中国民主党全委会美国委员会

姚先国

（浙江大学公共管理学院教授）

转眼又到年关，拖欠农民工工资问题又将成为热门话题。在当前种种侵犯劳动者合法权益的行为中，最不能容忍的是拖欠、甚至拒付工资，其引起的种种经济社会后果特别严重。这一问题必须引起各级政府的高度重视，采取得力措施尽快彻底解决。

一、暴力讨薪的警示

拖欠、抵赖、拒付农民工工资问题由来已久。据劳动部门统计，至2004年，全国拖欠农民工工资高达一千多亿元。近几年来，劳资纠纷迅速增长，其中大部分案件与工资福利有关。农民工为讨薪而上演“跳楼秀”、“爬脚手架秀”、自残、自杀的消息屡屡见诸报端。尤其值得注意的是，农民工采取杀人、抢劫、放火、爆炸等暴力手段讨要工资的事件越来越多，例如去年发生在甘肃的王斌余案，因暴力讨薪，造成特大刑事案件，震惊全国。此后的四川杨明武案、浙江黎玉海案等等，都是令人触目惊心的重大案件。与此同时，劳资纠纷中的群体性事件成倍增长。有些群体冲突事件甚至导致堵塞交通干线、冲击政府机关、扰乱正常的生产、生活秩序，给社会带来灾难性后果。

暴力讨薪事件的增多与性质的恶化说明农民工已越来越不能忍受拖欠、拒付工资行为，甚至已到达了不计后果，以死相拼的地步。这不仅直接威胁社会安全与稳定，造成生命财产的损失；而且可能引发人们对政府的不满和对法制的不信任。一旦人们对政府权威和法律规范失去信心，势必会寻求非正常的自我保护手段，黑社会性质的有组织暴力就会应运而生。久而久之将会形成类似意大利黑手党、俄罗斯黑帮之类的黑恶势力，成为滋生在社会肌体上无法割舍的毒瘤，从根本上阻碍和谐社会的构建。

二、现行治理欠薪的措施评价

对拖欠农民工工资问题，政府不能说不重视。这些年每年掀起“清欠风暴”，最近浙江省又开展了清理欠薪的“春雨行动”。政府三令五申，不准克扣、拖欠农民工工资，但还是出现“年年清欠年年欠”的现象。甚至总理出面讨薪，也只能解决个别问题，不能从根本上杜绝欠薪。因此，如何从经济运行机制上解决欠薪问题，值得我们反思。

过去治理欠薪的基本模式是“农民工讨薪，政府帮忙”，我认为不能从根本上杜绝欠薪行为的关键在于这种模式本身存在弊端。

第一，农民工讨薪始终处于被动地位，如果企业主昧着良心软磨硬抗或者避而不见，甚至赖账逃跑，农民工就无计可施，只能自认倒霉。

第二，“政府帮忙”讨薪主要采取劳动仲裁和法律诉讼的方式。最近最高人民法院规定，农民工欠薪可直接到法院诉讼，不必先经过仲裁。这固然简化了诉讼程序，是一大进步，但打官司本身对农民工而言成本太高。且不论农民工是否有能力支付仲裁和诉讼的直接费用，单就时间而言，农民工就扛不住。农民工工资本来就低，养家糊口已经十分拮据，工资被拖欠后连生存都困难，哪还能耗得起官司？

第三，政府帮忙讨薪的动力机制缺失。政府并非单一机构，其行政职能分散在多个相关职能部门。劳动执法部门身负为劳动者维权的责任，具有讨薪的内在动力和压力。而其他部门则另有目标函数，对此往往采取消极态度，是否配合讨薪，要看政府决策层，特别是主要领导的偏好选择。而这些年很多地方政府都把招商引资、“创造良好的投资环境”作为首要任务，把经济增长作为其政绩的主要标志。在这种目标导向下，维护劳工利益往往被作为“影响投资环境”的行为遭到有意无意的冷落或压制。因而，难以形成政府内维护劳动者利益、根本解决欠薪问题的协同管理机制，在社会上也就形不成有效遏止欠薪的内生约束机制。这就不难理解，为什么只有到了春节前，当欠薪问题成为影响社会安全的重大因素时，才成为各级政府偏好序列中的首要或重要问题，也才会有普遍一致的“运动式”清欠行为。

第四，目前，解决拖欠工资问题的种种措施，都是基于“劳动法”所调整的对象范围，即有正式的、稳定的劳动雇佣关系，而欠薪发生最频繁、农民工损失最大的往往发生在劳动关系不稳定、不正规；雇佣双方信息不对称、谈判地位不对等（与雇主不签劳动合同）；甚至根本就不在《劳动法》保护范围的那些非正规就业、灵活就业的非标准劳动关系或地下工厂、无效劳动合同的领域[1]。 一旦在这种领域出现拖欠工资现象，则无论农民工是否求助政府仲裁或司法诉讼，最终都不会有什么结果，除了诉诸暴力，他们别无他法。

第五，农民工欠薪是整个社会经济体制不完善，要素市场运行机制扭曲，社会诚信缺失的突出反映。单从劳资双方关系着眼难以真正解决问题。有一些企业或包工头拖欠农民工工资，是因为他们销售款或工程款也被拖欠，从而导致无力支付。媒体报道有些包工头也被逼跳楼，原因就出于此。这种层层拖欠的结果，使得农民工成为最终受害者，遇到这种情况，劳动仲裁部门和法院往往也束手无策。

