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【内容提要】中国政府教育投入长期以来远远低于国际水平，不能满足教育发展的基本需要。其原因主要不是财政收入占GDP的比例太低，而是政府治理结构不完善和各级政府教育经费负担责任划分不合理。规范财政收支，完善政府治理结构，创新政府教育经费负担制度，是提高政府教育经费投入水平的必要条件。
【关 键 词】政府教育经费/财政收支/政府治理结构
【作者简介】袁连生，北京师范大学经济与工商管理学院。（北京 100875）
［中图分类号］G40 ［文献标识码］A ［文章编号］1002－0209（2009）02－0005－07
我国长期存在教育经费不足的问题，其中最主要是政府教育经费投入不足。本文列举了政府教育经费投入不足的表现，对其原因进行了探讨，并提出相应的政策建议。
一、政府教育经费投入不足的表现
我国政府教育投入不足主要表现在两个方面，一是远远低于国际水平，二是无法满足教育发展的基本需要。
（一）政府教育经费比例远远低于国际水平
政府教育经费又称公共教育经费。联合国教科文组织（UNESCO）对公共教育经费的定义是：全部公共教育经费是地方、地区和国家（中央）政府，包括自治市、自治区政府，用于教育和教育管理的支出总和，但家庭和政府之间的转移支付经费排除在外。经济合作与发展组织（OECD）对公共教育经费的定义是：作为教育统计指标的全部公共教育经费，是所有级别政府的不能补偿的（non-repayable）的经常性经费和资本性经费之和。
在我国目前的统计体系中，还没有公共教育经费这一指标，但有一个指标接近于公共教育经费，即“财政性教育经费”。我国的财政性教育经费由四部分构成：预算内教育经费，各级政府征收的用于教育的税费，企业办学校经费拨款，校办产业、勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费。严格来说，后两项不属于政府支出的教育经费，但由于其金额不大，我们将财政性教育经费作为政府教育经费，与其他国家进行比较分析。
一个国家的政府教育经费投入水平受到经济发展水平的制约。国际上一般用公共教育经费占国内生产总值（GDP）① 的比例这一指标来计量和评价政府教育经费投入水平。根据UNESCO的统计，2005年世界政府教育经费占GNP的平均比例是4.9％，其中发达国家5.5％，发展中国家4.7％[1](P354)。20世纪80年代以来，我国学者对经济发展水平与政府教育经费投入水平的关系进行了持续的研究。表1是有代表性的几项研究结果，以及按国际平均水平中国在2000年和2007年应达到的水平。
早在1993年，我国政府就提出，到2000年政府教育经费占GNP的比例要达到4％。但这一目标到2007年仍未实现。表2是我国1994年以来政府教育经费占GDP比例的实际数。
从表1和表2我们可以看到，无论是根据哪一个模型，我国2000年和2007年政府教育经费投入水平都远远低于国际平均水平。按最高水平模型，2000年和2007年我国实际水平分别只相当于国际平均水平的56％和67％；按最低水平模型，2000年和2007年我国实际水平也只相当于国际平均水平的67％和81％。2000年与国际水平的差距在33％到44％之间，2007年的差距在19％到33％之间。
我国政府教育经费投入不足，还可以从教育发展水平角度来证明。刘泽云、袁连生将国际上不同教育发展水平对应的政府教育经费比例进行分组分析后发现，在中等教育毛入学率为70％到85％之间，且高等教育毛入学率为20％到35％之间的国家，政府教育经费比例的平均数为5.29％，中位数为4.40％[6](P32-36)。我国2007年的教育发展水平处于同一区间，但政府教育经费远远低于该组的平均数和中位数。岳昌君计量了国际上政府教育经费比例与人均受教育年限的关系。按国际平均水平，2007年我国人均期望受教育年限对应的政府教育经费比例应该达到4.40％，远远高于我国的实际水平[5](P152-166)。
（二）政府经费无法满足教育发展的基本需要
政府教育经费投入不足不仅表现在大大低于国际水平，更重要的是表现在无法满足教育发展的基本需要上。
农村义务教育公用经费不足普遍存在。据国家教育督导团披露，2004年全国有113个县（区）的小学、142个县（区）的初中生均预算内公用经费为零，其中85％以上集中在中、西部地区。有5省（区）各有超过10个县的中小学生均预算内公用经费为零。即使江苏、山东这样经济比较发达，对教育比较重视的省份，也存在预算内生均公用经费为零的县③。
