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NGO非政府组织:(什么叫“第二种”失灵呢)

2013年10月23日 综合新闻 ⁄ 共 2877字 ⁄ 字号 暂无评论

中国民主党 玉成 转自 论坛

什么叫“第二种”失灵呢?
本来,政府失灵通常指的是政府在提供私人物品上的职能失灵,比如政府办企业不仅没有效率,还往往导致权力“寻租”,造成腐败。于是人们要改革,“不找市长找市场”。这种“政府失灵”我们通常称为经典意义上的政府失灵。而市场失灵则通常指市场机制在提供公共物品上的失灵:由于公共物品具有“外部性”,回报与付出无法对应,如果靠利益驱动就会造成“搭便车”、“三个和尚没水吃”的困境。所以解决公共物品供给要“不找市场找市长”。这就是经典意义上的市场失灵。总之,市场在提供公共物品上是失灵的,而政府在提供私人物品上是失灵的。于是公益靠政府,私益靠市场便成了一般共识。这种意义上的政府失灵与市场失灵是互为解决的,即市场失灵之处可以指望政府,政府失灵之处可以指望市场,这样也就体现不出需要“第三”种组织了。


可是随着当代民主福利国家与自由市场体制这两种选择都出现问题,人们认识深化,又提出了“第二种市场失灵”和“第二种政府失灵”。所谓第二种市场失灵指的是:市场不仅在提供公共物品上存在着失灵,在提供私人物品时,市场也有一些功能缺陷。例如主要由于市场经济条件下的信息不对称,消费者无法有效率地识别商品品质,于是消费者权益保护就成了单靠市场交换不能解决的一个问题,需要有“消费者协会”这类组织存在。亦即仅靠市场提供私人物品有时候也会失灵。另一方面,政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵,在公共事务方面,政府也有失灵之处。例如按照现在的一些研究结果,民主政府的社会政策往往有一种“中位取向”,作为受选民委托者,它往往体现大多数选民的利益,而不能很好地满足社会中那些最弱势群体、以及其他特殊群体的需要。因此政府提供的公共服务往往有许多空缺,例如妇女、儿童、残疾人、赤贫者的保护等等。而这些人的利益又是最需要关切的。同时还有人认为,即使政府能够提供的服务也有个效率与成本问题。不管什么性质的政府,作为雇员机构都具有官僚组织的弱点,运作成本高,容易导致浪费与文牍主义。因此需要别种公共组织介入,它们是志愿服务形式,有特殊的热情而不是冷冰冰的“公事公办”,成本也较政府要低。还有人指出,社会除了维持一般意义上的公共物品供给外,还应该有追求理想的先锋式“实验需求”,而惟利是图的市场组织(企业)不会去做这类无利可图的事,政府组织用强制机制做“社会实验”则可能导致危险的乌托邦灾难,所以,志愿者组织就成为这类实验的合适手段。实验成功社会可以受益,实验失败社会也不会受害。


这样社会就需要所谓第三部门,即“通过志愿提供公益”的NGO或NPO。在发达国家,这是在现代第一部门和第二部门高度发展成熟后,这两个部门的失灵充分表现出来以后才产生的现象,我们可以称之为一种“后现代”现象。它的产生与发达国家两种通行模式的危机密不可分,也就是所谓三十年代经济大萧条引发的市场体制危机,和七十年代后所谓凯恩斯主义及福利国家的危机,这两种危机促使人们去探索一种新机制。在国家-政治领域就出现了“既不是自由市场,又不是福利国家”的“第三条道路”取向,而在社会生活领域,第三部门便应运而生。可见它的逻辑前提就是现代社会中的市场失灵与政府失灵——这里要强调“现代”这两个字,也就是说它是现代民主福利国家的失灵,规范竞争的公平市场的失灵。然而,在社会还没有形成规范的第一、第二部门的时候,又会发生什么情况呢?


