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第24卷第2期2011年3月
西安财经学院学报
JournalofXi anUniversityofFinanceandEconomics
Vol 24 No 2Mar.2011
非政府组织(NGO)与政府竞合关系模式的构建
校 锐
(西安财经学院行知学院,陕西西安 710038)
摘 要:政府不是社会公共物品供给的唯一主体,构建服务型政府需要借助非政府组织(NGO)在公共服务中的重要作用。文章通过对非政府组织(NGO)与政府关系的博弈分析,认为两者只有在互信关系的基础上建立良好的竞合关系,才能充分发挥非政府组织在政府职能转变中的重要作用。关键词:非政府组织;服务型政府;竞合关系
中图分类号:F062.6 文献标识码:A 文章编号:1672-2817(2011)02-00121-03
我国经济体制与政治体制的改革要求政府必须打破传统管理模式,改变重管理、轻服务的局面,建立服务型政府。现代民主政治和管理实践表明,服务型管理才是现代政府的本质[1]。服务型政府职能的核心内容就是为社会与公众提供公共产品与公共服务。目前,我国正处于全能型政府向服务型政府转变的重要时期,在传统模式的影响下,在公共事务管理领域,社会过分依赖于政府,但同时政府职能是有限的,并非无所不能,这就决定了社会其他主体参与到社会公共事务管理的必要性。非政府组织(Non GovernmentOrganization,简称NGO)的出现转接了政府的某些相应公共事务,这就标志着政府不再是公共服务供给的唯一机构。在这种情况下,建立何种关系模式才能既充分发挥NGO的良好作用,又可以促进政府职能的顺利转变成为一个重要课题,而政府与NGO之间的关系,也就成为探求有效关系模式的重要基础。
配,最终形成四个区间:区间1代表政府与NGO互信;区间2代表政府不信任NGO;区间3代表NGO不信任政府;区间4代表政府与NGO互不信任(注:为使研究更具代表性,区间2、区间3只取不信任一方观点)
。
图1 NGO与政府关系矩阵
1.政府与NGO互信(区间1)
党的十七大指出,建设服务型政府是行政管理体制改革的方向。创建服务型政府就是创建一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府,即以公民本位、社会本位理念为指导,在整个社会民主秩序的框架中,将政府定位于服务者的新型政府管理模式[2]。NGO作为政府职能和公共服务重要替代性提供者,可调配的社会资源愈加丰富,其在社会管理中的地位和作用也愈加凸显。两者均有提高社会公共事务管理效能、满足
一、NGO与政府的关系
NGO与政府间的关系主要集中在信任与不信任两个层面,利用博弈论的相关理论,构建出NGO
与政府关系矩阵。矩阵横轴代表政府对NGO的态度有不信任与信任两种,纵轴代表了NGO对政府的不信任与信任两种态度,两者间一一进行关系匹
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社会多元化公共需求的目标,基于这一共同目标,两者间发展起区间1互信这一良好关系。
一方面,从某种程度而言,政府依赖NGO所掌握的民间资源,期望借助这一资源有效地参与到社会公共事务的管理之中,形成了对NGO信任的需要。政府制定相关法律政策,对NGO进行登记、管理与监督,为NGO的发展提供政策支持;提供财政拨款等可能的资金支持;提供事业单位编制等赋予一定的权利,最大化满足NGO发展的需要。在这一过程中,政府转变相应职能购买社会服务。另一方面,NGO作为受托方,在政府的支持下,参与社会公共事务的管理,提供一种影响政府政策的新渠道,协助政府建立良好的社会秩序。这一过程中,NGO利用政府提供的人、财、物、法律等资源,参与到政府决策过程中来,替代了部分由 全能政府 向 小政府、大社会 转型中移出的相关职能。
总之,在政府与NGO的互信关系中,NGO处于相对弱势的一方,政府充分信任NGO在社会公共事务管理中的作用,为NGO提供强有力的资源与法律等全方位的支持,两者在互信关系的影响下,共同推进我国公民社会的建设步伐。
2.政府对NGO不信任(区间2)
