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中国民主党农民悲苦观察:既定利益

2013年11月15日 综合新闻 ⁄ 共 4158字 ⁄ 字号 暂无评论

郑秀梅转自香港大學法律學院比較與公法研究中心

有如所有其他方面的政策改革,既定利益者的觀點一定會關係到改革的方向。有個人和團體因為 現行制度而得益,因此強烈反對任何會改變現制度的議案。在這部份我會列出四個重要的既定利 益者 (這四類人並非既定利益者的全來部) 分析現狀 ,並且探討他們基於什麼原因反對土地政策 改革。這四類人是:(1) 私人發展商;(2)地區政府; (3) 國土資源部; (4) 城市民工權益團 體。 私人發展商和建築公司明顯的在現行雙軌農鄉-城市土地屬權制度以及普遍無視法治的情況下徵地 的環境中得益。私人發展商和建築公司都能夠在農鄉和城鄉地區以極低價獲取用地使用權以發展 之用。194這些公司以官商勾結的方式去以改變農鄉土地的用途。他們然後以一定價錢購買城市的 用地使用權,支付根據非市價但是農業生產量計算的安置補償方面的費用 (如前文所述)。他們以 低價獲取農鄉土地而圖暴利:最後農地被轉為公寓、商場、工廠、酒店等。很多這一類的公司資 金鴻厚,也會成勢利用法院弱勢的局面,甚至僱用黑手來恐嚇當地居民。他們基本上是逍遙法 外。195 有如前文所述,地區政府官員和黨員的表現評估是根據當地的經濟發展情況而定。地區政府的庫 房收入很大部份是靠徵地所收取的轉換費。因此商業和工業發展優先而社會經濟考慮居後。改革 派也要理解官商勾結問題的嚴重性而克服這既得利益團體。 第三類既得利益團體是國務院屬下的國土資源部,為北京中央政府的重要一員。當然,國務院非 常重視國家社會穩定,也關注農村和城市地區間的貧富懸殊問題,但是國土資源部主要是負責保 留國家的耕地。196 當然,我們不能說整個國土資源部都反對農地擁有權私有化,部門裡有一定的 聲音認為現行制度對於國家自給自足和食物安全事宜上是必須的。197 同時,部門裡也有一定的人 是關注農鄉地區因土地屬權問題而引致的社會穩定問題。例如在 2011 年八月三十一日,國土資源 部副部長王世元就與財政部和農業部官員商討怎樣加快為農鄉用地使用權持有人簽發土地證書。 198 194 See Zhang, supra note 27 at 65. 195 See Pils, “Contending conceptions”, supra note 141 at 6. 196 The Ministry of Land and Resources upholds, as part of its mission statement, the responsibility of organizing the protection of capital farmland, see The Ministry of Land and Resources of the People’s Republic of China, Responsibilities of the Ministry of Land and Resources (15 October 2007), online: The Ministry of Land and Resources of the People’s Republic of China . 197 See e.g. An, “China upholds policy of food self-sufficiency: Chinese Vice Premier” Xinhua (25 March 2011), online: Xinhua . 198 See Wang Fan, “Reform of rural collective land speeds up” ECNS.CN (15 September 2011), online: ECNS.CN . t25 最後,在中國大城市中的城市居民,尤其是城市裡的工人階級,就特別關注農鄉土地改革後農民 就可以自由售賣土地而造成另一浪的移民潮,引致城市設施及房屋等不堪負荷,也會造成就業方 面的競爭。在北京和上海的超級城市,市民都經歷交通、政府服務和教育方面的壓力,因此不管 在什麼情況下都不願意看見有新的移民潮。199 在城市工作的低技術勞工也不願看到新民工潮所造 成的工資下行壓力,因為有不少農民家庭會出售他們的土地而搬進城市定居。200 這種可能性會讓 政治上有一定地位的工人團體開聲反對農鄉用地使用權自由化。 政策實驗和可行解決方案 在過去十年間,土地問題不斷的嚴重化而中央政府非常關注所發生的紛爭,也有嘗試解決這些問 題。這問題會探討幾個政策實驗方案 (並不是全部方案),也嘗試提議一些可行的基本政策方案。 當然這是建基於以上對土地問題根源的分析。 在分析這些政策方案以前,我想一提的是政治經濟學裡一個非常重要的觀念,就是究竟這些提議 在政治上有多大的可行性? 中國的改革在過去一直都對政治經濟方面的考慮非常敏感的(有時候這些考慮甚至勝於較溫和和技 術性的政策選擇)。因有此歷史經驗,中國共產黨經常以摸序漸進形式來處理政策改革。他們揀選 一些地區作試點,並重試新主意,然後才把改革推行到全國。201這經常是非常有效的方式,因為 政府可以收集一定的實踐經驗,也可以從不同議案的效果先作比對。這方式也切合中國非常龐大 的人口和多元社會的國情。 在歷史上,這政策試驗方式在為中國避過了很多政策災難。這也可以從中國和俄羅斯對資本主義 實驗的不同經歷中體會到。