由此可见，农民工欠薪问题难以解决的根本原因在于欠薪所导致的利益分配格局。只要拖欠工资最终是使被拖欠者受损，而不是拖欠者受损，则这种现象就一定会发生。而政府的清欠行动，如果改变不了这种利益格局，则无论发多少文件，开多少次会议，刮多少“风暴”，最终都难以阻止欠薪事件的发生。

三、工资欠款转为国家债权的建议

鉴于“强资本、弱劳动”的劳动力市场运行态势，必须依靠第三方力量来维护劳动力市场的公平交易，才能保证劳动者的合法权益。拖欠、拒付农民工工资，本身就是对农民工权益的粗暴侵犯，既不符合市场经济的本质要求，又不符合“以人为本”、构建和谐社会的发展方针。政府必须强力介入，彻底解决。政府的基本职能是提供公共产品，维护社会稳定和发展。制度是最重要的公共产品，如果法律和制度成为一纸空文，眼睁睁看着人民群众合法利益受损却无能为力，那就是政府的失职。而现行的“农民工讨薪、政府帮忙，能讨多少是多少，讨不到还是农民工自己倒霉”的模式，显然与政府的职能不符，应该予以改变。

可行的办法是把企业和个体户业主拖欠农民工的工资转为国家债权，由各级政府财政出资，建立农民工工资偿付基金，从基金中全额支付农民工被拖欠的工资。然后由政府向企业和个体户业主追讨欠薪，并根据情节轻重和拖欠时间长短予以罚款，所追回的欠款用于充实基金。如果业主赖账，政府可通过司法部门强制执行。如果业主逃匿，则建立黑名单，进行通缉，并严格禁止其从事工商经营活动，直至其偿还债务为止。

实行这种办法可从根本上转变清欠机制，收到多种积极效果。

1、能够真正保证农民工的利益。并免除其为讨薪所付出的各种额外成本。最近报道的湖北陈德军“一朝打工，五年讨薪”[2]的痛苦经历，叫人心酸，令人义愤！53个农民工总共被欠薪7万多元，人均不过一千多元，却让他成了“讨薪专业户”，整整讨要5年还没有着落。辛苦打工应得的血汗钱拿不到手，还要搭上五年的青春，公理何在？政府居然袖手旁观，于心何忍？如果由政府直接承接欠薪债务，直接支付农民工工资，就不会出现这种情况。

2、能够从根本上改变讨薪中的力量对比。农民工找业主讨薪处于弱势地位，而一旦转化为政府债权，由政府向业主追讨，则性质完全不同。政府可动用合法的国家强力迫使业主清还债务，并支付利息和罚款，最后是让拖欠者受损，从而不敢拖欠。

3、可化解由欠薪引发的劳资冲突，把劳资双方的矛盾转化为政府与劳工、政府与企业的关系，避免劳资双方直接对抗产生的恶性事件，从而大大降低社会成本。

4、可从根本上解决政府清理欠薪、杜绝欠薪行为的动力机制问题。欠薪问题久拖不决，很多的时候是政府部门不作为或者有关部门之间相互推诿、扯皮所致。有些地方政府把维护企业（老板）利益，获得更多财政收入看得比维护劳动者权益重要，因而对欠薪问题睁一只眼闭一只眼。一旦工薪欠款转变为政府债权，能否追回直接影响政府财政收入，这将迫使政府决策者重视解决欠薪问题，也将使更多政府部门通力合作，共同解决这一问题，同时也能约束政府自身的债务拖欠行为。

5、有利于劳动力市场和全社会诚信体制建设。从解决欠薪问题入手，对相关的工程款拖欠、货款拖欠等连带清理，使不讲诚信、恶意拖欠者受到重罚，这将促进市场秩序优化和经济社会体制环境净化。

在我看来，工资欠款转为国家债权，由各级政府负责追讨，不仅具有必要性，在经济上也是可行的。去年我国财政总收入达3万多亿，拿出几十、上百亿来建立清欠基金完全不成问题，即使一千多亿工资拖欠款全部由财政垫付也是可行的。更何况这些垫款通过国家出面追讨可向企业收回，即便少数收不回，也可通过欠薪罚款大部分可得到补偿，真正有困难的地方政府也可由中央和上级政府给以补助。当年国有企业亏损发不出工资时，国家给以贷款支持，“花钱买稳定”，今天为了社会安定和谐，对被拖欠工资的农民工给以帮助也合情合理，因为都是中华人民共和国的公民，拖欠的都是应得的劳动报酬，应该一视同仁。关键在于政府是否真正下决心，解决这一最为迫切的民生问题。

【注释】
[1] 董俊华、邵捷列举了1995年《劳动法》不适格但今天应该适格或1995年《劳动法》不适格今天也应不适格，但要作有利于劳动者的处理。这种看法是对的，也应用于对欠薪问题的处理。参见董俊华、邱婕《劳动合同法的适用范围应作去强扶弱的调整》，《中国劳动》2006年第9期，第24-25页。

[2] 《钱江晚报》2006年12月1日，A16版
（来源：《南方周末》2007年1月11日，C19   责任编辑：苏盼）