郑秀梅转自人民网
憲法精神被基本誤讀
中國農村土地之所以缺乏市場估價機制，根源在於對憲法規定的基本誤解及其造成的過多國家管制和干預。眾所周知，１９８２年憲法第十條規定了土地所有權的城鄉二元體制，由此產生一個普遍誤解：在農村土地的城市化過程中，必須由國家征收農地才能使之成為城市土地——既然農村土地屬於“集體所有”，城市土地則屬於“國家所有”，國家要獲得村集體所有的土地豈不是得通過征收嗎？美國聯邦或地方政府要獲得私有土地，不也得通過征收嗎？這種論點看起來順理成章，其實混淆了“國家”和“政府”兩個性質不同的概念。美國要把土地從私人所有變為政府所有，政府作為公法人實際擁有土地，當然要經過征收，但是沒有人認為中國憲法意義上的城市土地“國有”是指某一級政府所有。事實上，憲法第九條明確規定，自然資源“屬於國家所有，即全民所有”。由此可見，我們的“國有”其實是指人民而非政府所有，政府只是代表人民履行土地的管理職能。既然如此，土地性質從集體所有變為全民所有，未必需要政府出面征收。當然，如果是政府自己要蓋大樓，土地使用權在從私人轉移到政府之前必須經過征收，但是如果土地使用權只是從村集體或農民轉移到開發商或城市居民，則完全可以通過利益相關人的自願交易完成，除非土地所有權和使用權的轉移確實涉及憲法規定的“公共利益”，並隻有通過強制征收才可能順利轉移。
“農地城市化需要征收”的怪論不僅從理論上誤解了土地所有權的性質，而且對中國發展模式產生了深遠后果。它使所有城市化過程都搭上了“公共利益”的便車，讓地方政府成為拉動中國經濟增長的引擎﹔憲法規定集體所有制的意圖原本是要保護農民土地權利，現在卻成為政府全面干預農村發展的借口。一方面受土地財政誘惑，一方面迫於地方ＧＤＰ指標的政績壓力，地方政府當然是很“歡迎”這種憲法誤讀的。隻要農村城市化意味著征地，地方“二財政”就得到保障，地方ＧＤＰ也能連年實現兩位數增長，官員政績也就錦上添花，但是這種政府人為拉動的增長模式不僅嚴重偏離了市場經濟軌道，造成大量浪費社會資源、加劇生態環境污染等嚴重后果，而且還因為補償標准不公而產生大量侵害農民土地權利、剝奪農民基本生計的社會悲劇。
要從制度上防止農村征地悲劇重演，必須首先消除農地用途變更等於政府征地的錯誤理解，讓中國農村的城市化按照平等談判、自願交易的市場經濟規律自然而然地正常展開。對於因公共利益需要而不得不通過政府強制征收的項目，則必須在保証農民有效參與的基礎上落實公正補償原則。唯其如此，才能保証拆遷自焚（唐福珍事件）或征地自焚（峨眉山事件）等社會悲劇不再重演。?
