆盖面、缴费率、制度衔接等方面存在明显的问题,严重削弱了其调节收入分配的效果。在下一步的改革中,要通过完善养老保险个人账户的功能、推进“并轨”运行、增强资金的可持续性等措施,发挥养老保险在收入分配调节中的长期作用,通过改革医疗保险的支付方式、增强制度间的衔接等措施,加强医疗保险在收入分配调节中的核心作用。同时,推进社会福利和社会救济制度发展,发挥它们在收入分配调节中的引领和托底作用。尤为重要的是,应着手建立更加完备的顶层设计和总体规划,优化和整合各类社会保障项目,避免社会救济、社会保险和社会福利项目交叉重叠所造成的资源浪费,逐步实现城乡间和地区间社会保障待遇的统一,实现社会保障制度全国“一盘棋”,推动收入分配改革尽快取得实质性进展。

 

参考文献:

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