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NGO非政府组织:(后全权主义下非政府组织的发展)

2013年12月26日 综合新闻 ⁄ 共 15129字 ⁄ 字号 暂无评论

中国民主党 玉成 转自  我在中国

(原文为英文, 发表于 Chan, Kin-man (2005)“The Development of NGOs under a Post-Totalitarian Regime: The Case of China” Civil Life, Globalization, and Political Change in Asia: Organizing Between Family and State. Edited by Robert Wellner. (NY: Routledge: 2005) 20-41.)

1、引言

中国的改革开放不仅通过扩大市场和私有产权的范围而改变了中国的经济结构,此改革更深远地影响着社会和政治领域。中国已从全权主义制度(totalitarianism)变为后全权主义制度(post-totalitarianism)(Linz and Stepan 1996: 44-55)。这个政治变化的表现之一,就是人们追求他们的共同的利益和价值观的社会空间的扩大。在此期间,非政府组织(non-governmental organizations 或NGO)数量的激增便是这种趋势的一个标志。但是由于中国的体制离自由民主还远,所以这些NGO必须不断与政府角力以维护其自主空间。与西方的观察不同,这些组织并非总是向政府争取独立。他们甚至为了获取自身发展所需要的政治和经济资源而策略性地把政府引入。另一方面,一旦他们需要海外基金会的资金,甚至由政府建立的社团亦会力图切断与官方的联系,从而使他们符合资助的条件,这种情況一般发生在北京和沿海城市里某些社团中。从发达国家向其他国家提供资金来源來看, 全球化提高了像中国这样的国家的NGO的独立性。但令人关注的是中国政府对任何独立自主的社会力量仍有所顾忌, 而民众至今仍未能完全理解公民社会的重要性,这种处境令NGO的发展变得危机四伏。

2、经济改革、自由化与全权主义的转型

在改革首20年里,邓小平的「两手抓」――经济改革的同时保持政治稳定――是主要的发展思路。改革的焦点在于:在经济发展中让市场和私有产权发挥更重要的作用。改革前,中国所有的农业和工业在计划或指令经济的思想下归不同级别的政府机构所有。市场在物资分配和决定价格上几乎不起什么作用。私有企业在社会主义的名义下被禁止,导致“软预算限制”造成的高消耗、低产出的情況(Kornai 1998:45)。当物资和劳动力市场不存在時,人们只有完全依靠国家来满足他们的基本需要。改革前,国人被组织在不同类型的“单位”里(Walder 1986),特別是城市里的国有企事业单位和农村的生产队。人们的工作由国家安排,终身与单位挂钩,他们只能通过本人所在单位获得诸如住房、医疗、退休金等福利。由于这些物资和服务无法通过市场取得,且人们很难更换工作,所以他们完全被這些单位捆缚着。

在文革期间,中国在许多方面都类似于Juan Linz定义的全权主义制度。首先,缺少重要的经济、社会、或政治的多元化。中国共产党具有垄断性的力量并且不允许有“第二经济”(second economy) 或民间社会发展的空间。第二,共产主义作为官方的意识形态,为制定政策提供理论基础,亦为领导人及其追随者提供使命感。第三,党政机关为了搞政治运动和推动建设事业,经常大规模发动群众,人民亦没法躲在自己的私人世界逃避这些政治任务。第四,作为一个魅力型领导,毛泽东的权力未受到约束,并且有极大的不可预测性。人們能否被提拔到权力的高层很大程度上依赖个人在意识形态上的忠诚和政冶表现。从上述四方面来考察,中国在文革期间的确符合全权主义的描述,不过,这种理解最大的问题是它太过强调人民对政府公开的服从,而忽略了人民在私底下的抗争。比如民众在日常生活中,会运用自己与干部的关系来減少政府权力过度侵害他们的利益(Walder 1986; Scott 1990)。

上世纪80年代末开始进行的改革,显然是政权对呆滞不前的经济和70年代出现的认受性危机的反应。市场在经济中的作用不断扩大,导致农村私有市场的复苏和城市中的“政企分家”。特别是后者对政府和社会关系的重构起着重要的意义。为满足市场需求,国有企业在生产方面被授予了更多的自主权。工厂的经理在管理工人时把他们的政治角色放在一边,将精力集中在企业创收上。他们采取措施提高产品和服务的质量,削减福利负担,甚至解雇没有生产力的工人。技术工人有了更高的薪水,劳务市场逐渐出现了。在过去几年中,许多国有企业已被私有化甚至破产了,显示政府不再直接干预经济的决心。这种改变最终导致工人可以通过市场找工作、获得物资和服务,而“单位”的政治影响力却日渐消失(Walder 1991)。

