【内容提要】本文追溯我国计划生育政策的发展史，着重分析由极端“一胎化”转向以“女儿户”为核心的“现行生育政策”的艰难历程。20世纪70年代末，我国计划生育由原来政府向群众宣传、号召和提倡，快速转向了家庭按照政府指标来生育的强制生育制度，在此过程中，“一胎化”政策的产生是这一转变的关键所在。80年代初，中央提出了以“女儿户”为核心的现行生育政策以替代极端“一胎化”政策，但该政策直到90年代初期才在全国大多数省份推行。一项由党中央明确提出的重大政策，需要耗时十年才得到基本贯彻，这在新中国历史上绝无仅有。无论是极端“一胎化”的快速产生，还是“女儿户”政策的缓慢推进，要理解生育政策史上这些重大问题，关键还在于理解70年代末至整个80年代我国特殊的政治经济环境，特别是中央领导层的特殊政治结构与变迁。

【关键词】计划生育　一胎化　女儿户

Abstract： This paper traces the historical evolution of China’s family planning policy， focusing on its tortuous course from the extreme “one-child” policy to the “current” birth policy basing on the “daughter-only” policy （nu’erhu）. In the late 1970s， China’s family planning program which originally centered on advocation and promotion by the government rapidly turned into the administrative constraints under which births were controlled by strict state quotas. And the “one-child” policy played a vital role in this transformation. In the early 1980s， Chinese government put forward the “current” birth policy to replace the extreme “one-child” policy. However， the policy wasn’t implemented in most provinces until early 1990s. It took a decade to implement a policy which was put forward clearly by the central government， which is unique in PRC’s history. The key to understand the relevant issues， either the rapid emergence of “one-child” policy or the slow implementation of the latter policy centering on “daughter-only”， is to relate them to the special context of Chinese political economy from the late 1970s to the early 1980s， especially to the structure and transition of the core leadership in those times.

Keywords：birth planning， one-child policy， daughter-only policy

　　20世纪80年代，是共和国从50年代初中期开展计划生育以后约六十年历史中最具有争议性的一个时期，政策紊乱、基层干部无所适从，生育率起伏与波动，以至于当时就不断有所谓“人口失控”之说。但是，由于深受斯大林有关“我们党内没有个人的看法和个人的观点，有的是党的观点”的影响，①研究这段历史，甚至是研究这段历史中的计划生育政策的变化，往往又不涉及党和国家领导人的变更对其发展的影响，所以对许多历史情节的理解都来自于揣测和臆想。这是历史研究的最大弊端。历史是人创造的，离开了具体创造历史的个人，也就无法解释历史。譬如，如果离开了列宁，我们就无法理解俄共早期历史。离开了斯大林，就无法理解20年代到50年代期间三十多年的苏联历史。同样，如果不了解毛泽东、华国锋和邓小平先后在党和国家领导位置上的作用，就无法理解整个六十多年中华人民共和国历史。20世纪70年代末到90年代初，是我国计划生育由原来政府向群众宣传、号召和提倡转向各个家庭按照政府指标生育的现行的计划生育制度的时期，也是计划生育由“一胎化”向以“女儿户”为核心的现行生育政策转变和发展的时期。其间，计划生育经历了从早期尊重人民的意愿迅速发展到极为严厉的“一胎化”，再到相对宽松的“女儿户”政策的变化。特别重要的是，从80年代初期制订和出台以“女儿户”为核心内容的现行生育政策到90年代初在全国大多数省份推行，前后经历了约十年的时间。一项由党中央明确提出的涉及全党和全国人民的重大政策，需要用十多年的时间才得以基本贯彻执行，这不仅在六十多年的中华人民共和国历史上，而且在中国共产党九十多年的历史上也都是绝无仅有的。但是，如果离开70年代末华国锋执政到80年代形成“邓小平—胡耀邦赵紫阳”领导组合的演变，分析上述历史则必然是云里雾里，不甚了了。
一、共和国第一个30年的计划生育
　　计划生育是由毛泽东在1956年到1957年特别提出来的一个概念，其基本含义是与政府的生产计划相联系的生育计划。②但是，因为一直到70年代末，政府都是在尊重群众意愿的基础上开展计划生育工作的，所以，那时与世界上绝大多数国家民间开展的家庭计划差别不大。
　　避孕和节制生育是工业现代化创造的一种符合人性的新的生活方式。③随着我国20世纪50年代初期开始的大规模的工业化建设，大批青年男女进城获得了与传统农业完全不同的新职业。城市的新生活和新职业都与传统的生育方式发生冲突，人们再也不愿意过那种早婚早育和生育过多孩子的传统生活了。年轻人，特别是知识青年，纷纷要求政府帮助他们避孕和节育。1955年3月，以中共中央对卫生部党组《关于节制生育问题向党中央的报告》的批示为起点，党和政府公开支持群众的避孕和节育要求。中央在批示中说：
　　节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的。各地党委应在干部和人民群众中（少数民族地区除外），适当地宣传党的这项政策，使人民群众对节制生育问题有一个正确的认识。④
　　党和政府主张节制生育，除了刚建立的排斥其他经济成分和包揽一切的计划体制已经感受到沉重的包袱，希望通过人民少生孩子以减轻城市人口的吃饭、穿衣等生活负担以外，还有革命党人尊重人民的民主权利的成分。1956年，卫生部的一份文件中说：
　　要知道避孕是人民民主权利，应由人民自由使用，政府应准备一切条件，来指导并解决群众对避孕的需要，以使广大群众能有计划的生育、调节生育密度，保证妇女和儿童的健康，并可减少人工流产手术，和因人工流产手术所招致的一切痛苦和危害……⑤
　　笔者认为，“避孕是人民民主权利，应由人民自由使用”，是党和政府提倡计划生育的初衷之一。最近三十多年来，计划生育工作不尊重民众的这一基本权利，研究者也往往忽视党和政府早期这一重要动机，都是不正确的。
　　50年代，无论卫生部还是到县一级的政府部门，都在积极宣传避孕知识、培训节育技术骨干、安排节育药械的生产，放松避孕工具的流通环节，以利于群众方便地实行节育。一叶知秋。1958年1月，山西省临猗县政府发文通知，开展农村节制生育宣传，培训技术骨干。⑥1958年3月28日至4月2日，卫生部部长李德全在北京主持召开为期6天的节育工作汇报会，交流经验，规划今后的工作。会后，卫生部党组还给周恩来总理、毛泽东主席以及党中央写了《关于节育问题的报告》。1959年3月29日，中央卫生部召开妇幼卫生座谈会，副部长徐运北出席会议并特别地讲了计划生育问题。⑦
　　1962年12月，“三年困难时期”所造成的经济问题稍有改善，党中央、国务院就发出《关于认真提倡计划生育的指示》，提出“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，……是我国社会主义建设中既定的政策”。⑧为了做好计划生育工作，不少的地方，如上海、云南等省、市党委还建立了以主管卫生工作的领导为组长的计划生育领导机构。⑨1964年1月，国务院成立了以国务院秘书长周荣鑫兼任主任的国务院计划生育委员会。⑩由于中央主抓这一项工作的一直是周恩来，所以，即使在“文化大革命”中，计划生育工作也没有停止。譬如，山西省革命委员会计划生育领导组办公室在1972年的一份文件中说：
　　山西省计划生育委员会曾于一九六五年下达了《关于提倡晚婚和计划生育的几个政策问题的意见》。这个意见是根据中共中央国务院《关于认真提倡计划生育的指示》，结合我省的实际情况制定的。六、七年来的实践证明，凡是认真宣传和落实了有关政策的地区和单位，计划生育工作就搞的比较好。11
　　1972年的文件称“六、七年来的实践”，说明计划生育工作在“文化大革命”中仍照常进行着。此外，笔者见到一些文件，譬如财政部、国务院计划生育办公室《关于追加一九六六年计划生育经费预算联合通知》、山西省革命委员会卫生局1970年《关于分发避孕药的通知》和《转发上海市革委会关于〈川沙县严桥公社开展计划生育工作的调查报告〉》、卫生部军管会1970年《关于一九七一年各省市区口服避孕药分配计划》等等，12均表明计划生育早已成为由财政支持的一项政府的制度性工作。
　　需要再次提醒读者注意的是，那时的政府会奖励和表彰响应号召的积极分子，但也不会处罚没有实行计划生育的人。另外，就一般情况来说，凡是政府推行的工作都难免出现强迫命令。但是，一直到毛泽东逝世的时候为止，党中央和国务院是不允许下面实行强制的。1973年12月25日，国务院业务组成员、计划生育领导小组组长华国锋在一次计划生育会议上说：
　　我们要多从宣传教育着手，解决人的思想认识问题，不要订一些条条框框限制，不要强迫命令。有的地方规定，不按计划生的不报户口。这不行。人家生出来了嘛，在新社会还要叫他健康成长。
　　各省、市要订出一个切实可行的规划，但也只能是大体上的规划，不是死的。没有一个规划不好，计划生育嘛！应有个奋斗目标，作为努力方向。经过宣传，发动群众，依靠群众自觉来实现，不要采取强迫命令的办法，不要简单靠规划来限制。特别在农村，你们写的（念文件），“一般做法是：在提高群众觉悟的基础上，领导先摸底，按着‘晚、稀、少’的要求，发动群众，自报公议，大队审查，公社平衡。规划制定后，向群众公布，互相监督，并反复抓规划落实。”互相监督好不好？要宣传，多做思想教育工作，不能搞强迫命令。有的地方生孩子发卡片，这样做不好。13
　　1978年8月6日，邓小平对外宾谈话时还说：
　　我们建国以后就提出了人口问题。现在，我们国务院、各级地方政府有专门的机构管这个事情，包括宣传。我们采取了一些具体措施，节制生育的药品、手术都是免费提供。这个事情我们搞了很多年了，所以现在有一点成绩，但还要努力，还要做很多工作，特别是说服工作，这个事情搞命令主义是不行的。14
　　但是，华国锋和邓小平上述这样的讲话，自20世纪70年代末以后，就再也听不到了。
二、1979年：“一胎化”政策和现行计划生育制度的产生
　　1976年毛泽东逝世以后，以华国锋为首的党中央获得了党和国家的领导权。由于经济发展缓慢，新的领导集体急于通过经济的较大发展再得到政治上的合法性。为了保持政治统治的连续性，新的领导集体在继续把“本世纪末实现四个现代化”确定为奋斗目标的同时，还雄心勃勃地制订出一个宏伟的中长期发展计划。但是，这个中长期计划不只是像毛泽东时代那样，仅通过计划期内生产多少万吨钢铁和粮食等主要产品目标所体现的，而且还提出了一个用货币衡量的新指标，即“人均国民生产总值”。怎样在生产总量得到巨大提升的同时，把人均产值也搞上去？控制过快的人口增长，成为党和政府的一项与发展经济同等重要的任务。
　　经过70年代初期以来“计划经济要求计划生育”的理论宣传，人口计划已经逐步进入国民经济计划。1978年2月26日，计划生育工作和人口目标第一次写进国务院总理的《政府工作报告》。华国锋在五届全国人大一次会议上说：
　　计划生育很重要。有计划地控制人口增长，有利于国民经济的有计划发展，有利于保护母亲和儿童的健康，有利于广大群众的生产、工作和学习。必须继续认真抓好，争取在三年内把我国人口自然增长率降到百分之一以下。15
　　那还是一个以政治为中心的时代。中共中央主席、国务院总理和中央军委主席华国锋在全国人大政府工作报告中提出的计划指标，是党和政府领导全国人民必须实现的政治任务。所以，国务院新的计划生育领导小组第一次会议“着重研究了贯彻落实华主席提出的三年内把我国人口自然增长率降到百分之一以下的任务”。政治局候补委员、国务院副总理、国务院计划生育领导小组组长陈慕华在讲话中说：“华主席在五届人大政府工作报告中提出了新时期计划生育工作的任务，并深刻阐明了计划生育工作的重要意义，我们要认真领会，坚决贯彻落实。”16怎样领会和贯彻落实？陈慕华在《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》中，第一次对国民婚姻年龄和生育数量提出要求。《报告》规定：“晚婚年龄，农村提倡女23周岁，男25周岁，城市略高于农村。提倡一对夫妇生育子女数最好一个最多两个，生育间隔在三年以上。”17这已经不同于5年前华国锋担任国务院计划生育领导小组组长时强调“要多从宣传教育着手，解决人的思想认识问题，不要订一些条条框框限制，不要强迫命令”的情景了。
　　当然，事情起到实质性的变化还在于，计划生育再不限于一般性的宣传和提倡，而是从经济、行政和法律方面制订“条条框框”，从制度方面予以约束。大约从20世纪60年代初期批判“苏联修正主义”开始，先是国有企业、政府机关和政府所属的事业单位，接着农村人民公社集体经济也都把物质奖励当作“物质刺激”，把经济处罚当作对工人、农民的“关、卡、压”和对群众实行的“专政”。所以，1979年以前的经济领域既没有物质奖励，也没有处罚。70年代后期，党和政府因整顿经济秩序开始反省并恢复一些行之有效的规章制度。不过，令人意想不到的是，“文化大革命”以后，经济和行政处罚却不是首先出现在工农业生产方面，而是率先出现在国民的生育领域。生育领域成了中国建设法治社会的试验场。