NGO作为一种民间组织,一方面具有弱政治性,独立于政府部门和任何企业之外而存在;另一方面具有非营利性,组织所得收入予以保留,完全用于组织进一步发展,不得分予组织成员或管理人员。但是NGO同样也存在对于经济利益与政治利益的追求。若NGO的组织目标与政府的长远战略相悖,或NGO只关注于个体目标的实现,其行为可能会对政府造成一定的负面影响。根据科尔曼的信任理论,政府与NGO之间存在着委托与受托的关系,政府在委托过程中,将权利移至NGO,NGO的目标与政府目标偏差越大,其行为偏离政府期望越远,此时政府对于NGO的信任便演变为一种风险与危机。虽然NGO具有公益性,但是在缺乏健全的监督机制与管理机制下,政府对于NGO的行为无法做出准确判断,更无法确定其行为所带来的积极与消极影响。政府存在通过NGO获取相应管理资源,协助解决公共管理事务的需求,但同时也担心NGO成为一种政府控制领域外的体制外力量。这种需求与控制的持久矛盾直接造成政府对NGO组织缺乏信任。
3.NGO对政府不信任(区间3)
在经济体制改革过程中,政府无法有效实现对公共事务的管理,不能通过市场来实现资源的优化配置,出现公共服务供给不足或供给过度,也就是出现政府失灵的现象。坦德勒研究发现,NGO经常将自身与政府相对照来界定自己。政府被认为大而僵化、官僚主义、远离穷人。加之两者之间缺乏交流,造成NGO对政府认识偏颇。信任是一种相互作用的过程,在这一互动过程中,NGO本身处于相对弱势的一方,NGO发现政府主要将其作为监管对象,在众多方面制定严格的预防和监控模式,甚至将NGO看作是社会的异己力量。这种认识不利于NGO自身的发展,NGO便拒绝或消极地与政府进行合作。基于以上,以社会目标为己任的NGO难以产生对政府的信任。
4.政府与NGO互不信任(区间4)
这种关系是四种关系中最失败的互动关系。一方面,政府部门对NGO认识存在偏差,运用双重管理体制对NGO加以严格监管;另一方面,NGO在行动层面缺乏让政府信任的能力。在这种恶劣关系的影响下,最终使得政府由 全能政府 向 服务型政府 转变不到位,NGO在社会公共管理事务中的作用也不能得到充分发挥。
由以上四种关系的分析可看出,区间1NGO与政府互信是最佳的关系模式。政府与NGO的互信程度直接决定了两者的关系模式,经过博弈关系分析,NGO与政府必须建立竞合模式的互动关系。
二、NGO与政府竞合模式的建立
1.引入NGO与政府的竞争
多中心 理论认为权力分散管辖交叠的 多中心 秩序包括公共服务经济的多中心[3]。根据这一理论的指导,NGO与政府的互动关系中,主要在两个方面引入竞争机制:一是公共事务管理权力的竞争,NGO参与公共事务管理领域在一定程度上影响了政府的整体管理权力,并在一定程度上起到了替代性的作用。因此,在具体公共事务管理的重叠领域和管理职能中引入竞争机制,凸显NGO与政府各自的相对竞争优势。二是资源竞争,尤其是 财源 竞争。政府的财政来源于公众税收,NGO的财政主要源于公众捐献,但两者究其根源均来自于民众。若不依靠政府财政的支持处理具体公共事务,两者便会形成一种间接竞争关系;若依靠政府财政支持,双方便建立起直接竞争关系,根据现实竞争状况最终决定交予更具高效利用资源能力的一方[4]。
校 锐:非政府组织(NGO)与政府竞合关系模式的构建
2.建立NGO与政府的互动合作
首先,政府必须与NGO建立起合作伙伴关系,重新定位NGO。政府应该认识到NGO作为民间组织是推动社会经济发展的重要力量,其在公共物品供给中比政府更低成本和高效,并且很大程度上代表了民众的利益与要求,是沟通政府与民众的桥梁。NGO既不是安置社会闲散人员和离退休人员的机构,更不是政府部门的附属单位,而是承担社会职能的公众组织。NGO对于社会公共事务的管理不是分割政府权力,而是协助政府的参与性管理行为。此外,政府需打破NGO发展的法律困境,在审批、登记、法人地位等方面构建成熟的法律法规,给予NGO相应的独立的人事任免权,避免形成政府与NGO间的人员裙带关系。与此同时,政府也要继续加强对NGO的监管与合作。NGO涉及科教文卫、慈善等众多社会公共领域,这些领域直接关系到社会公众的伦理道德与价值观念体系,任何违规行为都会造成严重的负面影响。因此,在合作的同时,政府也应依法加强对NGO的监管,最终形成一种良性互动,促进政府职能的顺利转变和NGO作用的良好发挥。
其次,增强NGO的自我发展能力。这就要求NGO要建立一支专业高效的工作团队,提高人员的整体水平,尤其是注重培养领头人,采用科学的用人
机制和人才培养机制。NGO要寻求建立多种资金来源渠道,在积极争取政府财政支持的同时,提高正当性营业收入和民间捐赠的比例或寻求其他合法合理的资金来源。此外,NGO要加强自身建设必须建立起完善的内部管理体制,坚持民主管理,避免官僚主义作风,增强对外信息透明度,严于律己,真正发挥社会公共事务服务的作用。
总之,建立完善的NGO与政府的竞争合作模式,促使NGO与政府形成互信机制,实现与服务型政府的良性互动,NGO也才能更好地施展服务型政府转变过程中移出的公共服务职能。