此外,私有企业的发展亦彻底地改变了财富分配的景象。1978年,国有企业工业产值所占比重为80.8%。1986年这个比重降至68.7%。1997年甚至降至26%。20年间,政府失去了垄断经济的能力,而私营经济的兴起已创造了一个包括私人企业家、经理和专业人士的中产阶层。通过他们的私人捐赠,一些资源被直接投向新生的公民社会。与此同时,也许是为了减少政治压力,促进生产和消费,政府开始在人民的社会生活推行自由化政策。这些社会经济变化已经逐步令中国更接近Juan Linz所定义的后全权主义。

第一,虽然没有政治的多元化,但随着私营经济的显著增长,有限的社会经济多元化已经出现了。第二,虽然起引导作用的官方意识形态仍然存在,但对共产主义乌托邦的追求已经弱化。“有中国特色的社会主义”,“社会主义初级阶段”,和充满矛盾的“社会主义市场经济”都显示教条式的马克思主义的淡化。第三,政府只偶然动员群众以确保人民对政府有基本的服从。人民对政治的厌倦以至退却到私人世界已变成一个可以接受的事实。第四,高层领导人很少再有超凡魅力。高层领袖的提拔虽仍限制在党内的干部,但越来越多的领导来自于技术背景,而非天天在讲意识形态。中国从全权主义过渡至后集权主义,为NGO的发展提供了空间。

3、小政府,大社会——改革时期NGO 的角色

重构政府与社会关系是近年备受关注的议题。在1992年9月召开的社会团体管理第一届全国大会上,一位国务委员认为,“小政府,大社会”在中国的政治改革中将成为一个趋势。[1]另一次官方会议于1993年召开,会中反复强调应该创造中国社会主义市场经济体制下新的社会管理形式。[2]像商业,专业和社会服务组织的“社会团体”应该在衔接政府和商业、社会、文化等领域上发挥更积极的作用。与会者亦敦促给予社团更多自主权以达到“三自”——也就是自主、自理和自立,以变成真正意义上的非政府组织。

中国NGO的发展可被看作是一个刚兴起的公共领域,它能满足国家、家庭和市场所不能满足、照顾的一些社会需求。政府从经济和社会生活退出,显示了全权主义政治的转型。这转型留下了许多未被解决的公共问题。其中的一些问题被家庭消解了,例如下岗工人的家庭为其提供经济支持(Chan & Qiu, 1999a)。另一些问题被市场吸纳了,比如某些社区的道路卫生和公共秩序问题被管理公司很好地处理了。但还有很多问题超出了家庭解决问题的能力,亦未有为市场带来经营的机会,“第三部门”或NGO的兴起正是要填补这个缺口。

NGO的发展和民众的参与不仅提供了另一条满足需要、解决问题的有效途径,而且能培育互信、规范和社会网络等政府和市场没法创造的“社会资本”。然而,作为后全权主义国家,中国政府亦担心NGO会形成一股独立的社会力量,对政权构成威胁。因此,为确保这些组织的合作和把他们的潜在危险降至最低,政府制订了严厉的法律和行政手段来控制这些组织。结果,许多成功登记的社团并非真正意义上的NGO, 以致研究者苦恼在中国鉴别NGO极其困难。

4、从中国已登记的团体中寻找NGO

如果我们把非政府组织或NGO定义为:非官方的、非盈利性的、自治的、自愿的组织,其目的在于促进一个社会的社会经济发展(Zhang 1995a:94;王 2001:382-383),那么,我国一些NGO是以登记社团的身份存在。当然,有更多的登记团体並不符合这个标准。中国登记团体共有三种类型:

第一种是“社会团体”,在社会团体登记管理条例下注册。此条例颁布于1989年,修订于1998年。1998年条例的第二部分把社会团体定义为:“是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。这个定义近似于西方NGO的概念。

第二种为“民办非企业单位”,在1998年颁布的民办非企业单位登记管理暂行条例下注册。条例中第二部分把其性质定义为提供非盈利性社会服务的团体。这些团体可以由企业、社会服务机构、社会团体和其他社会力量(包括使用非政府资产的个人)来成立。不像社会团体,这些民办非企业单位通常没有会员。他们包括社会服务机构、民办学校、博物馆等。

第三种是在《基金会管理办法》(1998年颁布)下注册的基金会。这种组织被定义为“是指对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利性组织,是社会团体法人,其目的是帮助科学研究、教育、社会福利和其他公共服务的发展”(Zhang 1995b:523)。

在1949年中国共产党执政以前,许多像行会,学会,学生组织,宗教和慈善团体这样的社会团体就已经非常活跃了(Zhang 1995a:95)。在国民党控制的地区,估计有26,126个这种组织,有超过5百万的成员。工商业团体共计9892个(White et al. 1996:19)。他们后来被废止或被由政府控制的社团所取代,尤其是在1950年颁布《社会团体登记暂行法》之后。到1965年,只有100个全国性社会团体和6000个地区性社会团体继续存在(康 2001:4)。在上世纪70年代后期开始的改革期间,虽然缺乏准确的数据,一般估计这些团体的数量急剧上升。一内部资料估计,1989年有1600个全国性社会团体。1989年《社会团体登记管理暂行条例》实行后,全国性社团数量减至1200个,地区级社团减至80,000个[3]。