　　1979年1月召开的全国计划生育办公室主任会议，既是迈向“一胎化”生育政策的一次重要会议，又是中国进入所谓“法治时代”的重要标志。这次会议“认真讨论了进一步贯彻党中央批转的国务院计划生育领导小组第一次会议的报告精神，争取一九八〇年把我国人口自然增长率降到百分之一以下的具体措施，并且研究了有关计划生育的经济政策等问题”。18何为具体措施？陈慕华在会议上说：
　　全国人口增长率今年降到10‰，明年降到9‰，这应该是可能的。要心中有数，要做工作，要把多胎控制住，鼓励生一胎，把人口降下来。我算了一下：一年如果只生700万到800万人，比现在再少生1000万，扣去死亡600多万，一年净增100万至200万，事情就比较好办了。19
　　为了实现华国锋提出的1980年的人口目标，较几个月前中央批转的“最好一个最多两个”又进了一步，“鼓励生一胎”的口号提出来了。这是一方面。另一方面，在这次会议上，国务院计划生育办公室还给会议提供了一份《计划生育工作条例》，计划生育开始用法律法规的形式支持政府用经济的、行政的手段限制国民的生育了。陈慕华在讲话中要求，在全国的《计划生育法》还未颁布的情况下，各个省、市、自治区先行制订地方的试行条例。陈慕华的这一工作部署也得到了邓小平等中央领导的支持。几乎同一时期，邓小平在一些内部批示和讲话中也主张“规定一些政策”、“应该立法，限制人口增长”。201979年4月5日，李先念代表党中央、国务院在中央工作会议上讲话，也要求用法律的、经济的办法，鼓励只生一个孩子。21特别是5月份，听取各大区汇报，习仲勋汇报到计划生育时，邓小平插话说：“力争人口降到千分之五，用行政的、经济的办法都可以，只要能降下来，就是最大胜利。”22那还是一个没有法制的年代，也不讲究法律程序，经过党组织的讨论决定，一个党委或者政府的法规就出台了。再加上有国务院计划生育领导小组提供的范本作指导，1979年不到一年的时间，全国29个省、市、自治区中有27个都出台了当地的 “计划生育暂行条例”，23明确规定用经济的、行政的和法律的手段限制居民的生育。譬如，辽宁省革命委员会颁发的《关于计划生育工作若干问题的规定（试行）》，对于超计划生育者作如下处理决定：
　　1. 一九七四年以来，职工因超计划生育造成生活、住房困难的，不能作为享受困难补助和扩大住房面积的条件；农村社员因超计划生育造成生活、住房困难的，不能作为国家或集体社会救济、增加住宅基地的条件。
　　2. 从本规定颁发后，职工超计划生育的，产假休息期间不发工资。生育中的一切医疗费用自理。其超生的子女不得享受直系亲属劳保医疗待遇，保托费全部自理。农村调整自留地时，超生子女不给自留地。
　　3. 本规定颁发六个月后超计划生育的，从其子女出生之日起到十四周岁止，职工，由夫妇双方所在单位每月分别从工资中征收百分之十的多子女费；农村社员，从夫妇双方全年工分中分别征收百分之十的多子女费，年终分配时，由生产队一次扣除。征收的多子女费，纳入本单位福利费、公益金。其子女，其周岁前，除布票、线票、棉花票外，不发各种商品、副食品供应证；十四周岁前，口粮：城镇按议价供应，农村按超购价收口粮款。
　　上个世纪70年代末，农村人口要以靠集体平均分配的口粮和工值很低的工分分红，才可以维持基本的生活。农民以外的人口，除了极少的国家高级干部，其他绝大多数国家职工和城镇集体工作人员的收入也都只能维持很低的生活。所以，以上所列的经济处罚和限制，无论对于国家职工或者人民公社的社员来说，都是极严格的限制。
　　除了对个人限制以外，最初的《计划生育条例》也都有了对单位的约束。譬如辽宁就规定：
　　人口生育计划必须纳入国民经济计划。各条战线要把计划生育作为评选先进单位和考核干部、职工的一项内容。对计划生育工作成绩优异的单位，授予计划生育红旗或先进单位称号，给予奖励。在计划生育工作中做出优异成绩的干部、医务人员、赤脚医生、大嫂子队长、宣传员、积极分子等，要给予奖励。完不成计划生育主要指标的单位，要追究领导责任。对盲目生育的，夫妇双方当年都不得评为先进工作（生产）者，一年内不参加评奖、不提薪、不提职，学徒工（包括使用干部）延长一年转正。对早婚和盲目生育的干部、共产党员、共青团员、职工，要严肃批评教育，个别影响很坏的，给予纪律处分。24
　　山西省革命委员会的规定，已经十分接近后来的“计划生育一票否决制”：
　　计划生育要纳入国民经济计划，各条战线评选先进集体，应把计划生育作为一项。未完成上级下达的人口计划指标的单位，不得评为先进。25
　　1979年是计划生育“大跃进”的年代。1月份全国计划生育办公室主任会议以后，各省、市、自治区党委根据“最好一个最多两个”的口径制订条例，抓紧工作，国务院计划生育领导小组却又将“最好一个最多两个”中的 “最多两个”去掉，变成“最好一个”了。6月18日，华国锋在全国人大会议上提出：
　　要订出切实可行的办法，奖励只生一个孩子的夫妇，……今年我们要力争使全国人口自然增长率降到10‰左右，今后要继续努力使它逐年下降，1985年要降到5‰左右。26
　　五届人大二次会议一结束，陈慕华据此就正式提出“一胎化”政策。6月27日，陈慕华在给中央党校学员讲计划生育课时说：
　　我们认为，到一九八五年，把人口自然增长率控制在千分之五左右，完全可能做到。主要的办法是要求一对夫妇只生一个孩子，减少以消灭多胎现象，降低多胎率。27
　　陈慕华在中央党校的讲课可谓之为动员令。《人民日报》报道这次讲课的黑体标题就是《把工作重点放在“最好生一个”上来》。文章转引陈慕华的话说，计划生育工作要把重点转移到最好生一个上来，今后计划生育工作的要求是“晚婚、晚育、少生”，一对夫妇只生一个孩子；坚决刹住三胎，到1985年把人口自然增长率降到千分之五。陈慕华还说，希望同志们立即行动起来，最好先写个信回去，把工作抓上去。28在中央党校按照讲课记录稿刊发的文章上，陈慕华连续用了两个“一胎化”来表述新的生育政策。29根据陈慕华的要求，山西、吉林、辽宁等许多省份都立即召开了全省计划生育工作会议，提出“普遍提倡一胎，严格控制二胎，坚决杜绝多胎”。30
　　为什么要实行“一胎化”？陈慕华毫不讳言是为了实现华国锋提出的人口目标。什么是“一胎化”？陈慕华也都有明确的量化。1980年1月9日，陈慕华在给军事院校所作报告中说：
　　我们现在的要求就是“最好一个”，这个口号是经过调查提出来的。如果我们不能做到这一点，那么，华总理提出的八五年降到千分之五的目标就实现不了，二〇〇〇年人口增长持平的目标就达不到。我们应该从现在开始刹车，这个刹车“距离”就是二亿人口。从现在做起，按农村百分之八十，城市百分之九十夫妇一个孩子，到二〇〇〇年，还要增加两亿人。如果做不到这一点，两亿还打不住。只有这样，才能把人口控制住。31
　　仅仅过了一个月，不知道什么原因，陈慕华有意要撇清“一胎化”与华国锋的关系，不再说是为了实现华国锋提出的人口目标。但是，“一胎化”的标准还是提高了。她在一次座谈会上说：“提倡一对夫妇最好生一个孩子的目的，就是为了使人口增长与物质资料的增长相适应。只有逐步做到城市百分之九十五、农村百分之九十的育龄夫妇只生一个孩子，到本世纪末，我国总人口才能够控制在十二亿左右。”32城市95％、农村90％的人都只生一个，这就是“一胎化”。
　　经过“文化大革命”的熏陶，各级党委已经适应了中央政治上的变化。1979年上半年，大多数省、市、自治区党委或者革命委员会按照“最好一个最多两个”的政策口径出台了“计划生育暂行条例”。6月五届人大二次会议以后，随着陈慕华提出的“一胎化”战略转移，国务院计划生育领导小组很快又拟定出鼓励每对夫妇只生一个孩子的《计划生育法》草案，33各地又都纷纷按照新的口径修订刚刚颁布的“暂行条例”。譬如，1980年4月3日，辽宁省又颁布并立即生效的“补充规定”，提出“未经批准生育第二胎者，按照省革命委员会《规定》中超计划生育的规定给予处分和经济制裁”。34紧跟着计划生育工作的实践，“一胎化”生育政策作为法规也产生了。
　　1979年，在国务院计划生育领导小组卓有成效的努力下，“一胎化”生育政策已经在全国普遍得到推行。12月18日，陈慕华在全国计划生育办公室主任会议上总结说：“一对夫妇最好生一个孩子，这是从今年以来开展计划生育工作的实践中，总结出来的控制人口增长的好经验。”“把计划生育工作的重点，转移到一对夫妇最好生育一个孩子上来，是解决我国人口问题的战略任务。”要“牢固树立有计划地控制人口增长的战略思想，保证计划生育工作重点转移”。35
　　1979年，计划生育部门已经实现计划生育统计单列，计划生育指标也适应“一胎化”政策的变化进行了改革，报表特别列出与独生子女相关的3项指标。据统计，该年全国现有一个子女的夫妇1535.4万，其中已经领取独生子女证的夫妇610.1万，领证率为39.7％。此外，从计划生育技术指标考察，1979年也是具有突破性的一年。随着“一胎化”生育政策的推行，也带动了避孕和节育手术数量的提高，结束了自1976年以来节育手术徘徊不前的状态。据统计，1979年放置宫内节育器由上一年1096万例上升到1347万例，增加近300万例，提高了23％；男性结扎由上一年77万例上升到167万例，上升了90万例，提高了117％；女性结扎由上一年251万例上升到529万例，增加了278万例，提高了111％；人工流产由上一年539万例上升到786万例，增加了247万例，提高了46％。36
　　笔者曾在《新中国60年的计划生育：两种含义和两个30年》中，以1979年为界，将我国计划生育划分为两个30年。其主要标示就是，在1979年以前，居民实行计划生育与否完全根据自己的情况由自己决定，而自从1979年出台“一胎化”政策之后，不按照政府批准的指标生育，就会受到处罚。37自觉自愿还是强迫命令，是判别两种计划生育制度的基本标准。
　　现在，我们需要用较少的笔墨再探讨一个问题，即为什么1979年能够以极快的速度形成新制度？首先，计划生育是一项由中央政府自上而下推动的工作，由政府的提倡转变为强制，本来就没有一个不可逾越的鸿沟，关键就在于中央政府对政策的把握。第一阶段的计划生育也不是绝对没有发生过强迫命令，而是每当工作中出现强制的时候，一经发现，就被中央制止和纠正了。
　　其次，经过二十多年的以政府为主导的节制生育活动，党和政府已经建立起了从中央到基层的计划生育管理机构，从中央到基层的居民点都有一支由政府领导的计划生育专职干部队伍，国家财政几乎承担了所有人的节育和计划生育活动的费用，等等，这些都是能够迅速完成转变的基本条件。
　　再其次，“一胎化”的政策在现行的计划生育制度产生过程中起着十分重要的作用。从1979年1月的全国计划生育主任会议结束以后，计划生育部门对一对夫妇只生一个孩子的要求越来越严紧，大约只经过半年的时间，就形成了一个完整的“一胎化”政策。该政策目标明确，要求极端，又容易理解，这都是能够得到迅速推行的重要原因。特别是在那个年代里，虽然当时从中央到地方、从干部到群众，人们都不懂什么是法制，却都急于用法治的手段结束“文化大革命”带来的混乱状况。国务院计划生育领导小组督促各个省、市、自治区党委或政府制订的《计划生育条例》，并不在乎由政府管制国民生育行为是否符合现代国家的法理和法律原则，他们只是要求基层干部动用一切手段来保障华国锋提出的目标。这样，“一胎化”政策就产生了。当中央支持各级政府不惜运用一切经济的、行政的和法律的手段保障“一胎化”政策贯彻执行的时候，一个以围绕“一胎化”政策为中心的计划生育制度也就诞生了。
　　历史往往产生于偶然之中。一个极端的政策得以形成，除了以上诸方面的原因以外，也许还有一个最为重要的因素，那就是1979年的中国政治。一方面，毫无疑问，计划生育只是党和政府的一项部门工作。但是，在70年代后期，特别是党的十一届三中全会以后，中央反复强调中国“十亿人口，八亿农民”的特殊国情，不断拔高人口和计划生育工作的重要性，以至人口目标从党和国家最高领导人华国锋口里讲出来，就具有了无比重要的政治意义，要求“书记挂帅，全党动手”，38成为“各级党组织、各级政府和所有群众团体应该抓紧的一项重要工作”。39另一方面，十一届三中全会刚刚结束，陈云增选为中共中央副主席，明显加强了邓小平在中央的领导地位。邓小平、陈云虽然还未联手处理华国锋问题，但对汪东兴、纪登奎、吴德、陈锡联等一批和华国锋一样自“文化大革命”以来进入中央政治局的领导人的批评、批判和处理，不能不引起华国锋的警觉。在这样的情况下，支持以陈慕华为组长的国务院计划生育工作，支持已经在全国轰轰烈烈开展的“一对夫妇只生一个孩子”的活动，可以赢得广大干部群众，在政治上得分。这也是陈慕华的“一胎化”能够得到暂时还处在最高领导人位置上的华国锋和正在得到更大权力的邓小平两派政治领袖支持的重要原因。
　　1979年，“一胎化”生育政策和现行的计划生育制度得以产生，乃恰逢其时。
三、1980年“公开信”：解决华国锋问题期间的权宜之计
　　从影响中国改革开放历史进程的重要性来说，1980年是继1978年12月召开的党的十一届三中全会以后最为重要的一年。当年2月29日，中共十一届五中全会闭幕。会议选举胡耀邦、赵紫阳为政治局常委。会议还决定设立中共中央书记处，作为中央政治局及其常务委员会领导下的经常工作机构，并选举胡耀邦为总书记。403月17日，中共中央决定撤销一年前成立的以陈云、李先念为正、副组长的国务院财政经济委员会，成立以赵紫阳为组长的中央财经领导小组。414月17日，全国人大常委会任命赵紫阳、万里为国务院副总理。424月25日，华国锋主持召开国务院常务会议，决定赵紫阳协助华国锋主持国务院日常工作，事实上已经承担了国务院总理的职责。438月18日，中共中央召开政治局扩大会议，会议决定向全国人大建议华国锋不再担任国务院总理职务，由赵紫阳接替。449月11日，五届全国人大三次会议同意华国锋辞去国务院总理职务并决定赵紫阳为国务院总理。4511月10日至12月5日，中央政治局扩大会议，同意华国锋辞去中共中央主席、中央军委主席的请求，决定暂由胡耀邦主持中央政治局和中央常委工作，由邓小平主持中央军委工作。46这样，对我国历史发展具有决定性影响的上个世纪80年代以胡耀邦、赵紫阳为党和国家一线领导的“邓小平—胡耀邦赵紫阳”领导组合已经初步形成。47
　　按照党在那个时代的工作惯例，国务院计划生育领导小组1979年成功地在全国推行“一胎化”生育政策以后，就要谋求中央下发一个“红头文件”用以代替1978年中共中央批转国务院计划生育领导小组报告中“最好一个最多两个”的政策。但是，新到达中共中央和国务院一线工作的胡耀邦、赵紫阳，却对计划生育实行“一胎化”表现出明显的疑问。根据1980年初春接近陈慕华的宋健等一些人说，那时胡耀邦怀疑“一胎化”的可行性，而赵紫阳则明确表示了反对。48
