郑秀梅转自中国法学网
近年来，由于城镇规模的不断扩展，导致对土地的需求量急剧增加。在国家实行土地总量控制的前提下，一些地方政府私自违规征用农民土地，并且没有给予失地的农民以适当的补偿，导致了失地农民的不满，引发了一些群体性事件。如河南省鹤壁市盘石头水库2004年3月19日晨发生了移民村群众与公安干警流血冲突事件。再如，2004年6月18日，浙江省东洋市吴山村100余名农民因为对征地问题不满而与有关单位的施工人员发生冲突，至少造成10人受伤。这样的事例不胜枚举。因征地引起的群体性事件已经成为影响社会安定的因素，引起了各级政府的高度重视。
土地征用是政府为了公共目的而强制取得非国有土地并给予补偿的一种行为，是政府的强制购买。我国现行的土地征用实质是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是地权行政的重要内容，是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。我国现行的土地征用是一种国家强制行政征收行为，不属于行政许可的范畴，给予农民的仅仅是一种适当的经济补偿。
我国现行的征地制度是20世纪50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，无疑存在着许多与时代节拍不和谐的因素，并在实践中确实造成了不少的矛盾和冲突，与征地有关的群体性事件频发就是征地制度所激发的矛盾积累到一定程度而爆发的突出表现。
（一）征地法规体系不完善
我国征地立法的滞后和不完善，是导致征地过程中乱占用耕地、土地利用率不高，各种违法用的现象严重，致使国家和农民经济利益受损，农民不满情绪高涨的重要原因。
1、征地法规体系不完善
我国征地立法落后，至今没有制定《土地征用法》，有关土地征用的规定散见于《土地管理法》等法律法规中，对土地征用的概念、原则、审批程序、实施过程、补偿标准、人员安置办法、土地补偿费用的管理和使用等问题没有进行统一、具体的规范，对征地涉及各方的利益关系缺乏明确的规定。
2、我国的补偿项目不仅偏窄，而且补偿标准偏低，不符合市场经济规则
《土地管理法》规定了土地征用的补偿项目和补偿标准，补偿标准只包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍，安置补助费为4～6倍，二者之和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。
在征地补偿安置工作中，土地补偿费支付给享有被征用土地所有权的农村集体经济组织，用于安排失地群众生活。地上附着物及青苗补偿费按规定标准支付给农民。安置补助费视不同情况采取不同的支付方式：进行统一安置的，支付给负责安置的农村集体经济组织或单位；不需要统一安置的，全部发放给被安置人，由其自谋职业；土地被全部征用，农村集体经济组织被撤销建制，实行"农转非"的，其征地费用全部用于原村组人员生产生活安置。然而，虽然被征地群众可以领导征地补偿安置费用，现行的利益得到了保障，但这些费用往往很快被用完，对土地依赖性很强的群众，以后的生活得不到保障。
再者，这种征地安置补偿办法对农民的说服力差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物来测定前三年的产值，没有或较少顾及现在的城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普通的粮食或蔬菜价值可比。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被占用耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用，其用途的改变通常会导致地价的飙升，但是在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。第三，在地区经济发展水平差异会导致地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上将是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值趋于一致，各地类的产值特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。
3、公共利益目的不明确导致征地权的滥用
2004年3月14日，修改后的《宪法》，将"国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征用"修改为"国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"。《土地管理法》规定："国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。"这些规定都强调了征用的前提的"为公共利益的需要"，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。然而现行法律、法规却并没有明确界定哪些建设项目用地是"为公共利益需要"，或界定哪些用地不是"为公共利益需要"。实践中，为实施城市规划分批次征用土地而不附带具体的建设项目后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。自1987年我国深圳实行地产使用制度改革以来，我国城市土地经营全面推进，在一些地方，土地经营收益成为第二财政，各级地方政府为增加财政收入，聚敛财富，对征地权的行使乐此不疲。
因此，公共目的不明确，致使地方政府征地面积越来越大，"圈地运动"越演越烈，失地农民人数不断攀升，因补偿按照导致农民上访和相关群发性事件日益突出。