从1991年起,社会团体的数量可从《中国民政统计年鉴》中找到。图1显示,在1991年,登记社团的数量是107,304个,一直增长至1996年高峰期的184,821个。1998年管理条例修订前后进行了新一轮严格的审查。2000年,社团数量再次下降至130,768个。这些数据表明,严格的注册程序限制了中国社团(包括NGO在内)的成长。每一年,数以千计的社会团体从注册名单上被勾除。单1999年一年,就有35,235个团体被删除。幸好的是近年社团的数量有重新上升的趋勢。

 

 

 

 

 

 

对1998年管理条例的分析表明,中国政府在推行一种类似于“法团主义”(corporatism)的社会管理方式(Schmitter 1974; Unger and Chan 1995;Chan 1999)。这是一种利益代表机制,其中少数的组织被政府看待为各领域的的代表而加以扶持和确认。这一体制的目标在于在不同利益领域 (如不同行业) 内部以及领域之间营造共识与合作,並加強与政府的沟通,结果是协助政府对多元利益的社会进行管理。(详情见本书第三章)

1998年的管理条例规定:在同一行政范围内,同类社会团体只允许注册一个。这一规定在很大程度上控制了中国社团(包括NGO)的发展。除此之外,此条例还规定对社会团体实行“双重监管”。每一个团体都需要找一个相关的政府单位(政府部门或官方的社会团体)作为其“业务主管单位”,并且需要向民政部门注册。这些主管单位负责监督这些社会团体的活动和财政情况。除非有物质利益或私人关系,许多政府单位都不愿意承担这种政治责任甚至风险,去为社团当担保人,结果令许多团体无法注册。而在这样严格监管下,政府却可以掌握住这些社团的发展方向(康 2001:4)。表1显示了2000年这些已注册的社团的构成状况。能够成功注册的社会团体主要是工商和职业团体。

1999法轮功被定性为“邪教”后,许多联谊和兴趣团体亦受到政府的严格审查。事实上,早在1992年,政府就发行了一份内部文件,表明不鼓励校友会的建立。这意味着政府鼓励经济领域相关的社团的发展是出于实际利益的考虑,而非全面鼓吹人民結社。

表1:2000年已注册社会团体的类型


资料来源:中国民政统计年鉴,2001

此外,双重监管的实行又使监管单位有机会干涉这些社会团体领导人的选举。研究发现,这些团体的领导职位绝大多数为主管单位的人员占据。他们的秘书长也通常由主管部门的官员调任而来。只有文化、体育和宗教组织能够用相对民主的方式选出自己的领导人(王等, 1995:157)。White的研究表明,77%的社团主要职务都由官员担任(1996:135)。1997年在对广州市的调查中,我们发现约50%的社会团体的理事会完全由政府官员担任(可称为官方社团);约30%的社会团体的理事会部分成员是政府官员(半官方社困);只有约20%的团体其理事会成员完全是非官方的普通人士(民办社团)(陈与丘, 1999b)。第一和第二类型的团体通常被称为“GONGOs”,即“官办非政府组织”(Whit et al. 1996:112)。第三种类型的团体最接近西方的非政府组织概念。若以这20%的团体为标准,我们估计中国在2000年约有26,000个已注册社团可以接近西方意义上的NGO。

历史学家梁从诫创办的“自然之友”是真正NGO的一个例子。该组织致力于栖息地和野生动物的保护、为学生编写环保读物、举办实地考察旅行和夏令营。这一组织为保护云南金丝猴而努力,因为当地人的伐木行为威胁到了金丝猴的栖息地。他们动员成员向中央政府写信并向官員员请愿,并争取媒体的支持(Knup 1997)。另一个例子是广州残疾青年协会,它由一群残疾人于1986年创立。该协会不靠政府提供资金,理事会由成员内部选举产生。该协会组织一所师范大学的学生志愿者为其成员提供家务服务,还每月组织婚姻配对活动和为其成员提供咨询热线服务。