　　另外，陈慕华在中共中央书记处决定听取汇报前表现出极大的不安也说明，胡耀邦、赵紫阳已经对“一胎化”有了不同的认识。1980年6月13日，陈慕华致信中共中央副主席、国务院副总理陈云，咨询计划生育汇报提纲的起草稿引用陈云的一段话是否准确。6月14日夜，陈云给陈慕华的回信中语气坚定地说：“你引的我去年讲的话没有错。”“我认为，提倡只生一个孩子是眼前第一位的工作，至于由此而产生的一些问题则属于第二位的问题。”49这里涉及陈云的一段话，来自陈云1979年6月1日在上海对当地负责人的谈话。按照工作惯例，党的领导人在外地发表重要谈话都会经有关方面整理上报中央，然后由中央根据情况批转有关部门或发至全党。陈慕华引用陈云那天在上海的谈话中有关坚决实行“一胎化”的内容，说明一年前中央已经按照惯例批转给国务院计划生育领导小组了。否则，陈慕华如何能知道陈云在上海有一个关于计划生育的强硬的谈话呢？这样的问题本来就无需与陈云订正。在中央领导中，陈云是要求实行“一胎化”政策最坚决的。但是，陈云却不分管计划生育工作。按照党的工作原则，中央书记处接受国务院计划生育领导小组的汇报，陈慕华是以这样的方式向陈云报告并寻求支持和帮助的。陈云态度强硬的回复，表明陈慕华也得到了她所希望得到的东西。但是，陈慕华写信向陈云求证本身，也印证了另外两个重要问题。一是澄清了“一胎化”来源于陈云的传说。因为按照常识，如果1979年的“一胎化”是由陈云在中央提出来的重要政策，现在就不会发生陈慕华在准备向书记处汇报的时候再与陈云订正这样低级的问题。二是陈慕华的不自信反映了中央层面对“一胎化”有不同的认识，这与设立中共中央书记处和胡耀邦、赵紫阳分别主持中央党政第一线工作以前的1979年的中央一致表态同意支持“一胎化”的形势，已经有了很大的改变。
　　特别重要的是，1980年中共中央书记处听取陈慕华的工作汇报，却没有做出任何重要决定。这在那个把中国人口问题看得非常严重、将计划生育列为各项工作的重中之重的时代，是不寻常的。下面是后来的国家计划生育委员会根据会议整理的这次汇报会议的情况介绍：
　　1980年6月26日，中共中央书记处召开会议，由中共中央政治局常委、中央总书记胡耀邦主持。会议听取并讨论了中共中央政治局候补委员、国务院副总理陈慕华关于人口和计划生育的汇报。50
　　从会议简介可以读出，中共中央书记处并没有就计划生育政策做出任何重大决定，甚至都看不出3个月后发表的中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（以下简称“公开信”）与这次会议有什么联系。这一情况说明，以胡耀邦为总书记的中央书记处对正在推行的“一胎化”政策是有保留的。
　　另外一个在过去被人们普遍忽视的重要信号是，“公开信”一开始就以异乎寻常的口吻说“为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在12亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子”。51中共中央明确提出“只生育一个孩子”是国务院的号召，固然是对这一号召的一种认可，同时也隐含着它还不是党中央制订并通过了的政策。
　　如果具体分析中央党政一线工作的胡耀邦和赵紫阳在这个时期的处境，可能会更深刻地理解在这个时刻他们需要为党和国家更长远的利益负责却暂时又不能做出重要决定的临时处境。中共中央书记处是在1980年2月党的十一届五中全会上刚刚决定设立的，明确是“作为中央政治局及其常务委员会领导下的经常工作机构”，担任总书记的胡耀邦是刚刚增选的中央政治局常委，除了华国锋以外，政治局常委还有叶剑英、邓小平、李先念、陈云四位副主席。赵紫阳是和胡耀邦一起增选担任政治局常委的，虽然在3月份就开始主持了国务院的工作，但是，毕竟还不是国务院总理。一方面，与前一年政治局势不同的是，党政第一线领导的重担落在了胡耀邦、赵紫阳的肩上，他们必须考虑长治久安的问题。如毛泽东所说：“一个革命政党的任何行动都是实行政策。不是实行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地，就是盲目地实行某种政策。”52计划生育已经被强调为属于全党第一位的工作，“一胎化”虽然作为党的政策已经在全国推行了，但是，那时的胡耀邦、赵紫阳不在其位，毋须为此负责。现在要经过他们制定一份以党中央、国务院的名义下达的“红头文件”，那就需要从实际出发评估这一政策的可行性。
　　但是，另一方面，邓小平解决华国锋的问题还未正式揭开和摊牌，华国锋还担任中共中央主席、国务院总理和中央军委主席，政治局势尚不明朗。显然，这一时期还不适宜发生任何与解决华国锋问题无关的大事件。此外，胡耀邦、赵紫阳都是刚从地方或者部门性的工作岗位走到中央主要领导职位的，在计划生育这一涉及全局性的工作上，即使两位领导人不同意把“一胎化”确定为长久的政策，但究竟应该实行什么政策，可能也还没有形成比较成熟的意见。在这样的背景下，鉴于计划生育的重要性，先发表一个具有宣传和鼓动性的“公开信”，号召党团员带头只生一个，就成为一件顺理成章的事情了。
　　至于在那个特定的社会环境和语境下，有关部门和地方政府成功地利用“公开信”将“一胎化”的计划生育工作进一步推到了一个前所未有的高度，那也许是胡耀邦和赵紫阳始料不及的。但是，“公开信”确实没有一些人把它当作中央发布生育政策的载体那么重要。一方面，“公开信”不是红头文件。另一方面，也未见到当时的党中央和国务院的有关领导——华国锋、邓小平、李先念、陈云、胡耀邦、赵紫阳等主要领导人在什么场合提到“公开信”。我们检索了整个80年代的《人民日报》，1982年中央11号文件颁布以后到1990年5月，在“邓小平—胡耀邦赵紫阳”领导组合的存系期间，《人民日报》没有一次提到“公开信”。10年以后，即当邓小平、胡耀邦和赵紫阳都已经走到台下的时候，才出现了一个纪念“公开信”的热潮。5330年后，“公开信”又被某些人描述为党中央制定“一胎化”生育政策的载体。54但是，所有这些说法都与当时的邓小平、胡耀邦和赵紫阳等领导人基本上没有什么关系了。相反，如果按照这样的说法，既然刚上台的胡耀邦、赵紫阳迫不及待地要以“公开信”的方式出台“一胎化”的生育政策，那如何在几个月后就又有了重新制定政策的行动呢？
四、1981年～1982年：各方博弈下的“女儿户”政策
　　早在1981年4月11日，即“公开信”发表约半年许，中央书记处书记胡乔木就给陈慕华打电话通知说：
　　自从农村实行联产计酬、包产到户的责任制以来，农村的计划生育工作出现了新情况，原来控制人口的一些办法不行了，农村人口出生率已是大幅度回升的趋势，这将给今后经济建设和社会发展带来不利的影响，其后果难以预料。建议国家农委和计划生育委员会在调查研究的基础上，提出控制人口增长的有力措施和政策，报国务院审定下发。55
　　这一电话指示说明，至少在新的政治领导组合初步确定后不久，胡耀邦和赵紫阳就已经产生了改变当时正在推行的“一胎化”生育政策的想法。虽然我们还无法得到其中的一些相关细节的资料，但是按照常识推理，胡耀邦、赵紫阳之间应该就生育政策问题有过多次的沟通。否则，就不会出现中央书记处书记胡乔木出面通知陈慕华将调查研究后的材料报送国务院。相反，与国务院并没有交叉或垂直领导关系的胡乔木要求陈慕华将材料报国务院审定，表明胡耀邦和赵紫阳之间已经在改善和改变计划生育政策问题上取得了一定的共识。
　　1981年6月27日至29日，党的十一届六中全会选举胡耀邦为中共中央主席，选举赵紫阳、华国锋为中共中央副主席，选举邓小平为中央军委主席。至此，终于完成了从党的十一届三中全会开始的党的领导中枢的人员变更，形成了上个世纪80年代以邓小平为核心，胡耀邦、赵紫阳处于党政第一线领导位置的党和国家的领导组合。紧接着，胡耀邦、赵紫阳就开始启动程序，谋求改变“一胎化”的生育政策。9月10日，赵紫阳在中央书记处122次会议上提出了放宽农村计划生育政策的两个方案，一是提倡每对夫妇只生一胎，允许生两胎，杜绝三胎；二是一般提倡每对夫妇只生一胎，某些农民家庭生了一个女孩的，还可以再生第二胎。会议决定，请陈慕华根据书记处讨论的意见，走走群众路线，找有关的专家和基层同志讨论一下这个问题，10月底拿出一个简明扼要的文件，先发给各省、市、自治区党委征求意见，然后在11月中央工作会议上，再征求各省、市、自治区党委书记的意见。56
　　中央书记处研究计划生育政策的时候，国家计划生育委员会党组邀请各个省、市、自治区党委或政府分管计划生育工作的领导同志于9月8日在北京召开计划生育政策座谈会。根据中央书记处10日的会议决定，陈慕华在座谈会上传达了中央会议精神。国家计划生育委员会召开的这次座谈会的情况，已经没有任何资料可以借鉴，会议传达中央书记处122次会议精神的具体情况也不得而知。但是，从赵紫阳12日给胡耀邦的一个便函，我们能够捕捉到一点蛛丝马迹。赵紫阳写道：
　　看了计划生育会议快报，为了这个问题全党有一个统一的正确的认识，可否这次会议不作最后定案，由各省、市同志先回去在省委、市委传达讨论一次，然后再回来集中定案。如您同意，可批给慕华同志。
　　胡耀邦当即在赵紫阳的便函上批示：
　　同意紫阳同志的意见，请慕华同志按此办理。57
　　从赵紫阳的便函推测，参加计划生育座谈会的一些同志听取了陈慕华的传达后，表现了对中央要改变农村生育政策决定的强烈不满。赵紫阳当然熟悉我们的体制，关键在各级党委和党委的第一书记。所以，赵紫阳建议结束座谈会，让参加会议的同志先回去向党委汇报，听取各个省、市、自治区党委的意见。根据国家计划生育委员会党组给中央的报告，全国29个省、市、自治区中，有26个党委上报了具体意见。其中同意书记处第一方案的有山西、辽宁、浙江、河南、广西、云南等6个省及自治区；同意第二方案的有北京、天津、内蒙古、江苏、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、四川、贵州、陕西、甘肃、青海等15个省、市、自治区和全军计划生育领导小组；河北、吉林、黑龙江、上海、江西等5个省、市则主张不改变“公开信”的政策口径，在具体掌握上可以松一些。
　　国家计划生育委员会党组向中央报告说，在12月的省、市、自治区党委第一书记座谈会上，与会同志主要对二胎问题提出看法，总的希望严格控制，没有人主张放宽。黑龙江杨易辰、江苏许家屯、国家计委宋平等提出，中央“征求意见稿”对生第二胎的限额占已生一个孩子夫妇总数的50％定得太宽了，最多掌握在40％，低限也以10％为好。天津市委第一书记胡启立提出，“必须严格控制二胎，对符合政策规定的，经过审批可以有计划地安排”。辽宁郭峰、湖北陈丕显、四川谭启龙等提出，不要在文件中规定生二胎的百分比，由各地内部掌握较好。其他省份的同志对“征求意见稿”没有提出不同意见。天津、吉林、四川的同志提出，中央文件要肯定基层计划生育干部的工作，并支持他们把工作做好。
　　根据国家计划生育委员会党组后来给中央的报告，“经过上下多次征求意见，大家对第二方案的意见比较一致”，所以，计划生育委员会党组建议实行第二方案。58
　　1981年9月10日，在中央书记处122次会议为替代农村“一胎化”而提出的两个方案中，普遍允许农民家庭生育两个孩子是作为第一方案被赵紫阳提出来的。所以，可以认为，赵紫阳本来是希望以第一方案作为新的生育政策的基础。但是，一方面，因为是在国家计划生育委员会党组所主持下征求的意见，另一方面，按照舆论一律宣传的结果和社会对我国人口问题所达成的共识，绝大多数党委和党的负责人主张严格、严紧的生育政策。胡耀邦和赵紫阳希望把生育政策放宽松一些，而绝大多数地方党委和国家计划生育委员会党组则希望越严越好。这是理解整个80年代中央和地方、中央和主管的国家计划生育委员会在计划生育政策方面基本关系的主线。
　　中共中央、国务院1982年2月以中央11号文件的形式颁布《关于进一步做好计划生育工作的指示》，有关政策部分的文字是这样表述的：
　　国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经批准者外，一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上，可适当放宽。具体规定由民族自治地方和有关省、自治区，根据当地实际情况制定，报上一级人大常委会或人民政府批准后执行。59
　　以上文字所述，即是以“女儿户”为核心内容的现行的计划生育政策。文中“某些群众确有实际困难”是“女儿户”的特别表述方式，至于为何要采取这样的表述方式，后面有曲折的故事，还有具体交代。我们所说的“现行的计划生育政策”，则是1984年4月中央给国家计划生育委员会党组的《中央会议决定事项通知》中所使用的语言。60
五、1982年：用一个新的“红头文件”替代“女儿户”政策
　　虽然“女儿户”是由国家计划生育委员会党组在中央书记处提出的必需二择其一的两个方案中所挑选出来的一个相对严紧而建议中央采纳的政策，但是，他们对此还是极端抵制的。早在1982年1月11日报送中央建议实行“女儿户”方案的报告中，国家计划生育委员会党组说：
　　对于中央文件中是否要写明“只有一个女孩的夫妇可以再生一个”，有两种不同的意见。一种认为，写明好，否则基层干部不好掌握；多数认为，中央政策要直接和群众见面，写明了会进一步助长重男轻女思想。我们同意后一种意见。各地农村生第二胎的比例，本着从严掌握的精神，由各地根据具体情况安排，指示中就不要写生育二胎的比例数了。61
　　这段话有两层含义：第一，建议不写明最关键的“女儿户”政策（后来表述为“农村……某些群众确有困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排”）；第二，各地农村生第二胎的比例，由各地根据具体情况安排，指示中也不要写了。因为实行“女儿户”就是农村大约50％的家庭可以生二胎的比例，所以，所谓“农村生第二胎的比例”，其实就是指“女儿户”。不让在文件中写50％的可以生育二胎，由地方自行掌握，等于取消了“女儿户”政策。特别重要的是，文件中“女儿户”用“某些群众确有实际困难”来替代，按说是国家计划生育委员会党组和中央就这一根本性政策表达用语所取得的共识，不应该影响政策的实际执行。但是，这一必须与群众见面的政策，必须具有简单、明了和通俗易懂的特点，恰恰因为文字表达不清楚而导致了在实际工作中得不到执行。
　　不仅如此，国家计划生育委员会党组在建议中央实行“女儿户”方案的同时，还提出在《计划生育法》出台以前，各个省、市、自治区此前制订和出台的“计划生育条例或办法”应该继续执行。报告说：
　　由于我国各地情况差异很大，计划生育法一时难以制定。建议这次中央、国务院指示下达后，试行一个时期，同时责成有关部门研究立法。在此期间，各地权力机关通过的计划生育条例或办法，如与中央、国务院指示不抵触者，应继续有效。62
