中国民主党 玉成 转自爱思想
尽管一些国家对境外非政府组织的活动制定了严格的法规，特别是在一系列“颜色革命”后，独联体各国在禁止境外非政府组织涉足本国政治方面出台了各种明确的规定，但是借境外非政府组织的资金和活动能力来填补本国政府在社会转型中管理空白的动机又不得不使其向境外非政府组织洞开门户。
苏联解体后，俄罗斯政府在相当长一段时间内都没有过多限制境内外非政府组织的活动，也没有特别禁止俄罗斯非政府组织与国外各种机构的联系，甚至允许境外非政府组织在俄罗斯境内设置分支机构，导致俄罗斯非政府组织过度泛滥。近年来，随着“颜色革命”在独联体国家的蔓延，美欧等西方国家对俄罗斯内政的干预和批评增多，并通过在俄罗斯的各种非政府组织暗中支持俄罗斯民主反对派，引起了俄罗斯政府的高度警觉，开始加大对境内外非政府组织的监管力度，打击境外非政府组织在俄罗斯境内的各类违法活动，维护国家稳定。俄罗斯联邦于1995年颁布了《社会团体法》和《非商业组织法》，成为规范和监督境外非政府组织在俄罗斯活动的主要法律依据，加大了对非政府组织的限制力度，限制活动区域，重新核定非政府组织身份，进行重新注册登记，并强化日常活动监督和检查，在稳定社会秩序、预防“颜色革命”在本国发生方面取得一定成效。［5］
三、国外非政府组织的监管对中国的启示
我国已进入人均GDP3000美元的“发展黄金期”与“矛盾凸显期”，同时也是境外非政府组织在我国活动的活跃期，伴随跨国公司进入中国大陆的同时，大量境外非政府组织也纷纷登陆中国，参与到中国社会生活各个层面。我国不仅面临外国NGO的治理难题，也面临如何使国内NGO发展、走出国门以服务国家战略、塑造大国形象、承担大国责任的挑战。因此，有必要分析借鉴外国NGO的管理经验，结合中国NGO的实际发展情况，加强对外国非政府组织的管理，趋利避害，对全面建设小康社会、有效舒缓社会矛盾与保持社会稳定、构建和谐社会有着重要意义。
（一）制定完善统一的非政府组织管理的法律体系
目前，对于非政府组织的管理，我国已初步形成了以法规、政策、规章和地方配套法规组成的政策法规体系。从立法角度，我国主要有5个行政法规，即《事业单位登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》（1998年）和《基金会管理条例》（2004），详细规定了非政府组织的登记、监督管理及奖励惩罚，对国内外非政府组织起双重规范作用。《外国商会管理暂行规定》（1989）是单立的规范境外非政府组织的法规，此外《关于鼓励台湾同胞和香港澳门同胞投资的规定》和《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（2004）中也涉及了对境外非政府组织的登记注册。除了涉外基金会及外国商会在中国的活动有明文的国内法规规范外，其他境外非政府组织在华活动尚无明确的法律法规。现有的法规也限于国务院颁布的行政法规，其立法层次不高，没有上升到法律的高度，内容侧重于登记程序，相应领域的立法工作也滞后于非政府组织的发展。由于这些法规部分内容已过于陈旧，条款过于抽象，缺少可操作性。因此，应结合我国的具体国情，加快制定统一的非政府组织法，合并完善民法、刑法和行政法等部门法有关非政府组织的规定，将境外非政府组织纳入政府统一的监管法律规制体系，规范和监督境外非政府组织在华活动。
（二）设立专门的境外非政府组织监管机构
我国对境外非政府组织的管理持比较谨慎态度，在实践中对在华境外非政府组织推行“不承认、不取缔、不干预”的三不政策。即，中国政府不承认在华境外非政府组织的法律地位，不取缔已来华活动的境外非政府组织，也不干涉它们的内部事务，但它们不得危害中国的国家安全或社会稳定。在这种谨慎而又“默许”的态度下，我国对国内外非政府组织实行“归口登记、分级管理、双重负责”的管理模式，即必须通过一个行业主管部门的审批，先取得“行政合法性”后才能获得“法律合法性”，这样使得许多非政府组织包括外国非政府组织不愿注册登记而游离于法律和主管部门的监管之外。对非政府组织的业务管理分散在外事、扶贫、教育、妇联、卫生、环保等各个部门中，接受对口政府部门的管理。这种分割的格局使地方政府对境外非政府组织缺乏信息了解和掌控，根本无法进行有效监管。