关于第二种注册团体-—“民办非企业单位”——的数量,官方数据显示1998年有3,489个,1999年有4,508个,2000年有22,654个(中国民政统计年鉴,2000-2001)。但更多的组织还未登记。一个学者估计,此类组织的数量在1999年应该高达700,000个(孙,2000)。像那些在注册和管理方面被管制的社团一样,民办非企业单位同样受到双重管制。虽然对这类团体的研究很少,但考虑到在同样的法律限制下,监管部门对这类组织的自主性所产生的影响应该是一样的。一个著名的民办非企业单位的例子就是上海一个名为罗山会馆的社会服务机构,由地方政府的社会发展局所指定并由上海基督教青年会(YMCA)进行管理(朱 2001)。另一个例子是1996年创办的北京地球村环境文化中心(GECIB)。由于其经费来源于创办人的个人积蓄和少量的海外捐赠,故而GECIB只雇用少数人员并且集中在两个主要的领域:一是制作一系列电视节目,包括每周一期的电视节目“环境时光”;另一个是在北京家庭中努力推广物资回收和循环利用(Knup 1997;孙 2000)。

至于第三类登记组织,据报道,在中国的基金会的数量在20世纪90年代中期超过了300个,其中48个是全国性的基金会(Zhang 1995b:524)。如表1所示,到2000年,这些基金会的数量达到1,273个。2004年的《基金会管理条例》规定,全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币,地方性公募基金会为400万元,而非公募则为200万元。境外基金会在获得业务主管单位同意可申请在中国设立代表机构。在此条例未实行之前,一项调查显示,中国的基金会在规模、功能和官方联系方面千差万别。它可以是一个寻求资金的组织、它亦可以是分发既有资金的组织。它可以是依赖政府拨款来执行政府的项目,它亦可以代表一个企业提供某种公共服务。

官办基金会的例子包括国家科学基金会和国家社会科学基金。在非政府基金会中,有的依靠会费(通常金额很小)来维持,比如北京交响乐管弦乐基金会;有的虽依靠捐赠但又能同时获得政府丰厚的资金,像中国残疾人基金会;有的完全依靠社会捐赠,包括国际捐助,比如中国振华基金会(科学领域)。中国青少年发展基金会是中国第一个基金会,它由共青团中央委员会于1981年成立。到20世纪90年代中期,此基金会已经成功地为540,000个孩子提供了学费,并且通过希望工程为贫困地区的孩子建造了200多所学校(Zhang 1995b:524-7)。

5、从中国未登记的团体中寻找NGO

除了上面讨论的已注册团体外,我们还可以在 “未登记组织”中发现NGO。第一种是 “挂靠组织”,这类团体受到政府单位、国企或私企、官方社团或已注册的社团所庇护。第二种是未注册的组织或简单地说就是 “非法组织”。挂靠组织的形成有多种多样的原因。有的NGO把自己的活动范围限制在一些政府单位或社团内部,令自己自然而合法地成为这些保护伞组织的附属物。而另一些NGO则发现它们不符合民政部注册条例的要求,比如与自己类似的组织已在同一行政区内注册了。还有一些团体故意回避政府严格的要求和经常的审查而不愿向民政部门登记。在有些情况下,这些组织的活动会超出了保护他们的组织的范围而违反了规章。高丙中认为许多气功团体在过去20多年中采取这种形式来发展自己的网络。但是,只要这些组织能服务于所挂靠的组织或至少不给他们带来麻烦,这些组织的活动就会被这种 “准合法”的身份所保护。高丙中亦指出除了企业,大学也是这类NGO最常见的挂靠对象之一(高, 2001)。

这种挂靠团体的实例之一是北京大学法学院的妇女法律研究服务中心。此中心由这个法学院的一些教授、学生和律师于1995年创立。到2000年为止,该中心已为公众做了6,000多次法律咨询,并免费为260多位妇女打官司。这个中心的负责人在一次报告中说,该中心面临过许多困难,尤其是政府对NGO缺乏理解而带来的压力、法律政策的支持不足和缺乏当地资金支持三方面(郭 2001)。

在挂靠关系下,虽然挂靠组织能免于民政部的直接审查,但他们可能又会受到其挂靠的组织更为严格的审查。例如,某著名大学颁布了一个关于学生团体管理的内部規定,要求学生组织在举行活动之前,必須要向校方申请许可;对于那些涉及校内校外一个以上团体的活动,必须向更高级别的部门申请许可。在这种情况下,挂靠团体甚至比一些已注册团体享有更少的自主权( 高, 2001)。遗憾的是,没有一个系统的研究对这些挂靠团体的数量和类型进行评估,更不用说评估他们的自主程度了。我们所观察到的是:不管他们受到其挂靠的组织的多么紧密的监控,数以万计的NGO通过这种半合法的保护形式已成功地绕过了政府的限制而发展起來。

与上述各类团体相比,未登记组织或非法组织是最贴近西方NGO的定义。他们包括:(1)传统组织——他们往往得到社区和当地政府的支持,而无需寻求合法地注册;(2)倡议性组织——他们也许不符合注册要求,但享有社区的大力支持;(3)松散的联谊或地缘性组织——由于不想正规化而不寻求登记;(4)不为政府容忍的地下组织。遗憾的是,没有人做过系统的研究,以致不能估计这些组织的数量。