　　请读者注意，国家计划生育委员会党组不是说等中央这次制订的政策下达以后，督促和指导各地按照新的政策口径修订计划生育条例或办法，而是请求各地继续执行自己的老政策。各地此前制订的计划生育条例或办法是什么？还不是“一胎化”？既然各地的条例和办法还有效，那又将中央制订的新政策放置于何处？总之，国家计划生育委员会党组在表面上同意以中央书记处提出的第二方案制订新政策的同时，就这样又用模糊语言和要求继续执行各地老政策的办法，取消了新政策。
　　还不止这样，国家计划生育委员会还要谋求一份正式的中央文件来替代11号文件。不过，这个工作不是由陈慕华来完成，而是经以钱信忠为主任的新一届计划生育委员会推动来完成的。
　　中共中央、国务院1982年2月颁布《关于进一步做好计划生育工作的指示》之后，陈慕华很快就不再兼任国家计划生育委员会主任了。1982年5月4日，五届人大常委会第22次会议任命钱信忠为国家计划生育委员会主任。这多少有点临战易帅的味道。分析这次人事调整，对于陈慕华来说，有两种可能。一是陈慕华主动提出辞呈。陈慕华1978年2月五届人大一次会议上当选国务院副总理，6月走马上任兼任国务院计划生育领导小组组长，为贯彻落实华国锋在五届人大一次会议和二次会议上的人口目标，先是提出“最好一个最多两个”，进而实行“一胎化”的政策。中央书记处122次会议提出的两个方案并最终形成以“女儿户”为核心的现行生育政策，在一定程度上来说也是对陈慕华“一胎化”政策的纠正。所以，11号文件颁布以后，陈慕华主动辞职有其合理的主观动机。二是鉴于在制订现行的计划生育政策的过程中，赵紫阳明显地感受到陈慕华对新政策有抵触情绪，如果再由她来执行新的政策会有一定的弊端，为有利于新政策的贯彻落实，提出人事调整，也都顺理成章。
　　钱信忠是“文化大革命”以前的老卫生部部长，以抓计划生育工作著称。1964年蹲点上海市搞计划生育的时候，钱信忠总结出“一胎上环、二胎结扎”的经验，至今仍是计划生育部门的基本工作方法。1965年10月，钱信忠给中央写信建议将计划生育工作推向农村，后被中央批转到全国。1979年4月，钱信忠重新担任卫生部部长。卫生部属于原国务院计划生育领导小组的主要组成单位，钱信忠刚上任就进入计划生育领导小组应在的角色。6月18日，华国锋在五届人大二次会议上提出“提倡和鼓励一对夫妇生一个孩子”和1985年把人口增长率降到5‰以后，钱信忠在会议上附和陈慕华说：
　　如果一九八五年把人口增长率降低到千分之五左右，当年净增的人口才能降到五百万左右。这就要求一对育龄夫妇只生一个孩子……63
　　钱信忠在这次发言中还说，各级政府一定要重视这件大事。他特别强调，现在是到了要像抓生产建设那样来抓计划生育、控制人口的时候了。1981年3月，全国人大常委会决定撤销国务院计划生育领导小组组建国家计划生育委员会以后，陈慕华兼任主任，中央又任命卫生部部长钱信忠为国家计划生育委员会第一副主任。64这就是说，钱信忠本来就是陈慕华旧班底的人，既是陈慕华制订“一胎化”政策的主要助手，又了解中共中央1982年11号文件制订的全过程。
　　按照党的人事制度和调整的程序，新任领导往往都是在人大常委会正式通过以前就到职的。钱信忠接替陈慕华担任国家计划生育委员会主任，至少应该在1982年4月以前已经到任。根据党和国家领导机关的工作规则，大凡党中央有了重大决策，相关部门要立即召开本系统的全国性会议传达贯彻中央精神。中共中央、国务院于1982年2月9日颁布《关于进一步做好计划生育工作的指示》，即使算钱信忠4月到职，因为他本来就是陈慕华任主任时期的第一副主任，准备召开全国会议贯彻11号文件在技术层面也不是需要很多时间的。65但是，全国会议延迟到8月中旬。对这一不寻常现象的唯一解释，是钱信忠寻求中央对他实际改变“女儿户”政策的同意与认可。我们之所以作这样的判断，是因为打着贯彻11号文件的幌子召开的全国计划生育工作会议，实际却开成了一次明确改变中央生育政策的会议。下面这段文字引自国家计划生育委员会党组会后给中央的报告《全国计划生育工作会议纪要》。
　　会议指出，为了争取在本世纪末把我国人口控制在12亿以内，必须普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，严格控制二胎，坚决杜绝多胎。在实际工作中，要把实现长远的奋斗目标和照顾群众的实际困难结合起来，把政策建立在更加切合实际的基础上，使党的政策真正变成群众的自觉行动，从而更有成效地、持久地控制人口增长。
　　在《指示》下达之前，各省、市、自治区规定了三种情况可以生育二胎：（1）第一个孩子有非遗传性残疾，不能成为正常劳动力的；（2）重新组合的家庭，一方原只有一个孩子，另一方系初婚的；（3）婚后多年不育，抱养一个孩子后又怀孕的。在贯彻《指示》过程中，很多省、市、自治区在上述三种情况之外，对农村又新增加了四五种或六七种，主要有：（1）两代或三代单传的；（2）几兄弟只有一个有生育能力的；（3）男到独女家结婚落户的；（4）独子独女结婚的；（5）残废军人；（6）夫妇均系归国华侨的；（7）边远山区和沿海渔区的特殊困难户。
　　会议认为，我国地域辽阔，各地的情况差异很大，在具体政策掌握上，要分类指导，不能“一刀切”。各地已有的规定，在能够完成国家人口规划和本地区人口规划的前提下，要稳定下来，一般不要再作变动。同时，各级领导要调查研究，探索规律，争取两年左右的时间研究制定出既能有效地控制人口，又比较切合实际的条例或法律。少数民族地区要根据《指示》的精神，研究制定适合本地区情况的具体政策、办法。66
　　读者可以看到，在这个贯彻以“女儿户”政策为核心的会议中，我们不仅根本就看不到如何贯彻执行“女儿户”的计划和安排，甚至连“女儿户”或者婉转的表达“某些群众确有实际困难”都找不到。相反，按照上面引述的这三段话，首先，国家计划生育委员会党组要给包括中央在内的所有人上课，为了实现12亿人口目标，还必须实行一对夫妇只生一个孩子的政策。其次，国家计划生育委员会党组开始装聋装傻，完全不理中央11号文件中“某些群众确有困难”就是他们建议所指只有一个女孩的农民家庭，真的开始在“某些群众确有困难”方面做文章，在过去一些地方提出的3个条件的基础上，又新增加了7条，算是照顾有困难的群众生育二胎。第三，钱信忠以我国地域辽阔、差异很大为由，并坚持陈慕华给中央关于制订政策的报告中的相关理由，为各地继续执行“一胎化”的原有条例和办法争取合法性。总之，在中央11号文件颁发整整半年之后由国家计划生育委员会召开的贯彻中央11号文件的全国计划生育工作会议上，钱信忠又取消了中央11号文件中最为核心的“女儿户”政策。
　　除了全国计划生育工作会议迟迟不得召开表明国家计划生育委员会和中央之间存在歧义和博弈外，一周的全国会议既没有党中央也没有国务院的领导到会指导，以及国家计划生育委员会在8月16日会议结束当天就报送中央的“会议纪要”，一直到10月20日才以中共中央办公厅的名义批转，也都是其间钱信忠与中央讨价还价、谋求合法取消“女儿户”政策的间接证据。
　　不过，更为有趣的是，会议结束后，提出“女儿户”政策的赵紫阳于8月18日在中南海接见了部分会议代表，明确表态同意各地的办法可以暂时不动，并向代表建议实行山东省“开小口、堵大口”的经验。67
　　10月20日，中共中央办公厅向全国批转了国家计划生育委员会《关于全国计划生育工作会议纪要》。这是国家计划生育委员会直接谋求的一份文件。它也是从1982年到1988年中共中央政治局第18次常委会议以前，指导全国计划生育工作的纲领性文件。这份文件的产生，表明中央事实上是用一份级别较低的新的“红头文件”替代了8个月前刚刚下发的最高规格的“红头文件”。这也是为什么对现行的计划生育制度如此重要的中央1982年11号文件，却一直在计划生育系统籍籍无名的重要原因。
六、1983年：大结扎
　　根据国家计划生育委员会后来的计算，按照1982年8月全国计划生育工作会议提出的照顾群众的10个条件生育二孩，总共也占不到当年生育中一孩夫妇的5％。68但是，即使这样，钱信忠仍不愿意在实际工作中推行。1982年9月，党的十二次代表大会结束后不久，钱信忠给赵紫阳写信，提出要解决多胎和减少人工流产问题，必须采取结扎和上环两个措施。69
　　同年10月，钱信忠开始在一次会议上提出他的工作思路，即“对城乡已生一胎的人要提倡放环”，“对农村已生二胎的夫妇要积极开展结扎手术”。与此同时，他还强调“在目前情况下，人工流产和引产还不得不做”。根据钱信忠的统计和计算，全国农村尚待结扎的对象有2100多万人。70
　　11月，钱信忠在全国计划生育宣传工作会议上讲话说：
　　为了降低人工流产和引产比例，我们提出这样一个意见，根据中央“无论哪种情况下都不允许生育三胎”的方针、政策，已经生育了两胎的夫妇一方，实行永久性的节育措施。71
　　在计划生育部门中，“长期性节育措施”是指妇女上节育环，“永久性节育措施”就是男性结扎输精管或女性结扎输卵管。
　　1983年1月，钱信忠在河北省视察工作时说：
　　中央提出计划生育要采取得力措施，所谓得力措施就是一胎上环，二胎绝育，这样搞它二三年就可能好一些。结扎问题，我也和中央的几位老同志商量过，薄一波同志很同意。我把结扎情况和前十八年、后十八年的算账情况向紫阳同志汇报，他基本上同意了。所以，我就通报各省，要开展搞结扎绝育手术。六十年代我在上海搞了四十万结扎手术，后来那里的工作一直很主动。四川省什邡县二胎以上结扎100％，一胎也结扎30％，那里的工作就非常主动。不结扎，光突击补救，县委书记忙死也不行。72
　　“开展搞结扎绝育手术”，这就是钱信忠的工作重心。在国家计划生育委员会的指导下，从1982年年末开始，国家计划生育委员会已经不是以认真执行1982年10月中央批转国家计划生育委员会《全国计划生育工作会议纪要》中由钱信忠自己提出的政策，而是转变为以大结扎为中心的计划生育工作。1982年和1983年，结扎、上环和人工流产例数都不断创新高。据统计，1982年，全国累计男扎11550476人，女扎30551704人，其中农村男扎10793673人，女扎26517343人。1983年，全国累计男扎16064210人，女扎46626107人，其中农村男扎14495638人，女扎39447653人。换算成1983年的成绩，全国全年男扎451万人，其中农村370万人；女扎1607万人，其中农村1293万人。男女合计，1983年全国结扎2058万人，其中农村1663万人。另外，该年的人工流产例数也迅猛攀升，创下历史最高，以至从这一年开始，国家计划生育委员会的报表中不再敢列出这一个指标。1982年11月初，钱信忠大张旗鼓地在全国开展一个“计划生育宣传月”活动。说是“宣传月”，其实开展了五十多天，是从11月初到春节前的计划生育活动。本来，从1979年开始，每年的人工流产数已经结束了70年代以来每年大约提高100万例左右的历史，开始以每年200万例左右的速度攀升。由于1982年声势浩大的“计划生育宣传月”活动，该年的人工流产已经比前年多了将近400万例，达到了1200万例。731983年的人工流产数据一直保密，迟至27年以后的2010年才由国家卫生部予以披露，达到1437万例。741983年的人工流产和男女结扎，都是截至目前手术例数最高的年份。
　　国家计划生育委员会以大结扎为中心的工作安排，进一步加剧了“一胎化”生育政策以来在计划生育领域的强迫命令和违法违纪现象，尤其在农村推行的大结扎和人工流产、引产，带来了很严重的社会后果。“有的地方出现过用野蛮的办法，抄家、封门、砸锅、扒房子、毁坏庄稼、牵走牲畜，破坏群众的基本生产资料和生活资料，甚至围村突击，拉人游街、变相监禁群众、株连亲属、乡邻等。”75有的地方甚至组织“夜袭队”，晚上去抓计划生育“超生户”或结扎对象。76
　　计划生育工作严重脱离群众和侵犯群众利益的现象，严重影响了党群关系，也引起了中央书记处的重视。胡耀邦在一份材料上批示说，计划生育“工作要做得合情合理，为广大群众同情才好”。77联系计划生育工作的中央书记处候补书记郝建秀在一次讲话中说：
　　有一个乡去年十月份扒掉一家计划外怀孕户的房子时，还召开了现场会。……可是这个乡在召开了扒房现场会之后不久，又出现了三十八名计划外怀孕妇女。这不是越闹越僵持了吗？这个地方的干群关系搞得非常紧张，有人骂计划生育干部断子绝孙，有人装疯卖傻打干部，有人放火烧干部家里的东西，有人砸干部家的玻璃窗。中央领导同志接到这样的群众来信不少，也有不少人为此上访。有些地方矛盾激化，出了人命。78
　　政治局委员、中央书记处书记、国务院常务副总理万里将一份反应河北省妇女因强迫结扎去五台山逃难的材料批转给钱信忠，“要他们赶快纠正一下，加强群众工作”。但是，钱信忠根本不重视，当作耳旁风，连个回信都没有。万里在全国计划生育主任会议上呼吁：“强迫结扎，不能那么做。那个做法太脱离群众，是违犯党的政策的。”79
　　1983年12月，中央免去了钱信忠国家计划生育委员会主任职务，任命原副主任王伟为国家计划生育委员会主任。
七、1984年～1987年：缓和渐变和10％的照顾生二胎
　　钱信忠的下台并没有换来“女儿户”政策的推行，计划生育工作继续在1982年《全国计划生育工作会议纪要》所定的方向上前行。1984年1月19日，中共中央书记处召开108次会议听取国家计划生育委员会《关于计划生育工作情况的汇报》，研究计划生育工作。会议提出：“要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上。根据我国当前的实际情况，要进一步完善计划生育工作的具体政策。”80胡耀邦在会议上提出，要对农村适当放宽一点生二胎的小口子，坚决制止大口子，严惩徇私舞弊的歪口子，少数民族规定一个适当的口子。胡耀邦在会议上强调了两点，一要不惜工本引进外国的好药械，二要不惜工本培养技术力量，要下决心，这是关系到爱护人民的问题。81问题的要害是，会议并没有明确指示要把执行中央1982年11号文件所规定的“女儿户”政策当作新一届的国家计划生育委员会的中心工作。
　　1984年2月27日到3月7日，全国计划生育主任会议传达书记处会议精神，统一思想，改进作风，推动工作。会议期间，万里、郝建秀都到会并讲了话。4月5日，中央书记处召开办公会议讨论国家计划生育委员会修改后的“情况汇报”。中央在会后的通知中说：
　　我们关于计划生育的实质，就是要逐步做到，除城市、城市郊区外，在大部分农村地区，要逐步做到允许第一胎生女孩的再生第二胎。这一点，只在实际工作中掌握，不公开宣传，并要有一个缓和渐变的过程。从长远看，如果能切实做到杜绝多胎，则允许生二胎并没有多大危险。……因此，现行的计划生育政策，仍是一个历史阶段的政策。今后，随着我国经济、文化水平等方面的提高，还可以进一步完善。82