因此，要推进非政府组织管理体制改革，改革双重管理模式，建立单一登记管理体制，取消业务主管单位，简化登记注册程序，形成宽进严出过程监管的制度安排，积极建立全国统一的非政府组织登记管理和执法信息系统，形成高效的快速反应机制，将重要信息和重大事项向社会公示，提高非政府组织运作的透明度，使其处于政府和社会多重监管之下，引导非政府组织规范自身行为，增强社会责任感、社会公益意识和社会公信度，逐步建立自律和诚信的长效机制，加快非政府组织的自治化进程。要设立专门的境外非政府组织的归口监管机构，指导、管理和协调境外非政府组织的在华活动，减少其活动的盲目性，改变多头管理、各自为政的现象。严格规定境外非政府组织登记程序、涉外活动、权利义务等，明确其宗旨、使命和价值，确定其活动的内容领域、地域范围以及约束要求，如只限于从事社会事业和发展活动，不得参与政治活动等。
（三）建立非政府组织的备案和审查制度
为配套非政府组织管理体制改革创新，我国应改变过去对非政府组织“重登记、轻监管”的做法，建立非政府组织的备案和审查制度。要通过每年的非政府组织年检工作，围绕社会关注的热点、难点问题，及时深入调查指导，掌握、发现和处理非政府组织业务和财务活动中存在的问题，对非政府组织进行评估、划分等级，尽快建立非政府组织设立、活动的备案制度，根据非政府组织立法，明确社会团体、基金会、公益慈善团体、民办非企业单位等非政府组织的性质和法律地位，进行区分登记和备案，对符合条件的非政府组织进行登记，对不符合条件，但政治上没有问题的非政府组织进行备案，赋予其进行社会活动的合法身份。要建立对非政府组织的审查制度，认真落实非政府组织的重大事项报告制度，审查其资金来源、财务活动等情况，并向社会公布审查结果，对那些不接受监管、内部管理混乱、不按章程及无办公场所、无专职人员、无活动经费的非政府组织予以注销取缔。
（四）增强政府与非政府组织之间的互动
从国内外非政府组织发展经验和特点来看，非政府组织数量与经济社会发展以及政府管理水平呈现出一定正相关性。非政府组织以公益和非营利性为组织使命，与政府组织具有天然的共同社，是承接政府职能转移的最佳伙伴。在当今社会政治运作的现实中，政府仍然是资源分配的权威核心和公共权力的行使者，非政府组织则是社会的基本组织，可以向社会成员提供所需要的公共物品和公共服务，与政府的功能形成互补。［6］因此，非政府组织的发展除了良好的宏观经济环境和法律制度的支撑外，还离不开与政府的密切合作与相互配合。大力培育和支持非政府组织的发展，可以真正实现“小政府、大社会”的双赢格局。一些政府部门并没有充分认识到非政府组织尤其是境外非政府组织在经济社会发展中的地位和作用，注重培育政府部门与非政府组织在公共物品与公共服务方面的良好的合作关系，不愿将一些职能转交由它们来执行。
因此，政府部门要树立尊重公众意志、重视公共权力的观念，在平等的基础上建立政府权力部门与非政府组织的沟通、理解、协商、合作的关系，理顺与非政府组织经常性对话的渠道。在决策过程中听取他们的意见，有意识地引导非政府组织参与社会公益事业、公共事务管理，获取政府项目资金支持。非政府组织在接受政府部门扶持与发展的同时更注重自身独立性和自治性，强化组织的能力建立，提高社会服务水平，增强社会公信度。应加强组织自律和同业约束，提高诚信水平和运作透明度，获得政府部门和社会公众的信任，在发展方向、技术、人员、信息等方面得到更广泛支持，向社会提供有效服务。