（二）土地受益分配和管理混乱
土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应当在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织与农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，农村集体土地所有权的主体非常混乱，导致土地补偿费分配上的还乱，出现了土地征用费被"乡扣留"、"村扣留"，甚至某些有权人士私分土地补偿费的现象，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少，引发许多社会问题。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部侵吞。
（三）农民失地就失业的问题严重
农地被征用后，农转非人员的安置成为又一难题。目前各地的安置方法主要是招工安置与货币安置。招工安置是计划经济时代延续下来的一种安置方式，正在受到市场经济时代就业体制的严峻挑战。一方面，随着劳动用工制度的改革和企业自主权的扩大，征地农转非人员的择业期望与用工单位所能提供的就业岗位存在着矛盾，使安置工作的难度越来越大；另一方面，由于农民自身在文化素质、劳动技能方面存在不足，使他们难以适应竞争性用工制度的要求，在激烈的市场竞争中处于劣势。从货币安置来看，目前实行的只是一种低水平的生活指向性安排，没有涉及到失业农民的社会保障与就业培训，在失地农民的就业、养老和医疗等方面留下隐患，因而时常引起征地纠纷，不利于社会安定。
（四）征地过程缺乏透明度，拖欠、截留、挪用征地补偿安置费现象突出
国外一些国家规定征地机关必须通过正式邮件或定期报纸的形式公告有关征地的内容，并经土地所有者申请举行听证会，使土地所有者或其他权利人参与到征地过程中。然而在我国，在整个征地调查、征地补偿分配过程中，农民通常被排除在外，而参与的主体仅仅是征地调查人员、乡政府有关领导、用地单位和农民集体个别领导，以致在征地过程中，农民无法了解到自己被征土地的实际面积、国家具体的补偿标准、乡政府及本集体领导是否参与了非法分配等具体情况。尽管目前我国出台了《征用土地公告办法》，但执法的力度还不够，而且在执行中往往存在不尽人意的地方。
（五）征地后对单位用地情况缺乏强有力的监督措施
征用土地在政府通过划拨、有偿出让等把土地交给用地单位后，征地程序即告结束，因而对用的单位使用土地的情况缺乏有效的监督措施。土地征而不用、多征少用的现象在我国许多地方广泛存在着，有些单位甚至通过转让多余的土地改变土地经营方式获取土地的增值收益，这也是引起农民对征地大为不满的原因之一。
（一）完善征地及相关立法
1、尽快修改《土地管理法》，制定《土地征收征用法》或《土地征收征用条例》。该法应包含以下内容：
（1）对土地征用、征收的公共利益范围进行明确界定，为政府征地划定具体界限。严格界定征地范围，根据社会发展不同的阶段，界定"公共利益"的内涵；
（2）规定只有国家才能购买集体土地所有权，而任何单位和个人只能拥有使用权；
（3）关于土地征用补偿费科学管理和使用的原则及办法；
（4）明确土地征用、征收涉及各方的权利、义务和责任。
2、完善征地的法定程序
借鉴先进国家的经验，制定详细具体的土地征用征收程序，明确各方的权利义务，限制征地过程中政府广泛的自由裁量权。土地征用征收程序主要包括四个步骤：
（1）征用征收土地的公告或通知程序，保障相关人员充分的知情权；
（2）所有受影响的土地权人参与土地征收征用过程的公开程序，明确相关权利人的参与权与异议权，即要建立健全听证程序；
（3）司法救济程序，允许有关权利人寻求司法救济，通过司法权制约政府的土地征用征收行为；
（4）监督程序，督促征地补偿安置的限期完全兑现落实应作为征地的必备条件，充分保障被征地农民的受偿权益。
3、明确土地征用征收中的监督责任和法律责任
规定在土地征用征收中应采取的监督措施和违反相关规定者应承担的法律责任，使违法者受到法律的严厉制裁，维护法律的尊严和权威。
4、各省、直辖市、自治区应根据国家制定的土地征用、征收法律，尽快制定适合本地区的征用征收实施办法，确保国家关于土地征用征收的法律在各地得到及时正确的实施。同时还要根据本地区的具体情况，积极探索对被征地农民进行妥善补偿安置的多种途径，切实维护被征地农民的合法权益，维持社会的稳定和健康发展。
（二）确立科学的土地征用补偿标准
补偿标准不应以国家定价为主，而应接近或等于市场价格，使被征地人既无法获取暴利，也不致遭受损失。土地补偿的标准，有必要建立专业的土地评估制度，建立整套健全完备的土地评估办法，以便在土地征用时委托具有丰富土地专业知识和经验的土地评估师，运用科学的立法进行勘察评估，以确定被征用土地的客观正常交易价格，使被征用人和征用收益人双方都能信服和接受。
土地征用补偿应遵守下列原则：首先，公平合理原则。这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能补偿的同时，应采取灵活态度，使用不同的标准；其二，赔偿直接损失原则。指土地征用补偿权补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的相关联系的损失。其三，补偿物质损失原则。即土地征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为土地征用行为具有合法的且为了公共利益的目的，它不同于由于行政违法行为造成的损害赔偿。其四，补偿实际损失原则。即土地补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括对将来尚未能发生的不确定的损失进行赔偿。因此，应采取措施确保征地补偿的公正进行：