第一类未登记组织包括传统的组织,像北京花会、香会和农村地区的庙会。这些本土的宗教性组织甚至在1949年共产党执政后还相当活跃,但在20世纪60年代末至70年代末的文化大革命期间他们被迫停止了活动。改革开放后,这些团体重新兴旺起来。他们在当地居民中筹得捐助来组织宗教活动、帮助穷人和改善当地的学校环境。虽然这些组织并未寻求合法地位,但他们在他们的社区内寻得“合法性” (更准确地说是一种 “正当性”)。这些组织通过传统的仪式,有些时候通过展示在典礼期间政府官员赠送的纪念品和与官员一起合照的相片,使他们的地位合法化。而且,由于当地政府总是请这些组织为重大节目助演,结果他们的活动因而扩大至超出原来社区的范围(高, 2001)。

第二种类型包括像成立于1996年的“绿家园志愿者(GEV)”那样的环保团体。绿家园的活动主要是由志愿者来完成的。为了参与在沙漠种树这样的事业,志愿者一般自己掏钱。他们还每周组织一次关于环境问题的讨论会。由于中国已有类似的保护环境的团体,因此他们不能在民政部注册。但是由于创办人不介意较松散的组织形态,并且她自信其工作受到民众的广泛支持,所以他们决定不寻求注册(Knup 1997;Sun 2000)。但在2003年,这个组织最终成为在“中国文化研究会”下的一个挂靠组织。

这些未注册的环境保护组织之所以被政府容纳,原因之一是中国已采用了非常进步的环境保护法,为这些组织的活动提供了一定的合法性。他们通过教育项目以及官方媒体的宣传来推广环保意识,假如政府取缔这样的组织将会十分尴尬。但是,并非所有倡导性的组织都像环保组织那样幸运。中国政府于1998年取缔了一个叫“腐败监察”的河南省NGO,该组织旨在促进廉洁政府。此前,该组织欲以全国性社团身份向民政部注册失败。政府声称该组织从事非法跨区域活动,并认为政府已经建立了一个良好的监控腐败问题的系统,故此,该组织实没有存在的必要[4]。

第三种未登记组织包括许多联谊性质的校友会,和中国沿海城镇的农民工建立的同乡会。这些组织的成员通常来自同一省份甚至同一家乡。这些非正式组织为他们的成员提供帮助(找工作和食宿),帮助他们在一个新的地方安顿下来,有时甚至在发生劳资纠纷时代表同乡成员与他们的雇主谈判(Man, 2001)。只要这些组织保持宽松的网络,不在公共场合组织集体行动,政府就能容忍他们。

第四类未登记组织是政府所不能容忍的地下组织。独立工会就是一个例子。据一些內部文件所知,到1994年8月止,14个省的一些国有企业的下岗工人和被解雇的工人组建的工人组织有27个,为“工作、生存和食物”而战斗,要求政府支付他们被拖欠的工资和退休金。在一些像广东的沿海地区,政府取缔了像“打工仔协会”、“打工妹协会”类似的民工组织。其他的地下组织包括地下教会和法轮功等的宗教团体,亦是政府监控的对象。

6、政府拨款,捐赠和NGO的自主性

正如本书第二、三章讨论表明,中国政府一方面需要NGO帮助其满足新时代出现需求,但另一方面,政府又担心NGO会发展成一股独立的政治力量对其统制构成威胁。从政府对社团的双重监管、在每一个地区严格规限社团的数量和定期对社团的审查可见, “法团主义”是政府在这一时期内处理与社会关系的近路。但当注册社团的数量受到严格限制的時候,许多NGO却以掛靠或其他获得正當性的方式继续发展。其实,法律环境对构建政府-NGO的关系只起部分作用,另一个重要的方面涉及这些组织所需资源的来源。这部分讨论涉及政府对NGO的补助会削弱NGO的自治,以及NGO怎样策略性地应对这一问题。

研究表明,缺乏资金是中国NGO面对的最严重的问题之一。1997年,美国有160万个非营利组织,它们平均年收入为625,000美元,这一数字是中国最大的环保组织——前面提到的“自然之友”——年收入的81倍。在中国,与这些知名环保组织相比,其他的NGO的资金来源就更少了。例如,广州残疾青年协会1998年向每一位会员收取仅3元人民币的会费。事实上,它更依赖于企业单位的捐助。它的会所亦是捐贈而来的,是位于二楼的一个破旧的老建筑。它的残疾会员亦只有爬楼梯参加活动。

我们在中国广州的调查表明,在已注册的社团中,约一半的组织表示他们最紧迫的需要是政府给他们拨款 (见表2)。一些社团並不介意以自主性换取政府的物质支持(只有6.8%的组织把拥有更多的自主权作为最紧迫的需求)。一些NGO有意邀请政府官员加入其领导层,使其组织变为半官方组织,其目的是获得直接的经济补助或政治关系方面的官方资源,以促进它们的发展。