　　从这个通知可以知道，第一，中央同意和认可“逐步做到允许第一胎女孩的再生第二胎”，而不是立即执行“女儿户”政策。第二，从“一胎化”到“女儿户”的转变要有一个缓和渐变的过程。“逐步做到”和“缓和渐变”，是中央迁就和认可国家计划生育委员会不断抵制“女儿户”政策而逐渐明确提出的一个方针和工作方法。正是在中央这样的指导下，国家计划生育委员会在《关于计划生育工作情况的汇报》中提出要继续在照顾“确有实际困难的群众”生二胎方面做文章。在被称之为1984年7号文件即中央批转的国家计划生育委员会的汇报中，有关政策部分说：
　　二胎和多胎。1982年出生婴儿中二胎和多胎各占24.2％。我们赞成“开小口子，堵大口子（指计划外二胎和多胎生育）”的意见。1982年规定了农村有十种情况可以生二胎，据测算，根据这一规定生二胎的只占一孩夫妇数的5％以下。我们考虑再增加几项，把二胎照顾面扩大到10％左右。对这个问题，我们调查研究不够，没有认真去抓。百分之十是对全国农村的一般要求，各地要根据实际情况，加强思想引导，通过算人口发展细账，经过试点，取得经验，逐步推开。以后随着多胎减少，照顾生二胎的口子可以继续开大一些。83
　　有了中央缓和渐变的方针，国家计划生育委员会在实际工作中也开始公开抵制“女儿户”了。7号文件下达一周后的一次讲话中，国家计划生育委员会主任王伟就批评那些把党的生育政策当作是“女儿户”的说法。他说：
　　有人说：“现在生一个女孩让再生一个。”中央文件可不是这样说的，不要把严肃的政策简单化了。第一讲了提倡生一个；第二要求大家要以顽强的精神做思想工作，劝他不生，实在不行，才按实际困难照顾的给予照顾嘛！84
　　这样，“女儿户”已经不是现行的计划生育政策的核心政策，而是照顾有实际困难的群众生育二胎的许多种条件之一。1984年7号文件下达以后，全国各地实行的政策极不统一。1985年11月15日，王伟在中共中央党校所做的《关于计划生育工作问题》的报告中，把全国各地五花八门的政策做了一次梳理。他介绍说：
　　从一九七九年以来，我们提倡一对夫妇生育一个孩子。改善政策主要是在继续提倡一对夫妇生育一个孩子的基础上，逐步安排有困难的家庭生两个孩子的问题，城市掌握严一些，农村宽一些，少数民族基本上生两个，个别的三个。同时要堵住超计划生育的“大口子”，刹住“歪口子”。
　　在农村，大致有五种情况：第一种，规定若干条可以生两个。第二种，照顾只生育一个女孩的允许再生一个。山东省五分之二的地区、浙江南部的大部分地区，以及广东、广西都是这个办法。辽宁省委最近也作出决定，在全省范围内逐步推行这个办法。……第三种情况，适当延长生育间隔，普遍生两个。目前采取这种办法的主要是地处边远、边疆，同少数民族杂居，大山区，海岛捕鱼等有特殊情况的地区。如宁夏全区，广西龙胜县，山东长岛县等。山西翼城县今年开始试行晚婚晚育后间隔四、五年可以再生一个的办法。广东南海等一些县根据生育指标多少，在安排好新婚夫妇生育的前提下，轮流安排已有一个孩子的家庭生育第二个孩子。第四种，按照经济地理条件规定不同的生育政策，也就是区别对待，分类指导的办法。……第五种，根据多胎率下降的程度扩大照顾生两个孩子的范围，甘肃省就是这样做的。85
　　可见，在钱信忠之后的国家计划生育委员会看来，“女儿户”仍然不是全国计划生育工作的基本政策，他们的任务是要用不同的方法套“某些群众确有困难要求生二胎”。正是在中央和国家计划生育委员会这一思想指导下，不仅一个省的政策不一致，往往是一个县的政策也很不一致。譬如被国家计划生育委员会确定为“分类指导”典型县的陕西省勉县，在一个县域内还要划分出几个不同的政策类型。86在一些地方，甚至把照顾生育二胎当作一种培养、刺激和奖励的手段，送给那些生产或者经营大户。87
　　另外，需要指出的是，王伟这里归纳的执行“女儿户”和允许生育二胎的省份的情况也有不少与当时的实际不相符合。11号文件将“女儿户”政策表述为“某些群众确有实际困难”，因为国家计划生育委员会的有关建议的文件只发至省军级，所以只有省军级以上的干部知道它是特指“女儿户”，而广大基层干部和群众也都是在有关部门的指导下按照11号文件的字面来理解，即使有些地方开展“女儿户”的试验，也都是把它当作其他照顾生二胎条件中的一种。特别是在从紧从严管理的主导思想支配下，政策严紧的地方，上级主管部门总是予以支持；照顾生两胎的比例超过10％这一规定的地方，主管部门就会加以干预。所以，一直到1988年，“女儿户”在全国各种试验中都不占多数。至于生育二胎的地方，那是少之又少的。包括甘肃省在内，实际远没有王伟的文字表述的范围那么大，当时甘肃省也只有酒泉地区和徽县有条件地允许生育二胎。88
　　1985年以后，一方面是 60年代中后期至70年代初每年大约平均生育2400万人口的那一代人逐渐进入婚育年龄，另一方面，钱信忠1982年至1983年在全国强制推行上环、结扎和人流手术，人为地造成1984年至1985年的生育率低谷，开始出现补偿性生育。1986年，妇女生育率明显高过前一年。有人借此批评生育政策离开了“一胎化”而导致生育率上升和“人口失控”，呼吁再次回到1982年以前的生育政策上。1986年12月2日，赵紫阳在全国计划生育工作会议上讲话说：
　　这几年计划生育政策应当说更加完善了，更加符合实际了。我赞成稳定政策，稳定现在执行的政策，不要变来变去。计划生育工作本来很艰巨，政策老变来变去，下边不好办。在汉族地区，一对夫妇只生一个孩子仍然是主要的政策。首先是城镇仍不变动，不要松口子。但是农村，中央考虑，书记处考虑，我同耀邦同志、万里同志主张，农村不能完全一刀切。农村一对夫妇只生一个，不考虑任何特殊情况，执行起来难度很大。这样，反而助长了多生，多胎制止不了。因为它在群众中没有基础。所以，我们一直主张农村应该有个长期、稳定、得到多数农民支持的计划生育政策。除了过去规定的一些特殊情况可以生两个孩子以外，加一个独女户，只有一个女孩的，间隔几年允许生二胎。我认为严格按这个去办，不会因此而使中国人口爆炸，但是可以大大减少农村计划生育工作的难度，可以密切党和农民的关系，就不会发生那种大量外逃抢生的现象。89
　　但是，因为中央1984年7号文件明确了“逐步做到”和“缓和渐变”的方针，国家计划生育委员会还是继续按照自己的工作部署，要求“照顾农村确有实际困难的夫妇生育二胎，一定要严格按照省、自治区、直辖市的规定执行，不准随意扩大”。90 “女儿户”政策仍旧举步维艰地走在曲折的山间小路上。
八、1988年～1991年：“女儿户”走到了前台
　　开始明确认识到现行的生育政策的核心是“女儿户”的道理，是1988年新一届的国家计划生育委员会。1988年3月的全国“两会”期间，一些人向人大代表和政协委员递送材料，批评1982年以来的生育政策是“长官意志”，造成最近几年的生育率回升和人口失控的恶果，呼吁政策再回到“一胎化”上来。此时，因1986年年底的学潮，胡耀邦已经去职。赵紫阳先是代理总书记职务，接着，1987年10月，党的第十三次代表大会以后当选为总书记。1988年3月31日，全国“两会”期间，赵紫阳主持中央政治局常委会第18次会议，讨论并通过了国家计划生育委员会《计划生育工作汇报提纲》，强调农村应该有个长期、稳定、得到多数农民支持的计划生育政策，除了过去规定的一些特殊情况可以生两个孩子以外，“独女户”家庭要求生育第二胎的，间隔几年以后可允许生二胎。赵紫阳重申，在农村实行这样的政策的出发点是，既要坚定不移地把计划生育工作抓紧，又要从实际出发，使计划生育政策能够为多数农民所接受，得到他们的支持。只有这样，计划生育工作才能有更坚实的基础，才能长期稳定地坚持下去。
　　1988年5月9日至12日，国家计划生育委员会召开全国计划生育委员会主任会议，传达中央政治局常务委员会第18次会议精神。会议强调必须统一思想，首先是各级领导干部的思想要统一到中央的方针政策上来，这是当前做好计划生育工作的前提。会议要求，各个省、市、自治区应该按照以“女儿户”为核心的现行的计划生育政策重新修订《计划生育条例》。“女儿户”政策正式在全国舞台上亮相，标志着此前这一不敢理直气壮地表述的核心政策已经走到了计划生育工作的前台。
　　1989年2月23日，由总书记赵紫阳主持召开的政治局第58次常委会议，讨论国家计划生育委员会《关于计划生育工作的几个问题的请示》。会议认为，计划生育是我国的基本国策，计划生育政策必须稳定，政策的波动会引起多生、抢生，因此既不能再放宽，也不宜再收紧。现在应当强调认真执行现行生育政策，而不是改变现行生育政策。会议提出，为了使计划生育工作逐步纳入法制轨道，应积极为制定《计划生育法》做准备。在制定《计划生育法》之前，可以先由国务院制定和颁布《计划生育暂行条例》。91
　　但是，1989年发生的那场政治风波和赵紫阳下台，涉及胡耀邦、赵紫阳主政期间制订的现行的计划生育政策的去留。1988年3月中央政治局常委会第18次会议以后，已经有18个省、市、自治区先后以《计划生育条例》的形式将以“女儿户”为核心的现行生育政策稳定下来，还有9个省、自治区、直辖市完成了地方计划生育条例的起草工作。全国的政策走向，何去何从，又到了关节点上。12月12日，国务院总理李鹏主持总理办公会议，听取国家计划生育委员会主任彭珮云汇报并研究国家计划生育委员会《关于计划生育工作中几个重大问题的请示》。国家计划生育委员会在请示中说：
　　在“照顾独女户生二胎”的问题上，多年来一直存在着不同看法。近来，有人批评这是一个错误的、失败的政策，是赵紫阳同志在人口工作上的重大失误；有的人还把一九八四年以来完善农村生育政策的工作批评为“资产阶级自由化”。我们认为，现行计划生育政策是党中央决定的，不能认为这是赵紫阳同志个人的决策……
　　我们认为，在新的生育高峰面前，必须稳定现行计划生育政策。计划生育政策是一个十分敏感的问题，不宜轻易变动。92
　　国务院办公会议同意国家计划生育委员会的意见，计划生育政策要稳定。931990年8月31日，鉴于国家行政诉讼法即将出台，为防止因计划生育没有相应法规的依据而出现“民告官”的问题，国务院召开第117次办公会议，委托国家计划生育委员会给还没有制订地方计划生育法规的6个省、市、自治区打招呼，请他们力争在《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行前颁布地方的计划生育法规。这样，截至1991年，全国除西藏自治区之外的30个省、市、自治区，就都有了一个以“现行生育政策”为主要内容的地方法规。94其中，除了北京、上海、天津等3个直辖市和江苏省，以及四川省的部分地区继续实行一对夫妇生育一个孩子的政策，广东省从1986年开始普遍允许农民间隔几年可以再生一个孩子以外，95全国绝大多数地方基本上都实行了允许生了一个女孩的农民家庭再生育一个孩子的政策。2001年12月29日，《中华人民共和国人口和计划生育法》在全国人大常委会获得通过，该法规定“国家稳定现行生育政策”。至此，有关部门终于使现行生育政策获得了国家法的形式，这也标志着党的现行计划生育政策在国家法的层面得到了体现。
九、结束语
　　（一）计划生育是由中央政府推动的旨在控制人口过快增长的一项政策。中国政府是从20世纪50年代初中期开始推行计划生育工作的。不过，那时的计划生育是在鼓励个人和家庭采取避孕与节育的技术层面上进行的，这与70年代末发展起来的由政府管制国民生育行为的现行的计划生育制度还是有较大区别的。政府早期推行的计划生育工作，主要限于宣传生儿育女的生理卫生常识和实行避孕节育的好处，指导采取避孕和节育的方法，改变国家原来严格限制人工流产的制度，取消进口避孕药械和限制流通的规定，安排和组织避孕药械的生产，培训实行节育的医务技术人员，以方便民众的避孕和节育生活。在前一个阶段里，政府特别注意工作方法，强调自觉自愿，反对强迫命令。
　　但是，因为都是政府行为，尊重国民自觉实行节制生育意义上的计划生育和政府管制含义的计划生育之间，并没有一道不可逾越的鸿沟。从50年代到70年代持续二十多年里，国家财政对计划生育不计成本的投入，以及从中央到地方构建的越来越庞大的延伸到每一个居民点和基层单位的专职管理机构和队伍，都为现行的计划生育制度的产生创造了充分的条件。
　　（二）1976年毛泽东逝世以后，华国锋等中央领导取得党、政、军领导权。华国锋是毛泽东钦定的接班人，具有无可争议的正统性。那还是“文化大革命”时期，不仅社会秩序混乱，按照当时官方的说法，“国民经济已经达到崩溃的边沿”。所以，以华国锋为首的领导集体极力要通过发展生产以向人民证明执政的合法性。但是，在尚没有对计划经济进行反思和改革的情况下，发展经济仍只能在计划思维和计划体制下进行。在急于求成的思想支配下，1977年到1978年，国民经济发展计划的中长期目标不断被拔高。与此同时，中国人口众多也被当作建设“四个现代化”的沉重包袱。所以，控制人口增长的计划目标，也在制订那个被称之为“洋跃进”的国民经济中长期发展计划的过程中，不断地被拔高。党的十一届三中全会以后，过高的经济目标被刚担任党的副主席的陈云所提出的调整方针压缩了，而过高的人口目标却要求用越来越强硬的计划生育政策维系着。
　　（三）把政府倡导的避孕和节育意义的计划生育迅速转变为政府管制下的计划生育制度，在很大程度上要归功于国务院计划生育领导小组在70年代末推行的“一胎化”政策。
　　“一胎化”即一对夫妇只生一个孩子的生育政策，是以陈慕华为组长的国务院计划生育领导小组在贯彻落实华国锋1978年和1979年的政府工作报告精神的基础上逐步产生的，也是在“文化大革命”以后不久，极左思潮尚未得到清算，全社会仍然以政治为中心的年代产生的。1979年，在国务院计划生育领导小组的指导和督促下，全国29个省、市、自治区中有27个（1980年上半年上升为28个）都制订了《计划生育暂行条例》，从经济、行政和法律方面限制国民的生育，保障了“一胎化”政策的贯彻和推行，从而标志着计划生育从自觉自愿向政府管制的现行的计划生育制度的转变。“一胎化”促成了从自觉自愿的计划生育向以政府强制为特征的现行生育制度的转变。因为自后所有出现的计划生育政策不仅都没有否定“一胎化”，而且是在继续执行它的情况下产生和发展的。所以，“一胎化”构成了现行的计划生育政策和制度的基础。
　　此外，“一胎化”生育政策具有极端、严紧、简单、通俗和明了的特征，容易宣传和方便群众知晓，因“一刀切”而无需再给群众作耐心细致的工作，深得计划生育部门的欢迎，所以，很快就得以在全国普遍推行。“一胎化”政策开启了政府强制实行计划生育的时代。没有“一胎化”，就没有今天完全由政府主导的计划生育工作。