这就要提到上图中左下方的这个象限了。这就是“通过强制机制提供私人物品”的“第四象限”(英语“部门”与数学中的象限是同一个词sector,所以也可以说是“第四部门”)。这个象限在当代第三部门理论中是没人提到的,因为这个问题对于现代民主国家来说已经不是一个问题了。在民主制下,由公众授权的强制机制只能用于公益;而在法治下的规范市场中,私人物品只能通过自愿交易获取。无论哪种情况,强制机制原则上都是不能用于私益的。


但是对于非现代国家来说,它就是个大问题。在欠民主的条件下,不受制约的官府强制机制并不是只能用于公益的。行政权力在传统专制体制下往往成为私人利益、小集团利益的提供者,而不是公益-公共物品的提供者。古代所谓的“家天下”就是这个意思。例如刘邦当初本是个二流子,他父亲斥责他说,你看你整天游手好闲,而你哥哥就挣下了多大一份产业!后来刘邦当了皇帝,把他父亲接到长安,得意地说:“我这产业比我哥的多吧?”天下既然是他私人的产业,不受制约的权力就成了提供私人物品的工具。前蜀皇帝王建曾说:“提三尺剑,化家为国。”明末思想家黄宗羲也讲过:专制帝制下“天下如产业,人皆得而私。”这都是说强制机制提供私益的事。


另一方面,那时的“市场”缺乏契约自由、公平交易的法治基础,盛行马克思所说的“权力捉弄财产”的规则,强权垄断、欺行霸市、仗势豪夺并不希奇。正如白居易《卖炭翁》诗所说的:“一车炭重千余斤,宫使驱将惜不得。半匹红纱一丈绫,系向牛头充炭值”。这样的“市场”提供私人物品远不是仅仅通过自由交易,它在很大程度上是以权谋私、“寻租”索贡的场所。


总而言之,在现代民主与现代市场体制尚未形成的不发达状态下,强制手段可以用来提供私人物品而非提供公益(因此那时的官府尚未形成“第一部门”),私人物品也可以通过强权而非通过自由交易来获取(因此那时的“市场”尚未形成“第二部门”)。这两者综合,恰恰就是上图中的“第四”象限,即那种政企不分的传统专制体制——“通过强制机制提供私益”的机制。而所谓现代化过程,就是要消除这个“第四部门”,即一方面通过民主化进程使强制机制只能用于提供公共物品,“家天下”变成“公天下”,从而形成第一部门——现代政府组织;另一方面通过市场化进程使私人物品只能通过自由交易来提供,“卖炭翁”变成自由交易者,从而形成第二部门——现代企业组织。只有在这两者产生之后,“第三部门”才能有真正的社会基础。那时第一、第二部门都解决不了的问题,就可以试图通过第三部门来解决。如下图所示:

可见,第三部门是一个与传统模式相异的全新组织形式,美国学者萨拉蒙称之为现代民族国家之后的“全球社团革命”。据说工业化发展模式要求民族国家,而后工业的可持续发展模式则要求发展跨国的第三部门组织。虽然一般谨慎的学者认为它应当与第一、第二部门互补互动,而不是向这两个部门挑战乃至试图取代它们。但勿庸置疑,对于最激进的第三部门活动家来说,被认为可以解决“政府失灵”、“市场失灵”的这类组织在实践中发展为挑战现代民主政府与现代市场机制的尝试,并不是不可理解的。尤其在传统社会主义失败、福利国家式的社会民主体制也积弊日显、传统左派运动陷入低潮,而作为主流现代性的现实资本主义体系又确实存在诸多毛病的情况下,当代国际上的第三部门运动大有发展成为“另类左派”运动之势。在近两年“NGO反对WTO”的国际行动中,国际NGO组织一方面以其“无国界”行动和与会议举办国政府的冲突,显示了它对现代民族国家体制的冲击;另一方面又以其激烈反对WTO、IMF与WB等市场经济全球化体现者的姿态,显示了它对现代市场秩序的抵制。

 

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