表2 . 广州已登记社团最紧迫的需求

但由于政府一直以来都在减少对社团的财政支持,NGO要从政府那里寻求补助是很困难的。政府期望的是社团自行筹募经费,如通过会员交纳会费、收取服务费用和建立经济实体。归根究底,是政府财力有限所致(王、胡, 1994),其结果是减弱了政府通过财政途径对NGO的控制力。我们在广州的调查证明了这些已注册社团的收入来源。(见表3)

表3. 广州已登記社团的收入来源

约半数(48.1%)的组织独立筹集经费,因为他们得不到政府拨款。但因为中有一些社团可以从其主管单位——比如国有企事业单位或官方社团——获得其他的补贴,所以完全独立筹集经费的组织实际上占38.2%。平均起来讲, “政府补贴”和“其他补贴”在这些组织的收入中分别占29.6%和7.4%,低于世界平均水平(Wellner, 2005)。在华南地区较小的城市里,大多数社团均没有得到政府的补贴[5]。

没有充分的政府补贴,这些社会团体的财政情况非常困难。只有少数团体能提供可收费的服务或建立自己的经济实体。因此,在我们的调查中,只有3.5%的社团的服务收费超过了其总收入的一半,只有5.9%的团体其自身的经济实体的收入超过了总收入的一半。平均起来讲,服务收费和经济实体分别占总收入的5.9%和6.4%。

社团亦很难通过捐赠渠道获得资金。一方面,有些人认为,中产阶层的扩大和私企数量的增长已成为一个重要的捐赠来源。青年人参加志愿服务的情况也很引人注目(Deng 2001)。另一些人认为,中国公民意识的缺乏及改革时期中因腐败问题而导致的对慈善机构的不信任,使人们不愿作出捐贈(孙等. 2001)。在我们的研究中,只有4.7%的已注册社会团体可以仅仅依赖捐助来维持运行。这些组织主要是基金会、慈善团体和宗教团体。平均来看,捐赠占社会组织总收入的13%。因此会费变成为社团最重要的收入来源。会费平均占总收入的31.8%。

财政情况如此糟糕,以致在我们的调查中,有26.4%的组织认为他们的财政状况“非常困难”,42.7%的组织认为“困难”。但因为政府拨款已变得越来越不足,这些组织将不得不向社区以至海外寻求资金。一些官方和半官方团体正试图把自己变为NGO,原因是民间团体的身份更易于向香港或海外基金会筹募资金。Zhang(1995a:97;1995b:526)发现许多政府指定的社会团体和基金会(包括国家社会科学基金)正想办法淡化他们与政府的关系,以使他们能够从更多的不同渠道获得资源。在我们的研究中,一个青年团体向我们说明了他们的共青团背景使他们从香港和国外拉赞助变得困难。其中的一位领导人告诉我们他们很愿意变成真正的NGO,这样他们在财政上就有更多的独立性。而中国国际民间组织促进会是很好的例子说明,其脱离半官方身份后,更有效地获取了德国及其他海外基金会的支持。由此可见,政府拨款不足间接促使许多社团走向民间,成为真正的NGO。

总结来说,中国大多数的NGO仍处于发展过程中的初级阶段,也就是说,他们正奋力求生存。这些组织已变得“资源导向”(resources driven),哪裡有资源便往哪个方向发展。我们的研究也表明了两种相反的趋势:向政府寻求政治和经济资源的NGO会把自己变为半官方组织;向社区或海外寻求财政支持的官方和半官方组织会把自己变为NGO。因此,在一些情况下,一个社会组织的地位(半官方或民间)可以是组织为了争取资源的战略。根据这一点,我们不应轻易因为一些半官方团体不符合西方对NGO的定义而把他们忽略。

一项研究甚至认为,这些半官方团体中有许多在实际上是植根于公民文化中的。相反,许多自主性很強的民间组织(特别是在乡村)却往往缺少公民意识(秦, 2001)。这就引出一个问题:是什么构成了公民社会?Gellner认为,并不是一批自治的团体就创造了一个公民社会。他用一些传统社会(以个体被束缚在血缘组织中为特点)来阐明他的主张。人在这种传统农村中,受到家族组织的控制远远强于政府。在他看来,公民社会的重要特征是人们可以摆脱任何特殊的束缚。如果一个社会要称得上是文明,社会团体的会员身份必须具有自愿性和重叠性。自愿性令人可自由加入或退出一组织;重叠性是人们可加入多个团体,而不受单一团体的规限(Hall 1995;Gellner 1995)。因此,在我们把中国的非政府组织的发展与公民社会相联系时,亦应设法留意这些团体是否具备这种多元开放的公民文化[6]。