农村教师工资低，代课教师问题突出。由于政府教育经费投入不足，农村地区教师收入普遍偏低，导致农村教师流失，影响师资队伍稳定。据国家教育督导团督导报告，2006年近50％的农村教师和县镇教师反映没有按时或足额领到津贴补贴，全国普通小学、普通中学（包括初中与高中）教职工年均工资收入为17729元和20979元，分别比国家机关职工年均工资收入低5198元和1948元。“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”的法律规定尚未真正得到落实。不少经济落后地区为了减少教育投入，不按编制配置农村公办教师，落后偏僻的农村学校只能聘用月工资几百元的代课教师上课，维持学校运行。2007年全国还有约37.9万代课教师。代课教师问题实质上是义务教育经费严重短缺的表现④。
教育基础设施建设投入严重不足，教育债务负担沉重。由于政府没有规范的教育基础设施投入制度，校舍建设和维护改造投入极度匮乏，学校为了应付招生的需要和达到基本的办学条件，只能举债建设。在农村普及九年义务教育、高中和高校扩招的过程中，形成大量教育债务。从各地披露的数据估算，全国中小学债务曾达1000亿元左右，公办高校向银行的借款高达1500—2000亿元。
政府教育经费不足导致地区差距继续扩大。由于财政困难和政府教育投入力度不足，落后地区教育经费与发达地区的差距之大仍然惊人。2007年省（市、自治区）际间小学和初中生均预算内教育经费的极差（最高水平与最低水平之比）分别高达8.3和7.5。
政府教育经费不足导致大量农民工子女无法得到基本教育条件。目前在城市的农民工子女，处于义务教育学龄阶段的约为1000万左右。由于公共教育经费不足和其他体制原因，相当多的农民工子女无法进入城市公办学校接受义务教育，只能进入办学条件极差收费相对较高的民工子弟学校，有的只能失学。2007年，广东有约244万流动儿童接受义务教育，其中约47％在公办学校就读，还有约129万在农民工子女学校就读⑤。同年，上海有约38万流动儿童接收义务教育，其中在公办学校就学不到57％，还有约16万流动儿童在农民工子女学校就读⑥。同在一片蓝天下，许多农民工子女却没有得到多少政府教育经费的阳光。
政府教育经费不足导致教育发展过度依赖家庭教育投入。2006年我国教育经费总投入中，政府教育经费只占64.7％，非政府经费占35.3％。地方普通高校政府教育经费投入的比例只占43.4％。2002年，30个OECD国家总教育经费中，政府教育经费占88.4％，非政府经费占11.6％；高等教育总经费中政府教育经费占78.1％。人口大国印度，总教育经费中政府教育经费占71.9％，非政府经费占28.1％；高等教育总经费中政府教育经费占77.8％⑦。我国居民负担的教育经费比例远远高于OECD国家的平均水平，也高于经济发展水平低于我国的印度。
二、政府教育经费投入不足的原因
对于长期以来我国政府教育经费投入严重不足的原因，研究者多从我国财政收支特征、政府治理结构和政府间教育经费责任划分等角度进行解释。
（一）财政收入占GDP比例偏低不是政府教育经费不足的主要原因
有一些学者和官员认为，20世纪90年代以来，我国财政收入占GDP的比例偏低，限制了政府的教育经费投入能力，导致政府教育经费投入水平偏低。
王之泰认为，20世纪90年代中期，我国财政收入占GNP不到12％，如果财政性教育经费要达到4％的目标，则整个财政收入超过1／3的部分都要用于教育，这是不可能的[7](P1)。高培勇也注意到，20世纪90年代中期我国财政性教育经费支出占GNP比例的下滑与财政收入占GNP比例的下降几乎是同步的。他指出，1994年我国政府财政总支出中，教育支出的比例达到16.21％，但占GNP的比例只有2.01％。其他发达国家财政总支出中，教育支出的比例大体在15％左右，但占GNP的比例均高于甚至大大高于4％。因此，我国财政性教育经费支出占GNP比例的下滑，根源在于财政收入在GNP中的比例偏低[8](P21-26)。王蓉认为，我国政府财政收入较低是影响政府教育投入的重要因素，并以政府财政收入占GDP比例越高，政府教育经费支出占GDP比例也越高的国际经验进行说明[9](P2-5)。财政部官员也将政府教育经费没有达到GDP的4％归因为财政收入占GDP的比例太低⑧。
但简单将我国政府教育经费投入不足归因于财政收入比例偏低是有问题的，其中最主要的是我国的财政收入口径与国际通行的口径很不一致。国际上的财政收入包括全部的政府收入，而我国统计上的财政收入只是政府收入的一部分。樊纲对我国转轨时期的政府收入有深刻的分析。他认为，我国的政府收入实际上由三部分构成：预算内收入、预算外收入、制度外收入，如果仅将预算内收入作为政府的收入，实际上大大低估了政府的收入水平。因此，在分析我国政府财政收入时，不能只计算预算内收入，而要将预算外、制度外收入全部纳入政府收入范畴[10](P91-112)。据贾康和刘军民的估计，2000年我国政府的预算外非税收入达4640.15亿元，占税收收入的36％[11](P24-31)。张源估计，如果将预算外、制度外收入全部计算在内，2006年我国政府收入占GDP的比例将达到35％，远高于统计中财政收入占GDP18.5％的水平，在发展中国家中属于偏高的国家[12](P44-46)。鉴于我国政府收入构成的这些特征，我们不能简单将政府教育经费投入不足归因于财政收入占GNP的比例偏低。