俄羅斯在鐵幕倒下時以大爆炸式一次過開放了自由市場和經濟機關; 中國就以逐步開放為其主調,緩慢從集體農業中退出;同時也以雙軌制度容許私人商業發展。這 在當時來講也面對這國有企業的既定利益衝突。202 這循序漸進地開放經濟的形式對中國非常有利 :自 1978 年起中國每年的經濟增長平均有 10%。 203另一方面,俄羅斯就為摒棄從前集中制和著重 199 See Rachel Wang, “Beijing and Shanghai Native Unite to Defend Their Children’s Privilege” TeaLeafNation (26 October 2012), online: outlining some of these urban infrastructure difficulties and the negative view many locals hold towards migrants for contributing to these problems. 200 See John Knight, “China, South Africa and the Lewis Model” (2007) 82 UNU-WIDER Research Paper at 7. 201 See Fan Gang, “Incremental Changes and Dual-Track Transition: Understanding the Case of China” (1994) 9:19 Economic Policy 99 at 104. 202 Ibid at 108-113. 203 See The World Bank, China Overview – Context, online: The World Bank . t26 軍事建設的經濟付出了極大的過渡成本:1990 至 1997 年間,總國家生產值收縮 43%,這令其人民 受苦相當 。204 因篇幅關係,我不會在此談論政治經濟學的學說。既得利益者和政策改革派的互動和對話無可置 疑的會在來年繼續形造中國的土地和物權框架。 農鄉合作公司制度 中國政府為減輕農鄉土地問題的嘗試方案之中有一項是利用農鄉合作公司制度。這些公司(有時候 稱為農村合作社)的種類因地區而異,但是其基本理念是一樣的:允許農民集合手頭上的用地使用 權來實現規模經濟。205 農鄉合作公司的實現非常成功,至 2007 年物權法出台,允許農鄉合作社 設立公司或有限公司,集合用地使用權而共享資產收益。206 當農民集合他們的用地使用權時,農鄉合作公司就可以有更大面積的土地,也有理據為農業技術 方面作一定的投資。它也可以僱用專業員工和經理層人士。207 農民可以選擇參與這公司或自持農 地。那些放棄自持用地使用權和其他資產的農民換取公司股份。這些股份與一般公司股份無異, 如果公司賺錢的話,持份者可以獲取定期派息。208 大部份農民都選擇參與公司,因為大規模農業 生產令勞工分工方面更加有效率,也可讓農民有機會移居城市地區甚至是國外而持續有收入。209 在深圳附近的城郊及農鄉居民的公司概念更進取。除了集合農鄉用地使用權以外,農鄉公司可以 參與非農業事務,或是把地出租作非農地用途。210 舉例來說,私人發展商只與一方 (村公司) 交 易就可以租用一大片土地,而且可以用作商業或工業用途,也不用擔心有釘子戶或是遭受村民激 烈對抗。211這有另外的一些好處,例如在農鄉及城鄉地區大規模推動高效率經濟活動,但同時村 民也有一定而公平的收益。事實上,一些優良的農村為農民創造了很大的財富,也使村委員會更 貼近民情,這包括了持有用地使用權的人和私人發展商。212 204 See Michael S Bernstam & Alvin Rabushka, Fixing Russia’s Banks: A Proposal for Growth (Hoover Institution Press, 1998) at 6. 205 See generally Chang Tianle, “Rural Cooperatives: Getting together again” China Development Brief (16 March 2007), online: China Development Brief . 206 Property Law, supra note 6, art 67. 207 Chang, supra note 205. 208 See e.g. Kao Hang, “Guijiayu village one of 10 most attractive villages in China” Want China Times (20 November 2012), online: . 209 Guangdong Interviews, supra note 19. 210 Ibid. 211 Ibid. 212 The most famous of these village corporations is Huaxi Village, Jiangsu province, which has at its core a multisectoral village corporation and is consider the “richest village in China”. See Michael Wines, “Sharing the Wealth

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