　　（四）“一胎化”这样一个极端的政策能够很快在全国得到推行，也是和当时的政治经济制度分不开的。首先，经过50年代的社会主义改造，所有的中国人都变成了单位人。人们不是在国家机关或者所属的企业事业单位，就是在已经组织起来的农村人民公社或者城镇集体经济单位。单位既是接受劳动者就业的经济组织，又是其生活必需品的发放者和供应者。一个劳动者及其家庭如果离开具体的单位，或者失去生活来源，或者失去生活来源供给的渠道。总之，没有单位，就没有生存的条件。所有的人都融入到了单位，单位已经湮没了自我。在共和国，东西南北中，党是领导一切的。所有单位，都要接受党和党组织的领导。因为已经没有了个人，而所有的单位又都是全党的一个组成部分，党的领导和党的政策也就无需征求民众的意见。从计划经济制度建立的那个时代开始，国民经济发展计划和各项政策就都是政府的事情。即使从现在的观点来看，生育纯粹是民众个人的事情，但如同消费品最终也是个人的事情一样，在那时的体制下它都该由政府做决定。所以，“一胎化”自上而下地推行也就不足为奇了。
　　另外，从当时的具体形势来分析，陈慕华的“一胎化”大行其道也恰逢其时。1979年是党的十一届三中全会以后的第一年，邓小平解决华国锋的问题还没有来得及提出来。但是，邓小平、陈云已经联手准备向华国锋出击。在这一特定时期下，无论华国锋还是邓小平，都没有过多的兴致和精力去深究“一胎化”的后果。一方面，计划生育部门实行“一胎化”是积极工作的表现；另一方面，“一胎化”政策已经不同程度地得到各个省、市、自治区党委和政府的积极响应。在即将展开的党内斗争中，两派势力都需要广大干部的支持。这也是“一胎化”能够得到从华国锋到邓小平、李先念、陈云等党和国家领导人共同支持的根本原因。
　　（五）如果不是因为1989年的政治风波结束了“邓小平—胡耀邦赵紫阳”的领导组合以后，人口与计划生育部门的一些人给予了1980年9月25日党中央给党团员的“公开信”以不能承受之重，历史完全可以忽略它的存在。支持这一观点的有力证据，莫过于决定产生它的那次会议。1980年6月25日的中央书记处会议上，经胡耀邦提议，发表一个告全体党团员和干部的公开信，“把计划生育的意义和道理讲清楚”。但是，也就是在官方所做的这次会议的介绍和提要里，却压根忽略了该次会议决定发布“公开信”这件事。事实上，如果把它放置在历史所处的位置上，就不难发现，“公开信”仅仅是邓小平解决华国锋问题期间，已经走到中央党政领导第一线的胡耀邦、赵紫阳的一个权宜之计或者过渡性的安排，是“一胎化”走向1982年产生的以“女儿户”为核心的现行的计划生育政策的一个拐点或者转向路标。
　　（六）华国锋的问题被彻底解决以后，胡耀邦和赵紫阳很快就着手制订新的人口政策。1981年9月10日，在中央书记处122次会议上，赵紫阳提出，鉴于农村新实行的“联产承包责任制”，有两个方案可以替代正在农村推行的“一胎化”政策，一是允许农民普遍生育两个，一是农民家庭生了一个女孩的可以再生一个。经胡耀邦提议，委托陈慕华再征求地方党委的意见。在以陈慕华为主任的国家计划生育委员会党组主持征求意见并向中央建议后，最终形成了中央1982年11号文件中以“女儿户”为核心的现行的计划生育政策。
　　“女儿户”即生了一个女孩的农民家庭可以再生一个的政策，是“一胎化”生育政策在农村遇到强烈的反弹以后提出来的。因为“女儿户”可以满足50％左右的农民再生一个的愿望，这不仅对于“一胎化”能否在城镇人口和另外一半农民中执行下去至关重要，而且对于整个国家的社会稳定也相当重要。所以，中央把“女儿户”政策当作是现行的计划生育政策的核心。但是，“女儿户”并不排斥和否定“一胎化”。“女儿户”是“一胎化”政策在农村实施和发展的结果，是比较松动的或者相对宽松与温和一点的“一胎化”。“女儿户”这一不彻底的性质和特征，是导致已经走上“一胎化”道路的计划生育部门在整个80年代对其抵制的根源。
　　以“女儿户”为核心的现行计划生育政策包括三个部分，除了农村人口在提倡一对夫妇只生一个孩子的基础上允许“独女户”家庭再生一个以外，还包括城镇人口基本上一对夫妇生育一个孩子，以及少数民族（不包括当时已超过1000万人口的壮族）一般可以生两个孩子、个别家庭允许生三个孩子。因为除了少数民族以外，占我国总人口95％以上的城镇和农村居民的生育政策中都包括“一对夫妇只生一个孩子”，所以，与其说现行的计划生育政策否定和排斥“一胎化”，毋宁说是在一定程度上对“一胎化”政策的肯定和发展。但是，因为作为核心政策的“女儿户”一下子可以满足一半左右的农民生育二胎的愿望，以及其中特别又给予了少数民族更为宽松的生育政策，所以，它又是对极为严厉的“一胎化”政策某种程度上的妥协和纠正。现行的计划生育政策以“一胎化”为基础，以及包含和容纳了“一胎化”政策的显著特征，都是90年代初期“女儿户”政策得以在全国绝大多数地方推行以后，计生工作能够按照原有的方式在现行计划生育制度中继续运行的根本原因。
　　（七）但是，已经走在“一胎化”道路上的计划生育部门从一开始就是拒绝和排斥“女儿户”的。仅仅是因为中央书记处122次会议提出的是二者必取其一的方案，这才有了在国家计划生育委员会党组主持下选择“女儿户”的建议。所以，早在制订1982年11号文件的过程中，国家计划生育委员会已经在为事实上否定和取消“女儿户”埋下两个重要的伏笔。钱信忠是陈慕华班底的主要成员，不仅有陈慕华一样的理念，而且熟稔陈慕华在制订11号文件中所伏设的推翻“女儿户”的策略。所以，钱信忠能够沿着陈慕华铺就的道路继续往前走，上任不久后驾轻就熟地采取两个具体步骤，很简单地就从实践上取消了“女儿户”。所谓两个步骤，一是装聋装傻地故意不理睬中央接受国家计划生育委员会的建议在11号文件中用“某些群众确有实际困难”是特指“女儿户”，却在实践上按照文字的含义，选择实际占人口比例极小的7种情况照葫芦画瓢地当作照顾困难群众允许再生一个；二是要求中央答应稳定政策，各地继续执行“各地已有的规定”。这两点都在中央批转的《全国计划生育工作会议纪要》中明确地提了出来，等于用一个新的“红头文件”替代了承载“女儿户”政策的中央11号文件。
　　尽管这是钱信忠亲自争取到的“红头文件”，但他却从未想要执行它。钱信忠有自己的老经验，那就是“文化大革命”以前在上海蹲点总结出来的“一胎上环、二胎结扎”和“辅之一定的人工流产和引产”。1982年至1983年，钱信忠在全国轰轰烈烈地推行大结扎和人工流产，严重破坏了十一届三中全会以后农村因经济改革获得的祥和气氛。没有群众观念和缺乏现代人权理念的“大结扎”与强制流产、引产，是导致钱信忠在年初领取联合国第一届人口奖而年末被罢免国家计划生育委员会主任职务的主要原因。
　　（八）如果将以“女儿户”为核心的现行的计划生育政策得不到贯彻的责任都归之于钱信忠，那也是不公平的。钱信忠下台以后的许多年，“女儿户”政策照样没有得到执行。如果要刨根问底，最终都可以从80年代初中期的中央那里寻找到答案。除了1982年迁就钱信忠而批转《全国计划生育工作会议纪要》取代11号文件以外，1984年7号文件，以及随后的“缓和渐变”和“逐步做到”的方针，中央一概都没有强调必须执行“女儿户”政策。中共中央制订并颁布了以“女儿户”为核心的现行生育政策却又同意计划生育部门不执行，这是理解80年代计划生育工作混乱、历程艰难的关节点。
　　（九）国家计划生育委员会准备把“女儿户”政策列为工作中心，始于1988年3月31日中共中央政治局第18次常委会。这次会议回顾了现行的计划生育政策产生的过程，提出统一思想、稳定政策、抓紧工作的方针。新一届的国家计划生育委员会据此才把“女儿户”作为核心的政策，督促全国贯彻执行。现行的计划生育政策最早是由赵紫阳在1981年9月提出，1982年2月就以中共中央、国务院的名义颁发了文件。但是，作为明确的政策在全国推行则是在他担任中共中央总书记以后的1988年，而真正在全国绝大多数省份得以基本实行又是在1989年他走下政坛之后。一项由党中央、国务院郑重颁布的重大政策，从制订颁布到基本贯彻执行历经约十年的时间，这在共和国的历史上是绝无仅有的。
　　（十）20世纪80年代前后，我国计划生育工作特别难做的根本原因还在于计划生育工作自身的性质。现行的计划生育政策的本意似乎是为了控制人口的过快增长，但是，人口的变动恰恰是不可以由人控制的。人口变动是一个不以包括国家政策在内的人们的主观意志为转移的客观过程。人类由传统的自然经济转向现代，改变了绝大多数人的生活方式，改变了传统的周而复始地“由妊娠到生育和哺乳”的生育模式，这也就导致了妇女生育率的下降。分析终极的原因，人口转变是经济社会变革的结果。但是，经济、社会和文化等客观因素带来生育行为的变化都是自然发生作用的，这就决定生育率的变化也是一个自发的过程。一方面是决定经济社会变革的因素太多和过于复杂，另一方面是决定人们生育行为的因素也同样太多和过于复杂，这都决定了目前的人类无法掌控这个过程。也就是这个原因，决定了尽管现代化过程必然伴随着生育率的下降，但人们绝不可以倒过来把生育率下降当作社会发展的计划和目标。如果谁这样做了，势必要遇到顽强的抵制和反抗。
　　倘若将我们分析的视野放得再宽阔一些，中国发生由政府规制人们的生育行为，恐怕和当时的世界冷战格局把毛泽东所代表的一大批理想主义者和革命者与世界隔绝有着极大的关系。毛泽东从列宁、斯大林等苏联人那里接受的基本理念，就是要跳越资本主义，在一个落后国家里直接建设现代化的社会主义强国。20世纪40年代中期，以联合国及其《联合国宪章》和《世界人权宣言》为标志，国际社会从两次世界大战的惨痛教训所获得的基本经验，就是建立以保护人权为基本国际关系准则的新秩序。所以，世界潮流和现代国家的基本原则就是保护人权。财产所有权和生育权，都是基本人权。但是，从50年代到70年代末，共和国历史上的几次大“运动”，都是违背从财产、自由到生育等等一系列基本人权的。因为人权作为一种客观范畴是在资本主义发展阶段才产生的，中国没有经历这个阶段，也就没有这个意识。遗憾的是，以保护人权自居的西方国家受冷战思维的支配，把绝大多数中国人孤立起来，与国际社会隔绝，使得缺乏现代人权理念的中国又缺少了与国际社会在人权事业和人权理念方面的互动，以至于发生国际社会早在60年代的一系列国际公约中明确规定生育属于基本人权，“应该由每个家庭自由决定”，而我国政府却在70年代末出台强制性的政策管制国民的生育。更有甚者，早在1974年联合国人口与发展大会上明确把“人口控制”当作具有侮辱性的词语要求禁止使用，中国曾派代表团参加了这次会议，但对此却毫无感觉，之后还把控制人口和实行计划生育的口号越叫越响，以至将其奉为基本国策持续了近三十年。
　　（十一）生育政策是一个涉及所有国民基本权利的问题，其整个决策过程却都只是由中央层面的官员来决定。包括“一胎化”在内的现行的计划生育政策与国民自由生育权的矛盾，是计划生育同我国经济社会各种矛盾中的基本矛盾，也是整个80年代现行生育政策难以执行的社会根源。但是，开创这一制度的“一胎化”生育政策为什么没有在其他什么时间出现，而产生于1979年呢？这就不能不涉及过去研究中所忽视的主观因素和动机。所谓主观因素和动机，不仅是指个人的，而且是部门的，具有个人与部门性质的动机和利益。
　　1978年党的十一届三中全会以后，我国政治进入一个十分微妙的阶段。以陈慕华为首的计划生育管理部门是在邓小平和华国锋双方都没有很多精力顾及“一胎化”政策后果的情况下，借着这一极端政策乘机扩张的。80年代，笔者因为山西省翼城县“晚婚晚育加间隔”的计划生育试点工作，经常和计划生育部门交往。一位很有工作能力和魄力的基层计划生育领导，曾向我介绍她如何让党委重视自己这一本来排不上号的计划生育工作的。她的基本秘诀就是积极而有创造性的工作。“权威，权威，有权才可以有威。但计划生育工作既不管干部，又不管钱、管物（物资。那时还是计划经济，物资部门握有极大的权力），哪里来的权？没有权，哪来的威？领导重视你了，你才会有威。”如何让领导你的党委和政府的领导在几十个部门中特别地重视你？这就必须懂得一个道理。“有为，才可以有威”，——你作为了，领导就会重视你、支持你，——领导支持你、重视你，你就有威了。我的朋友虽然是基层的计划生育领导干部，但在一定程度上代表了许多计划生育干部的心态。
　　即使不说“文化大革命”以前的国务院计划生育委员会，国务院计划生育领导小组是在1973年成立的，前面经过华国锋和吴桂贤两任组长，都没有多大的发展。陈慕华在1977年党的十一大以后当选为中央政治局候补委员，1978年3月的五届人大一次会议上当选为国务院副总理。这是除了“文化大革命”时期以外，党的妇女干部中职务最高的而且有史以来也最具有实权的职位。陈慕华所分管的工作中，如对外贸易要受到中国外汇储备、严格的外事纪律和国际环境等诸多客观因素的制约，难以施展身手。只有计划生育还可以像1958年以来的传统工作那样，一味地通过高指标向上提升。
　　在传统的计划经济体制下，计划工作本来就是一连串的怪圈。第一步，计划生育部门不断提出高指标，这是富有革命进取心和积极工作的表现；第二步，如果部门提出的计划指标被批准进入了国家计委编制的国民经济发展计划，那就是国家对该部门提出的计划指标的肯定和认可，表明该部门制订的计划是科学的、正确的；第三步，如果部门的计划被中央最高领导特别提出与认可了，尤其是部门的工作写进中共中央主席的政治报告或者国务院总理的政府工作报告，等于部门的工作已经上升到党和政府中心工作的层面，从而成为具有全局性的工作，是更具有政治意义的事情；第四步，说来滑稽，虽然这个目标最初还是自己制订和提出来的，但经过这样转了一圈，经党和国家最高领导人华国锋讲了以后，性质就完全改变了。相关的部门落实的已经不是由自己提出来的而是由中央安排的具有中心工作性质和全局意义的计划目标，是一项庄严的政治任务，是必须保证完成的。说来也许读者难以置信，那时候的人口学家也就懂得从恩格斯的“两种生产理论”引出必须实行计划生育，一点人口统计学的知识也没有。至于国务院计划生育领导小组，和计划经济时代中其他经济部门一样，就只知道层层加码地提出高指标。所以，陈慕华并不懂得，按照当时我国的人口年龄与性别构成，如果要求1980年人口增长降到10‰以下、1985年降到5‰，即使做到“一胎化”也是无法实现的。当陈慕华1978年3月任副总理兼国务院计划生育领导小组组长的时候，1980年和1985年的计划目标都已经产生了。但是，往前走，是政治性强和积极工作的表现，向后退则可能被当作思想右倾。更何况，人口目标是由华国锋在人大的会议上提出来的，因为华国锋为首的党中央才有了今天的陈慕华，所以，陈慕华不仅要往前走，而且毫不犹豫地要用“一胎化”保证实现华国锋提出的人口目标。
　　“一胎化”当然没有实现。按照1982年的人口普查，不用说二胎，1981年的多胎率还高达27.15％。1980年和1985年的人口目标也没有实现。根据国家统计局的数据，1980年的自然增长率是11.87‰，1985年是11.23‰。但是，陈慕华在1979年提出“一胎化”政策，经过全国计划生育系统的积极工作，仅一年多的时间，1981年3月，五届全国人大常委会第17次会议通过决议，撤销国务院计划生育领导小组，设立国家计划生育委员会。至此，从中央到地方，计划生育部门由一个临时性办事机构，转变成为政府的组成单位，国务院计划生育领导小组转变为中央政府的一个权力机关。用现在的词语来说，这叫“华丽转身”，如同鲤鱼跳龙门，实现了国家机关最为重要的跨越。