“资源导向”的现象直接影响這些社会团体与政府和海外NGO的关系。例如,这些团体是否选择维持与政府的紧密关系,決定于在满足成员需要时,政策资源和财政资源之间何者更重要的权衡,以及本土或海外NGO与政府何者能提供更多财政资源的权衡。这些策战略性决定也受到社团的性质 (如环保、扶贫、教育可能受到海外基金会特別重视)和地理位置 (北京或沿海大城市NGO较受海外重视)的影响。下一部分讨论海外捐赠和它们对于中国NGO的发展的意义。

7、全球化与NGO的发展

如果财政资源影响了NGO和政府间的关系,那么,全球化(这里集中讨论发达国家的NGO给中国NGO拨款方面)就值得探究。这一部分就中国NGO的国外拨款的来源、数量、用途及影响方面进行讨论。

来源——美国福特基金会、德国Friedrich Ebert基金会、日本基金会、乐施会、亚洲基金会、Luce基金、MacAthur基金、洛克菲勒基金会和洛克菲勒兄弟基金会,还有美国岭南基金会都积极支持中国特定领域的NGO,部份甚至在北京和上诲设有办事处(Zhang 1995b)。过往因为没有适当的方式来为海外NGO登记,因此出现多种注册形式。到1998年为止,有超过30家国外NGO通过“国际经济和科技交流中心”和“中国国际民间组织合作促进会”进入中国。他们在20多个省资助了200多个项目(Ding 1999:56)。但其他的NGO(像福特基金会)就注册在工商局。2004年新的基金会条例终于出台,对于以基金会形式运作的国际NGO来说,可说是提供了一个合法生存的途径。可惜,直至2006年底,仍未有一个海外基金会,包括香港的乐施会等成功登记。

数量——到目前为止,对收到的国外NGO所拨款项的数量没有可靠的估计。但我们可以用一些例子来说明这些捐助的贡献。到1999年,“自然之友”已收到各类款项252万人民币,除约79,000元为会费外,其余皆为捐赠。国外基金会已捐132万人民币,占总数的52%。到1999年为止,北京地球村环境文化中心已收到总和为390,474美元的拨款。这些款项来自福特基金会、世界野生动物基金和其他NGO与企业单位(Sun, 2000)。事实上,中国的基金会少有雄厚的原始基金,其所得的拨款主要来自国外。香港的商人是主要的捐赠來源之一。例如,中国青少年发展基金会收到支持希望工程的捐助有三分之一来自海外,而其中90%来自香港。Zhang(1995:527)估计,对于许多跨国性基金会,境外的捐赠占其总财政来源的60%。

用途——境外的捐赠覆盖了经济社会发展事业广泛的范围,特别是在妇女、环保、公共卫生、扶贫和教育领域。例如,前面提到的北大法学院建立的法律援助中心就是由福特基金会支持的。非盈利性组织北京红枫妇女心理咨询服务中心运作的“妇女热线”是由全球妇女基金会和福特基金会支持的。在线咨询员的培训由联合国开发计划署(UNDP)和Turner基金会提供支持。这个热线自1992年开通以来已为超过4万个电话来访者提供了在线咨询服务(王,2001)。境外NGO(像保护儿童基金会、乐施会和世界宣明会)把他们的捐助集中在中国西部,用于消除贫困、环境保护、社区发展、教育和卫生。他们建立了成功的发展模式,促进了技术传播,并培养地方人才(Deng 2001)。福特基金会、亚洲基金会和洛克菲勒基金也支持了许多学术活动,比如中国美国研究协会(CAAS)举办的会议。到上世纪90年代中期,福特基金会已为CAAS累计捐款5万美元,用以支持其学术刊物的出版(Zhang 1995a:103-4)。香港乐施会、社区伙伴亦积极支持中国NGO的能力建设培训。亚洲基金会亦积极支持举办论坛,促进NGO间的信息交流、网络与合作。

对中国NGO的影响——前面的讨论表明,境外捐赠为中国NGO的建立和维持作出了重要贡献。当中国政府不能为这些NGO提供充分的财政支持时,这些捐赠就尤为重要。除了财政支持外,境外的基金还为这些NGO训练地方人才。洛克菲勒基金的“环境与发展领袖培训计划”培训的毕业生建立了“环境与发展研究所”和“北京环境与发展研究所”(Knup1997)。与国外政府和NGO的合作还帮助中国NGO进行重组以使其更加透明化。由于香港的报纸和捐赠者的批评,中国青少年发展基金会已改变了它的内部审计系统。例如,一位香港的赞助者就要求对其赞助的学校进行实地考察,进行比较后,由于学校的规模比原来协议的设计要小,这位赞助者要求部分退款。由此可见,与境外NGO的不断互动(包括这次事件),令中国基金会和NGO可学习他们的经验、組织系统和动员策略(顾、董 2001)。

