郑秀梅转自香港大學法律學院比較與公法研究中心
中國快速城市化也帶來大量農地流失。食物安全對中國政府來講一向都是個難題，因為中國擁有 世界 22%的人口但其耕地面積只不過是世界的 10 %。184 自改革開放以來，有估計中國有八百三十 萬畝耕地，也即是總耕地的 6.5%流失了，而且還是在東邊沿海地區最肥沃的耕地。185 令問題更加 178 Provisions of the Supreme People's Court on Several Issues Concerning the Handling of Cases for Application to the People's Courts for Compulsory Enforcement of Decisions on Compensation for Expropriation of Buildings on State-Owned Land, art 26, online: Lawinfochina. 179 Pils, “Contending conceptions”, supra note 141 at 10. 180 See He Xin, “Protest supported housing demolition litigation in China” (Paper delivered at the workshop on resolving land disputes in East Asia, Centre for Comparative and Public Law, University of Hong Kong, 26 November 2011), [unpublished] at 2. 181 同上 at 第 4 頁。 182 See Pils, “Contending conceptions”, supra note 141 at 10. 183 同上。 184 See Wang Guanqun, “Shrinking arable land adds concern on China’s grain security”, Xinhua (18 October 2010) online: Xinhua . 185 See Ronnie Vernooy, “China tries alternative to industrial agriculture”, The Solutions Journal (20 July 2012), online: OurWorld 2.0 . t23 嚴重的是國民收入明顯上升帶動了一個不斷澎漲的中產階級，因此消費需求大大增加。186 有見及 此，國際主席胡錦濤在 2011 年重申中國要持續採取和嚴格執行保護耕地的規例。所訂死線是最起 碼一百二十萬畝農地為存庫。187 胡主席也提到，因為要保護耕地的國策，發展商不應在耕地上發 展。 事實上，中國法律法規在多年前已經關心到耕地流失的問題。例如在外 1994 年國務院實施基本農 田保護條例，禁止中等質素農田在五至十年期間被改變為發展用途，也長線禁止優質農田改變為 發展用途。188 任何人要改變優質農地為發展用途就必須徵求政府高層的批准。此外，土地管理法 規定 80%的土地要還原為基本農地保護區，任何嘗試改變此區為發展用途都要先得國務院同意。189 但是這些法律法規執行不力，也沒有防止耕地繼續流失。190 耕地保護的政策是政府不願實施私有土地權和禁止改變農地用途政策的重要原因之一。政府的理 據是如果農地全面開放為私有權利，政府就無法控制人民改變土地用途而導致中國耕地大量流失 於發展商手中。這直接減低國家在餵養人民方面自給自足，也有可能帶來危機。 這理據有一定的事實根據。但同時間，如果出品質量和生產效率低的話，就算國家保留有大量農 地也沒什麼意義。這是市場上偏向由小型生產商供應產品的一個直接後果。191 政府應該明白到， 如果食物安全的問題是在於有足夠的食物出產的話，保護農地並非政策中唯一要處理的問題。 當農鄉地區用地使用權受到使用和流動性限制時，結果就是農民手握土地貧瘠的小型農地(尤其在 中國西部山區地帶)也不難想像所得的農產量偏低。很多在農鄉地區的農民都無法靠自己田地的出 產來自足，造成了很多壯丁移居到城市地區找工作，也因此在中國農村有很多農活是由女性擔 當。192 再加上很多小本農民無法賺到資金 (也沒有誘因) 做泥土測量、購買機器或其他耕種方面 的技術。193 因此，雖然用地使用權的限制眾多而因此保留了農地，但是這些(尤其是流動性)限制 也阻礙了農民達致規模經濟以及有效率的生產方式。 作為政策方針，用地使用權的種種限制對於保護中國的食物安全來講是頑固而且過時的。它對中 國廣大農民所造成的社會經濟損失，和小規模農業的低效率實是得不償失。現時有政策實驗嘗試 正視這問題而改善農鄉地區用地使用權的轉換能力和流動性，而各方都應該明白這些考慮不一定 是對立和互不相容的。