　　不过，正是因为“一胎化”政策是在特殊的背景下产生和推行的，所以，当华国锋问题一经解决，在台前的执政者就立即着手要纠正它了。
　　（十二）邓小平历来把中国高度集权的政治体制当作优越性予以肯定，决定问题快，推行得快。陈慕华提出“一胎化”政策固然是落实华国锋提出的人口目标，但包括在华国锋的政府工作报告中写上人口目标，都不排除是受了邓小平的影响。根据邓小平在党的十一届三中全会以后越来越高的威望，一句“只要能降下来，就是最大胜利”，也足以让“要订出切实可行的办法，奖励只生一个孩子的夫妇”这样的话进入华国锋的政府工作报告，催生出“一胎化”的政策来。“一胎化”的产生和执行，完全可以证明邓小平的观点，即决策快，执行得快。
　　但是，“女儿户”政策从制订到实际执行为什么历经了那么漫长的时间？分析这一艰难的历史，首先折射出“邓小平—胡耀邦赵紫阳”领导组合的致命弱点。共和国政治制度属于高度中央集权的体制，从党的十一届三中全会以后到整个80年代却缺少这一制度惯有的权威。当然，我说的“缺少”也只是在中央这个层面，一定程度甚至可以到中央相关的部委这一层面。因为制度不透明，地方和基层并没有意识到这一时期缺少应有的权威性。一位整个80年代都曾经在中枢位置从事政治改革的官员，用“群龙无首”形容这一时期的中央，有一定的道理。在解决了华国锋问题以后，胡耀邦担任中共中央主席、总书记，分管书记处、意识形态和组织人事，赵紫阳主管经济和外交，邓小平主管军队，李先念管外交，陈云管党的纪律检查，彭真管政法。此外，还有一大批老干部，无论在什么问题上都可以干预和发表意见。“邓小平—胡耀邦赵紫阳”领导组合中，邓小平有最终决定权，但他不在一线工作，不负责党和国家的具体事务。胡耀邦、赵紫阳分别在党政第一线，但无论党、政、人事、经济、外交，都没有最终的决定权。更有甚者，国家事务中有些领域譬如军队，他们甚至从无相涉。80年代中后期，以上的分工虽有一些变化，但这一基本格局却没有根本性的改变。中国高度集权或专制的体制，中央固有的令行禁止的权威性，在80年代曾经有一定程度的削弱，也影响到了“女儿户”政策的实际推行。
　　（十三）共和国体制还有一个致命的缺陷，就是缺少一个纠错的机制。党和政府将某一项工作交给某个机关或干部负责，在没有犯错误或者得到上级否定的情况下，不仅不会轻易撤换主管或者部门的领导，而且还是唯一的依靠。当以“女儿户”为核心的现行生育政策提出来的时候，“一胎化”由陈慕华提出并在全国推行几年了。与其他政策比较，“一胎化”简单、明了、一刀切，没有攀比，得到了基层计划生育干部的欢迎。“女儿户”政策虽然没有否定“一胎化”，但它毕竟是对其一定程度的修正，因而会受到计划生育部门的抵制。1982年11号文件产生以后，让原来的干部放弃自己已经实行的政策而执行新政策，分明有点自己否定和纠正自己的味道，这可不是一个明智的选择。
　　（十四）20世纪80年代，以“女儿户”为核心的现行计划生育政策的制订和实际推行过程中的艰难曲折，除了制度上的因素以外，在很大程度上也折射了中共中央总书记胡耀邦人格上的一些特点。首先，胡耀邦虽然对“一胎化”有看法、有保留，但是，他没有提出明确的取代性的政策，而是把这一权力交给国务院总理赵紫阳。但是，赵紫阳在中央书记处122次会议上提出农村生育政策的两个方案的时候，胡耀邦又把应该由中央决定的工作交给了提出并积极推行“一胎化”政策的陈慕华。在必需二选其一的情况下，陈慕华权衡利弊最终才选择了相对严紧的第二方案。
　　其次，因为政策和法律是要和群众见面的，它本应该是可获知的、通俗易懂和可预知的。11号文件的核心是“女儿户”政策，但是，国家计划生育委员会党组恰恰以它要和群众见面为由建议使用模糊的语言。面对这样的要求，中央竟然采纳了国家计划生育委员会的建议，从而为整个80年代生育政策的落实留下了莫大的隐患。
　　第三，本来，钱信忠作为中央11号文件下达后新的国家计划生育委员会主任，面临的第一件事就应该是召开全国计划生育工作会议传达贯彻该文件的基本精神，但是，中央却同意暂缓执行以“女儿户”为核心的现行的计划生育政策，进而还批转了旨在改变中央已经颁布的生育政策的“会议纪要”，事实上是用一个新的“红头文件”替代了11号文件。
　　第四，上个世纪80年代初中期，由于农民以“联产承包责任制”的形式重新获得土地，8亿农民焕发出了活力和积极性，共和国一度赢得了新中国成立以来最好的农村经济政治的好局面。但是，由于过于严紧的“一胎化”生育政策和广大农民的自由生育行为的普遍矛盾，又成为当时农村社会极不稳定的一个重要因素。如果在农村果断实行“女儿户”政策，至少可以满足50％左右的农民生育二胎的要求，对缓解农村社会矛盾是有很大意义的。但是，中央不仅在1982年同意全国计划生育工作会议暂不实行“女儿户”，而且直到1984年7号文件以后还继续提出“缓和渐变”和“逐步实行”的方针，致使80年代中后期各地政策不一，思想紊乱。该断不断、有令不行、政策繁多，是整个80年代计划生育颇受病垢的原因之一。
　　（十五）一直到现在仍在实行的以“女儿户”为核心的现行的计划生育政策，不仅是赵紫阳提出来的，而且是在他担任中共中央总书记以后才得以在全国基本推行的。审视这一政策的产生和实施的过程，首先，赵紫阳不仅与当时中央上层领导集体对人口问题的认识没有什么不同，甚至有过之而无不及。赵紫阳是在把控制人口当作国家基本任务、基本国策的前提下设计农村生育政策的。所以，赵紫阳在中央书记处122次会议上提出的两个方案并不是对“一胎化”政策的否定，只是在原来“一胎化”基础上所做的适当调整和发展。赵紫阳在人口问题认识上的局限和不彻底，才导致行动上与胡耀邦等其他中央领导一样，对计划生育部门拒不执行中央政策的行为一味地忍让和安抚、妥协和迁就。
　　其次，1982年8月18日，赵紫阳在中南海接见钱信忠等全国计划生育工作会议的部分代表的讲话表明，他不仅附和胡耀邦的意见，同意钱信忠暂不执行11号文件，而且还向与会代表推荐山东省“开小口、堵大口”的经验。“开小口、堵大口”虽然和“女儿户”同样都是在“一胎化”基础上所做的调整，但明显是一种微调性质的变动，比“女儿户”的口径小多了。赵紫阳在这个时候向各地推广这一经验，实际上也是在否定自己的“女儿户”政策。
　　这个时期的赵紫阳做这样的选择，表明计划生育问题的严重性还不足以引起他的重视。相反，如果中央颁布11号文件以后，钱信忠谋求改变这一政策并且得到胡耀邦同意的情况下，赵紫阳充分认识到这样做的后果，坚持必须立即执行中共中央和国务院下发的中央11号文件的基本精神，那么，“女儿户”政策的贯彻实行不仅不会出现后来那么多的曲折，而且也可能不需要10年的时间。历史发展到只有赵紫阳走到中共中央总书记的位置上以后“女儿户”政策才得以随之走到前台，说明共和国体制的又一缺陷及缺憾。所谓高超的效率只是体现并保障了权力金字塔顶端的那一个人的意志，否则，即使是国务院总理的甚至已经转化为“红头文件”形式的意见，也不一定能够得到贯彻和实行。
　　（十六）研究1979年至1991年现行的计划生育政策先“一胎化”再到“女儿户”的发展过程，不难发现一个特别有趣的现象。计划生育从其开始就是由党中央自上而下推动的，在每个阶段里，中央对于政策的把握，包括宣传内容与工作的方式方法在内，其要求从来都是非常具体、细致和严格的。所以，在人们的观念和意识里，有关生育政策的制订和推行都是由中央决定的。20世纪80年代，因为赵紫阳的左冲右突，几次三番地走到前台讲计划生育政策，甚至给人的印象生育政策是由中央总书记和国务院总理等一二个人决定的，计生部门只是一个执行机关。但是，我们深入研究的这段历史却表明，国务院计划生育领导小组与后来的国家计划生育委员会的实际作用要大得多。事实上，在一些政策的产生和实行方面，它不仅扮演着极为重要的角色，有时甚至发挥着至关重要的作用。譬如，如果没有以陈慕华为组长的国务院计划生育领导小组，就没有“一胎化”的政策。如果没有以钱信忠为主任的国家计划生育委员会，就没有替代1982年11号文件的《全国计划生育工作会议纪要》，就没有1982年至1983年的“大结扎”。特别是1989年政治风波以后，国家计划生育委员会力排众议，使得高层一致同意，没有将前任总书记提出制订的以“女儿户”为核心的现行的计划生育政策视为个人决策，而是视为党中央、国务院的政策，并坚定不移地推行和贯彻下去，这不禁令人赞叹，令人嘘吁。
【注释】
① ［俄］鲁·格·皮霍亚：《苏联政权史（1945～1991）》，徐锦栋等译，北京：东方出版社2006年版，第49页。
② 梁中堂：《毛泽东人口思想研究》，载《兰州商学院学报》2008年第5期，第9～12页。
③ 梁中堂：《关于二十世纪末中国大陆人口总量和妇女生育率水平的研究》，载《生产力研究》2003年第5期，第157页。
④《中共中央对卫生部党组关于节制生育问题的报告的批示》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，北京：中国人口出版社1997年版，第1页。
⑤卫生部：《关于避孕工作的指示》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第891页。
⑥《临猗县人民委员会关于农村开展避孕宣传和培训避孕技术指导骨干的通知》（1958年1月20日）。
⑦彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第125、894页。
⑧中共中央、国务院：《关于认真提倡计划生育的指示》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第4～5页。
⑨《中国计划生育年鉴》编委会（编）： 《中国计划生育年鉴（1986）》，北京：人民卫生出版社1987年版，第108、170页。
⑩彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第1408页。
11山西省革命委员会计划生育领导组办公室：《关于重申提倡晚婚和计划生育的几个政策问题的意见》（1972年10月27日），第1页。
12财政部、国务院计划生育办公室：《关于追加一九六六年计划生育经费预算联合通知》（1966年9月3日），（66）财文字第213号、（66）计生字第1号；山西省革命委员会卫生局：《关于分发避孕药的通知》（1973年3月5日），（70）晋卫革字第5号；山西省革命委员会卫生局：《转发上海市革委会关于〈川沙县严桥公社开展计划生育工作的调查报告〉》（1970年9月29日），（70）晋革卫字第52号；中华人民共和国卫生部军管会：《关于一九七一年各省市区口服避孕药分配计划》（1970年11月27日），（70）卫军管业字第357号。
13国务院计划生育领导小组办公室：《华国锋主席有关计划生育工作的讲话》（清样），铁道部第三工程局计划生育领导小组办公室翻印，1976年，第3～6页。
14中共中央文献研究室（编）：《邓小平年谱（1975—1997）》，北京：中央文献出版社2004年版，第353页。
15华国锋：《团结起来为建设社会主义现代化强国而奋斗》，载《人民日报》1978年3月7日，第1版。
16《国务院新的计划生育领导小组举行会议 着重研究了贯彻落实华主席提出的三年内把我国人口自然增长率降到百分之一以下的任务，讨论明年召开全国计划生育工作先进集体、先进个人代表会议事项 李先念副主席到会讲话 陈慕华副总理主持会议并讲话》，载《人民日报》1978年7月9日，第1版。
17《中央批转〈关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告〉的通知》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第14页。《进一步控制人口增长速度》，载《人民日报》1979年1月27日，第1版。
18《进一步控制人口增长速度》。
19《国务院副总理、国务院计划生育领导小组组长陈慕华在全国计划生育办公室主任会议上的讲话》（节录），载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第302页。
201979年2月9日，邓小平在报告《对控制人口增长的建议》上批示：“建议好好议一下，规定一些政策，以限制人口增长，看来是必要的。”3月23日，邓小平在中共中央政治局会议讲话中又说：“人口增长要控制。在这方面，应该立法，限制人口增长。”见中共中央文献研究室（编）：《邓小平年谱（1975—1997）》，第488、497页。
211979年 4月5日，李先念说：“必须切实控制人口的增长。如果人口的增长率不进一步降下来，到本世纪末，我国人口将超过十二亿。所以，实行计划生育，降低人口增长率，是我们面临的一个战略任务。我们一定要认真做好思想教育工作，订出切实有效的办法，包括法律的和经济的办法，鼓励一对夫妇最好只生一个孩子。比如说，农村口粮分配要分等定量，城市住房分配不能只根据子女的多少。总之，社会经济政策要有利于计划生育工作的开展，努力把人口增长率迅速降下来。”见李先念：《在中央工作会议上的讲话》，载中共中央文献研究室（编）：《三中全会以来重要文献选编》上册，北京：人民出版社1982年版，第133页。
22《中央领导同志最近对计划生育工作的指示》，载河南省革委会计划生育办公室（编印）：《宣传参考资料》1979年第1期，第2页。作者查对了《邓小平年谱（1975—1997）》，1979年5月似乎没有召开大区汇报会议。但是，“年谱”中没有的不等于不存在。譬如国务院计划生育办公室在1979年4月7日的《情况反映》中有一条关于邓小平的重要信息，我们就从“年谱”里找不到出处。该文说：“邓副主席最近讲话中指出：人口增长要控制，争取到一九八五年把人口自然增长率降到千分之五或六，降不到这个水平不行，国家负担不起，看在哪些方面应该立些法，限制人口增长。”见国务院计划生育办公室：《情况反映》1979年第3期。同样的道理，河南省革委会计划生育办公室1979年的这份《宣传参考资料》应该有它的来源渠道。即使这是一条以讹传讹的邓小平指示，但在那个特殊的历史背景下，还是起到了邓小平指示的实际历史作用的。
23《陈慕华在全国计划生育科技专业会议闭幕式上的讲话》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第163页。1980年5月12日，国务院计划生育办公室在给中央书记处的报告中说：“目前，除内蒙古自治区以外，二十八个省、市、区都制定了自己的计划生育暂行办法（新疆是讨论稿）。”见国务院计划生育办公室：《关于人口问题的报告》（1980年4月7日）。