总而言之,像福特基金会这样的基金会,为许多中国的NGO的建立与发展在财政支持方面作出了实质性的贡献。这些NGO往往得不到政府的拨款,但他们却在妇女问题,环境,扶贫,教育等许多领域有重大贡献。有了这些海外捐贈,一些NGO不仅避免了把自己改造成半官方组织,而且一些官方和半官方组织甚至会把自己改造成NGO。境外拨款还能改进中国NGO的管理水平。这种改进是通过资助方人才培养计划和推动中国NGO在财政问责制度方面与国际标准接轨。

然而,在某种情况下,这些对中国NGO的境外影响也会令政府产生紧张。中国政府已通过严格的法律和行政手段(但没有通过财政手段)来对这些境外组织的活动进行控制。只要没有违反政府的规定,境外捐赠就会受到欢迎。但境外捐赠是否受到欢迎,在非常大的程度上依赖于中国政府对这些境外基金的信任程度和中国与外国的关系(特别是中美关系)。政府已见识了法轮功和藏独的国际动员,再加上近年在中欧出現的颜色革命,必定将密切注意接受境外拨款的NGO的动向。与其他亚洲国家相比较,这种情况并不是例外。Chua(2005)关于新加坡的研究表明了对新加坡NGO的境外捐助怎样一直被政府审查,以致许多NGO不接受境外拨款。Eldridge(2005)关于印度尼西亚的研究表明,如果本土NGO过于依赖境外拨款,而国家对国际团体的猜疑又加剧时,这些NGO就会成为民众泄愤的靶子。因此,中国NGO需要非常谨慎地去为生存及自主而奋斗。他们或者放弃部份自主性以换取政治经济资源,或者冒着政治嫌疑接受境外拨款。对于这个问题,长远的解决办法是发展国内的捐赠文化和机制,使这些NGO能依靠本地企业和民众的捐贈,再加上政府和境外补助,使其有更大的空间发展成为真正独立自主的第三部门。

8、结论

在后全权主义制度下,在过去的20多年里,中国经济改革和政治自由化不仅扩大了市场和私有产权的领域,政府更退出企业单位的直接管理、对国有企业单位的政治控制和福利承担的减少、生活水平的总体提高、社交和私人空间的增多,都为NGO的发展创造了需求和机遇。但由于这些NGO有潜力发展为一个公民社会,或者说是与政府抗衡的自主社会结构,令他们对政府也构成了威胁。政府的反应是强制实施多种法律和行政措施,特别是一些法团主义安排和密切的监督,以对这些新兴的社会团体进行审查。

自从1989年的政治风波和1999年法轮功事件后,政府在给予社团合法地位上变得更加谨慎。近年来,以“已登记社会团体”为主要形式的社会团体的数量增长缓慢。大部分被批准的申请都是学术、工商业和职业性团体。宗教、倡议性甚至联谊性的团体不被提倡发展。我们的研究还发现,根据其管治架构来看,这些社会团体中有80%都是官方或半官方的,只有20%的团体是由民众自己操作的。但更多的NGO却有办法规避政府的控制,以“挂靠团体”的形式,或甚至没有合法地位地存在。“挂靠团体”从大学、国有企事业单位或其他已建立的社会团体寻求保护。未登记团体包括传统的血缘和宗教团体、享有广泛的社会支持的倡议性团体、宽松的联谊和地缘性团体,还有地下的政治与宗教团体。其中有些团体也许不完全符合西方对NGO的定义。但是,他们都有相当潜能促进公共利益和监督市场和政府的权力。

由于中国政府财政容量的下降,进一步弱化了对NGO的控制力,许多已注册的团体抱怨缺少政府拨款支持而逐渐变得“资源导向”。他们当中有一些团体策略性地邀请政府官员加入他们的管理层,以期从政府那里获得资源与支持。虽然一些团体发现官方关系对他们的组织有好处,但不是所有团体都能与政府建立如此紧密的关系。当他们试图在社区筹募经费时,却又因为民间缺乏信任和公共精神而遭遇严重的困难,而政府又不对社会捐赠提供减税诱因或其他制度上的支持。在这种情况下,国际NGO的拨款,特别是香港和西方国家的一些基金会的拨款,在一些NGO的建立及维持方面起到了关键性的作用,使这些NGO更加能够避免受政府的控制。除了经济援助以外,这些境外组织还帮助中国NGO培训地方人才以及重组系统及操作方法,以使其更符合国际水准。问题是,当中国外交关系恶化时,那些接受国外帮助的NGO不得不冒着政治嫌疑的风险。因此,中国NGO最终必须依赖本土社会资源。而能否开发社会资源,则取决于中国人民对公民社会重要性的理解。这些重要性体现在公民社会能否保存与发扬民间价值、维护人们的权益、促进和谐社会与民主法制上,让我们拭目以待。

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