1、确定公正合理的补偿项目。建议国家只规定基本的补偿项目，如土地补偿、残余地补偿、人员安置补偿、就业补偿、社会保险补偿等，允许各地根据实际情况增加必要的项目，但必须报省级及其以上政府审批或备案。
2、制定科学合理的补偿标准。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远远未消除成本征地的不合理状况。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征地补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格；相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费，且地上附着物特别是房屋的补偿费应参照城市房屋搬迁制定的房屋补偿标准进行补偿。
3、合理分配征地补偿收益。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济所得份额应用于本集体经济组织内的生产建设，如兴修农田水利，购置农机具，帮助农民引进先进的农业科学技术，更新品种，提高农业单产，同时还可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。
（三）构建社会保障型的安置机制
1、建立货币安置和留地安置相结合的模式
计划经济体制条件下的征地安置，主要是办理农转非手续并由征地单位招工安排就业。随着社会主义市场经济的逐步发展，农转非已在很大程度上失去了实际意义，征地单位招工安置，下岗将不可避免。在城市存在大量下岗人员的情况下，可能出现新的失业者和无业游民，增加了社会的不稳定因素。以货币安置为主、留地安置为辅取代旧的安置途径。货币安置也可理解为货币补偿，即以货币形式支付土地补偿费、安置补助费等补助费用。其主要形式有三种：一是为征地人员购买就业、医疗、养老等各种商业保险；二是为被征地人员支付社会统筹保险费，提供就业和养老保障；三是将货币直接支付给被征地人员，作为其自谋职业的费用。留地安置是指在征地时，为保障被征地后村民的生产、生活，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营所安排的建设用地，是对集体经济组织征地补偿的一种方式。它体现了对集体经济组织和农民土地财产权利的保护，可以提供被征地农村集体经济组织发展的基础条件，使集体经济组织和农民通过对留用地的合法经营，获得较为稳定的收益，从而提供生活保障。
2、建立健全被征地农民的社会保障体系
当农民的土地被征用后，直接失去了生活保障的基础。同时，失地农民也失业，成为事实上的非农人员，而且失地农民大多数在城乡结合部，随着城市扩容，可考虑将失地农民纳入城镇居民管理范围，借鉴城镇居民的社会保障形式对失地的农民进行补偿。失地农民社会保障主要是指养老保障，同时要对失地农民建立基本医疗保障和最低生活保障。主要对象是尚未进入养老阶段的劳动力，目的是消减他们未来的老年生活风险。对于已进入养老阶段老年人，从土地补偿费中直接划出一部分成立养老保障基金，委托社会保险机构管理，用于养老金发放。
3、为失地农民提供职业教育和技术培训的机会。解决失地农民的就业难题，除就业安置外，根本在于提高农民自身的素质，消除陈旧思想，帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，适应企业的用工要求，努力通过劳动力市场寻找就业机会。政府部门要建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的培训内容，尽可能多地解决失地农民就业问题。在此基础上，要加强失地农民的就业指导，力图多渠道、多途径地安排就业，加大第三产业安置失地农民就业的比重，促进农民就业在城乡间无障碍流动。对于就业培训费用，政府可给予一定财政支持，也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训，也可采取由失地农民支付培训费，政府部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式。除此以外，还可以通过特别规定用地单位同等条件下优先吸纳被征地单位的劳动力，对招用失地农民的企业给予鼓励和政策优惠，鼓励扶持失地农民以自主创业等方式多渠道解决失地农民的就业问题。
（四）严格控制政府征地权
政府行使征地权的具体表现通常为控制征地审批权。《土地管理法》规定了征地审批的权限，征用土地视其面积和是否为基本农田而分别由国务院、省、自治区、直辖市人民政府审批。然而，问题的关键并不在于审批权在哪一级政府，而在于是否能严格控制征地审批权。
1、建立征地审批责任制。从政府首脑到职能部门负责人再到具体经办人员，责任层层落实；如违反法律政策的规定，则从重查处。
2、建立征地审查委员会，对政府行使土地征用、征收权的"公益性目的"，是否经过征地的必备程序，征地的经费来源，对农民补偿安置及社会保障的建立等进行听证和审查，从而确保当地政府不乱行使土地征用、征收权，切实维护被征地农民的合法权益。
3、建立和完善征地的公告程序、听证程序，保证被征地农民享有充分的知情权和表达自己意愿、要求的权利。
（五）加强征地执法监督
目前，虽然已经加大对土地执法的力度，但征地执法则显得阻力重重，特别使处理责任人困难很大。被处理的多是基层干部，往往以"因公违法"为名，为违法者说情开脱。征地执法往往受到地方保护和行政干预。在资源利用上，往往是守法成本高，违法成本低，而且违法行为得不到有效制裁。
因此，要大力推进依法行政，严格征地执法监督，从严惩处征地中的各类违法犯罪行为。综合运用行政、经济和法律手段。要组建强有力的高素质执法队伍，增加执法经费的预算，加大执法监督力度。采取强有力的措施，严肃查处各类违法征地行为，对涉及的有关人员要依法追究责任，严格落实。