24辽宁省革命委员会：《关于计划生育工作若干问题的规定（试行）》，载中国人口情报资料中心（编）：《中国人口资料手册（1983）》，北京：中国人口情报资料中心1983年版，第72～73页。
25山西省革命委员会：《关于印发〈山西省计划生育工作的若干规定〉（试行）的通知》（1979年9月7日），晋革发［1979］154号，第6页。
26华国锋：《政府工作报告》，载《人民日报》1979年6月26日，第1版。
27《必须有计划地控制我国人口增长》，载中央党校理论研究室：《理论动态》第148期，第11页。
28《把工作重点放在“最好生一个”上来》，载《人民日报》1979年7月6日。
29同注27，第14页。
30同注⑨，第94页。
31《谈谈人口问题——陈慕华同志在军事学院的报告》，载中共甘肃省委党校教务处（选编）：《教学参考》第68期，第18页。
32《提倡一对夫妇生一个孩子 国务院计划生育领导小组等单位召开婚姻家庭计划生育新风尚座谈会》，载《人民日报》1980年2月3日，第1版。
33《计划生育是实现四化的一个战略任务》，载《人民日报》1979年6月30日，第4版。
34辽宁省人民政府：《关于计划生育工作若干问题的补充规定》，载中国人口情报资料中心：《中国人口资料手册（1983）》，第74页。
35《提倡一对夫妇最好生一个孩子》，载《人民日报》1979年12月23日。
36同注⑨，第374、375～383、398页。
37梁中堂：《新中国60年的计划生育：两种含义和两个30年》，载《兰州商学院学报》2009年第6期。
38《书记挂帅，全党动手，进一步搞好计划生育》，载《人民日报》1978年7月9日，第1版。
39《必须高度重视计划生育工作》，载《人民日报》1979年1月27日，第1版。
40《党的十一届五中全会胜利闭幕》，载《人民日报》1980年3月1日，第1版。
41《李先念传》编写组：《李先念传》，北京：中央文献出版社2009年版，第1120页。
42见《人民日报》1980年4月17日，第1版。
43同注41，第1122页。
44孙维本（主编）：《中国共产党党务工作大辞典》，北京：中国展望出版社1989年版，第568页。
45见《人民日报》1980年9月11日，第1版。
46同注44，第568～589页。
47笔者之所以用“组合”这一词语，是因为上个世纪80年代我国最高领导层的具体态势属于极为个别的特例。我国政治制度中最重要的3个职务分别由邓小平任中共中央军委主席、胡耀邦任中共中央主席和总书记、赵紫阳任国务院总理，但三位任职的单位并不是相互独立、平等、制约和分权的国家权力机关，用政治哲学中结构（架构）、构成、格局等范畴来描述本来就不合适。毛泽东开创的共和国传统体制，党、政、军各个方面，党是领导一切的。因为处在中央军委主席位置上的邓小平反而有最后决定权，似乎用毛泽东时代毛泽东任中共中央主席和中央军委主席，分别处在党政第一线的中共中央副主席刘少奇任国家主席、中共中央副主席周恩来任国务院总理、政治局常委邓小平任中央书记处总书记等所谓领导集体的惯用词语“组成”这个非常中性的词汇来描述也都不合适。但是，与毛泽东时代相似之处在于，其间毛泽东或者邓小平之外的领导成员，只要稍稍表现出人格上的独立，就打破了该领导集体所维持的政治状态。所以，我将上个世纪80年代国家最高领导事务中“邓小平—胡耀邦赵紫阳”特别人际关系所维系的政治状态特别谓为领导组合。此外，由于1987年胡耀邦下台并未从根本上伤害这一政治局面，所以，我将胡耀邦辞去总书记职务以后的两年多由赵紫阳主持中央书记处工作时期，也都包含在“邓小平—胡耀邦赵紫阳”领导组合之内。
48Susan Greenhalgh， Just One Child： Science and Policy in Deng’s China， London： University of California Press， p. 245， p. 274.
49中共中央文献研究室（编）：《陈云年谱》下册，北京：中央文献出版社2000年版，第259页；《陈云传》，北京：中央文献出版社2005年版，第1596、1597页。
50《中共中央书记处会议听取陈慕华关于人口和计划生育的汇报》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第472页。
51《促进四化实现的大事　一场移风易俗的大事 党中央号召党团员带头只生一个孩子 党和政府决定在入托儿所、入学、就医、招工、招生、住房等方面照顾独生子女及其家庭》，载《人民日报》1980年9月26日，第1版。
52毛泽东：《关于工商业政策》，载《毛泽东选集》第4卷，北京：人民出版社1991年版，第1284页。
53《党中央〈公开信〉发表十周年 广大党团员带头计划生育 三千五百万对夫妇领独生子女证》，载《人民日报》1990年7月2日，第1版；《我国人民计划生育自觉性明显增强 十年少生一亿多 贯彻〈公开信〉先进代表座谈会在京举行》，载《人民日报》1990年7月3日，第4版；《坚持计划生育这一基本国策》，载《人民日报》1990年7月5日，第1版；《江泽民李鹏等会见宣传贯彻〈公开信〉先进代表 再接再厉做好计划生育工作 李瑞环指出控制人口任务仍然繁重而紧迫》，载《人民日报》1990年7月5日，第1版；李瑞环：《共产党员共青团员要带头搞好计划生育——在全国宣传贯彻〈公开信〉先进代表座谈会上的讲话》（1990年7月4日），载《人民日报》1990年7月5日，第4版；《贯彻〈公开信〉座谈会代表发出倡议书 党团员要做计划生育模范》。
54田雪原：《新中国人口政策60年》，北京：社会科学文献出版社2010年版，第132～133、215页；田雪原：《新中国人口政策60年》（同名文章），载程恩富（主编）：《激辩“新人口策论”》，北京：中国社会科学出版社2010年版，第41页。
55山西省计划生育委员会：《党的十一届三中全会以来中央领导同志关于计划生育工作的有关重要讲话摘录》（1983年6月），第14页。
56《中共中央书记处第122次会议讨论陈慕华关于计划生育工作的汇报》、《国家计划生育委员会副主任周伯萍在八省、市计划生育工作汇报会上的讲话》（节录），载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第472～473、708页。
57《赵紫阳给胡耀邦的便函》（1981年9月12日），复印件。
58《中共中央办公厅转发〈关于计划生育工作的汇报〉》（1982年2月9日）。本节有关现行生育政策产生的资料，除了特别注明以外，其他均取自国家计划生育委员会党组给中央的这份报告。
59中共中央、国务院：《关于进一步做好计划生育工作的指示》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第19页。
60《中央会议决定事项通知》（1984年4月5日）。
61《中共中央办公厅转发〈关于计划生育工作的汇报〉》（1982年2月9日），第6页。
62同上。
63《控制人口的战略任务一定要完成——人大代表谈控制人口实现四化》，载《人民日报》1979年7月1日，第2版。
64同注⑦，第438页。
65按照正常的工作程序，国家计划生育委员会党组参与中央11号文件产生的全过程。所以，1982年2月9日颁布该文件以后，最迟在3月就应该召开贯彻中央精神的全国计划生育工作会议。如果迟至3月陈慕华仍兼任国家计划生育委员会主任，则没有理由拖延会议。相反，这期间没有召开会议，只有钱信忠可以刚履新职为由延砦。由此判断，钱信忠至迟在3月已经实际接替陈慕华的位置。
66《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈全国计划生育工作会议纪要〉》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第22页。
67《赵紫阳听取全国计划生育工作会议汇报后的讲话》（1982年8月18日）；《国家计划生育委员会副主任周伯萍在八省、市计划生育工作汇报会上的讲话》（节录），载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第708页。
68《中共中央批转国家计划生育委员会党组〈关于计划生育工作情况的汇报〉》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第26页。
69《钱信忠同志在全国药物粘堵绝育技术科学讨论会议上的讲话》（1983年1月6日），记录稿，第3页。
70《国家计划生育委员会主任钱信忠在全国农村思想政治工作会议上的讲话》（1982年10月3日），第5、6页。
71《国家计划生育委员会主任钱信忠同志在全国计划生育宣传工作会议上的讲话》（1982年11月1日），第9页。
72《钱信忠同志在河北省视察工作的谈话摘录》（1983年2月20日），第2页。
73同注⑨，第308、394、396、408、410页。
74中国人民共和国卫生部（编）：《中国卫生统计年鉴（2010）》，表7-6-1，“计划生育手术情况”，北京：中国协和医科大学出版社2010年版。
75《继续大力抓紧抓好计划生育工作——王伟同志在全国省、市、自治区计生委主任会议上的讲话》（1984年2月27日），第9页。
76山西省计划生育委员会（翻印）：《王伟同志在部分省、自治区、直辖市试点县工作情况交流会上的讲话》（1984年12月7日），录音整理稿，第7页。
77国家计划生育委员会：《关于印发〈全国计划生育信访工作会议纪要〉的通知》（1984年9月22日），第5页；《王伟同志在浙江省计划生育工作会议上的讲话》（1985年10月22日），第5页。
78《郝建秀同志在全国省、市、自治区计划生育委员会主任会议上的讲话》（1984年3月3日），第8～9页。
79《万里同志在全国省、市、自治区计划生育委员会主任会议上的讲话》（1984年3月3日），第6～7页。
80《中共中央书记处第108次会议讨论国家计划生育委员会党组的汇报》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第473页。
81《郝建秀同志在全国省、市、自治区计划生育委员会主任会议上的讲话》（1984年3月3日），第4、6～7页。
82《中央会议决定事项通知》（1984年4月5日）。这是党的文献中第一次将1982年中央11号文件中以“女儿户”为核心的生育政策表述为“现行的计划生育政策”。
83《中共中央批转国家计划生育委员会党组〈关于计划生育工作情况的汇报〉》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第26页。
84《王伟同志在〈健康报（计划生育版）〉驻地记者学习班上的讲话》（1984年6月6日），第6页。
85王伟：《关于计划生育工作问题》，载中国人口情报资料中心（编）：《中国人口资料手册（1986）》，第4页。
8620世纪80年代中期，陕西省勉县曾经是国家计划生育委员会亲自抓的一个计划生育政策的试点县。该县位于陕西省西南部，全县分8区4镇，52个乡，377个村，2112个村民小组，39万多人口。根据城乡不同社会条件和全县平川、丘陵、山区等自然条件，把全县分为四个类型实行“区别对待，分类指导”，对生育政策作了如下规定：“国家职工和城镇居民主要是提倡一对夫妇只生育一个孩子，符合国家规定和再婚夫妇一方丧偶已有两个孩子，一方未婚或者未育过的可以批准再生育一个孩子。一类地区属于占全县总人口70％的平川人口稠密地区，除原来规定的条件外，又扩大了1. 夫妇一方因公致残，丧失劳动能力的；2. 男到有女无儿户结婚并赡养老人的；3. 夫妇一方为独生子女的；4. 老对老、小对小两户合为一户的；5. 兄弟几个只有一个生育了一个孩子，其他均不能结婚或生育的；6. 连续三年无计划外生育的乡，四年无计划外生育的村，只生一个女孩再生育一个孩子，够晚婚晚育条件的间隔四年，不够晚婚晚育条件的间隔六年。二类地区除增加上述1—5条以外，只生育一个女孩的间隔五年再生育一个孩子。三类地区主要是提倡优生。除痴呆、精神病、麻风病、近亲结婚者外，有计划地安排二胎生育。”见勉县计划生育委员会：《完善“区别对待，分类指导”政策的理论及实践意义》（1985年11月），第1～3页。
871985年承德县除了执行省里关于深山农民普遍可以生育二胎等政策，还规定“种植、养殖的专业户和四旁植树成绩突出的自然村，只有一个男孩的夫妇，要求生育二胎的，可以有计划地照顾生育二胎”，见中共承德县委员会、承德县人民政府：《批转计划生育委员会党组、计划生育委员会〈关于一九八五年计划生育工作安排意见的报告〉的通知》（1985年1月26日）。
8820世纪80年代，甘肃省酒泉市地委和行署的领导属于党内那些敢于对百姓负责的干部类型，该地区在1984年9月14日颁发的文件中，关于生育政策的规定为：“……农村上年无多胎生育的乡中计划生育率达到100％，历年计划生育奖罚政策兑现好，罚款收回80％以上的村，可以有计划地安排二胎。”见中共酒泉地委、酒泉地区行政公署：《关于批转〈全区计划生育工作会议纪要〉的通知》（1984年9月14日），地委发［1984］57号。
89《在全国计划生育工作会议上赵紫阳同志的讲话》（1986年12月2日），第2～3页。
90《国家计划生育委员会负责人答本报记者问　贯彻计划生育政策控制人口增长》，载《人民日报》1987年6月14日，第3版。
91《中央政治局常委会第58次会议讨论国家计划生育委员会的请示》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第476页。
92国家计划生育委员会：《关于计划生育工作中几个重大问题的请示》（1989年12月7日），第6、9～10页。
93《国务院总理办公会议听取彭珮云的工作汇报》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第476页。
94《国务院第117次总理办公会议研究计划生育条例问题》，载彭珮云（主编）：《中国计划生育全书》，第477页。
95广东省1998年根据省人大常委会的决定，全省农村改变普遍允许生二胎的政策，实行“女儿户”。
梁中堂：上海社会科学院经济研究所（Liang Zhongtang, Institute of Economics， Shanghai Academy of Social Sciences）
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