岳昌君的研究发现，虽然财政收入占GDP的比例偏低会影响政府教育经费投入水平，但我国政府教育经费偏低的程度，大部分不能用财政收入比例偏低来解释。在模型中加入财政收入占GDP比例和公共教育经费占财政支出比例这两个解释变量后，按国际平均水平，我国2000年和2007政府教育经费比例也应该分别达到3.78％和4.26％，而不是实际的2.58％和3.32％[5](P152-166)。因此，我国政府教育经费投入不足，主要不是财政收入占GDP比例偏低造成的。
（二）政府治理结构不完善是政府教育经费投入不足的重要原因
近年来，学者们已注意到政府治理结构对政府支出重点的影响，认为包括教育支出在内的公共服务支出不足，是政府治理结构不完善的结果。
袁连生从政府效用角度对政府教育经费投入不足的问题进行过分析⑨。他认为，在中国，政府是财政支出的实际决策者，其目标是政府或政府主要首长的效用最大化。长期以来，政治稳定、经济增长是地方官员升迁的主要考核内容，关乎地方主政官员的仕途，是地方政府支出的优先事项。用于经济增长的支出还能产生大量的经济租金，为官员们提供寻租机会。因此，在地方政府的效用函数中，政治稳定、经济增长是最主要的收益。教育支出虽然对社会经济发展有长期的促进作用，但短期内对于政治稳定、经济增长没有显著作用，所产生的经济租金也远远小于经济增长方面的支出。对地方政府而言，同等数量的政府支出，用于教育产生的效用大大低于用于政治稳定、经济增长，因此在地方为主的教育财政体制中，政府教育经费支出不能达到合理的水平就在情理之中。
周黎安指出，20世纪80年代以来，中国的上级政府在提拔地方官员时，主要考核指标是经济增长速度。地方政府首长为了得到上级的提拔，在任期内将经济增长作为施政的优先目标。各地官员为了晋升，展开了经济增长竞争。他形象地将这种地区经济增长竞争模式概括为“地方官员晋升锦标赛”模式。在这个模式下，地方官员将政府资金更多用于短期内能拉动经济增长的经济建设项目，包括教育支出在内的公共服务支出短期内对经济增长没有效果，很难得到优先考虑[13](P36-49)。
在我国，政府不将教育支出放到优先地位，还有一个重要的因素，就是包括政府官员在内的社会优势阶层的子女已经享受了优质教育资源，不会承受政府教育投入不足带来的不利后果。
长期以来，我国在基础教育公办学校中形成了少数重点校、示范校和多数一般校、薄弱校并存的局面。重点校、示范校拥有优良的师资、优越的教学条件，薄弱校则师资水平低、教学条件简陋，农村学校和民工子弟学校甚至达不到基本的办学标准。进入重点校、示范校享受优质教育资源的学生，部分是靠考试成绩，相当一部分是靠权力或金钱择校。在这些优质学校中，包括政府官员在内的中高层管理人员、专业技术人员等社会优势阶层的子女占据了多数。据北师大研究人员对北京市高中学生家庭背景的一个调查，重点高中里，高、中层管理人员、专业技术人员的子女占60％，工人、农民子女合计只占7％。政府官员等社会优势阶层的子女能享受优质教育资源，不必承受薄弱学校、农村学校、民工子弟学校简陋办学条件的后果，也不存在考上大学负担不起学费的问题，因此，对于政府官员来说，增加政府教育经费改善薄弱学校、农村学校、民工子弟学校的办学条件，增加学生资助资金，就不是那么重要和迫切了。
虽然弱势阶层的子女真正承受了政府教育经费不足的严重后果，但在现行的政府治理结构下，他们的利益诉求难以进入决策程序。正如世界银行的研究报告所指出的，虽然有些例外，缺乏有效的居民声音一般会导致分配到教育部门的资源不足，而且贫穷居民更难享用到这不足的教育资源[14](P114-116)。因此，公众无法对政府支出施加影响，政府效用函数偏离社会福利函数，是政府教育经费投入不足的重要制度根源。
（三）各级政府教育经费负担责任划分不合理降低了政府教育经费投入总水平
我国政府教育经费投入不足，与各级教育经费负担责任的划分不合理也有很大关系。
我国1994年分税制改革后的财政制度，是一个收入集权但支出分权的制度。中央和省级政府集中了大部分财政收入，但教育、医疗、养老等支出主要由省以下政府承担。这种收支极不对称的收支安排，需要强有力的规范的财政转移支付制度配合，才能均衡地区之间的财政能力和保障下级政府的支出能力。但迄今为止我国并没有建立起规范有效的财政转移制度，县、乡政府财政责任与财政能力不匹配的问题非常突出。县乡本来就财力不足，又偏重能短期增加GDP的经济建设支出，教育投入就更加不足。财力充足的中央和省级政府没有承担教育经费的主要责任，财力不足的县乡政府承担主要的教育经费责任，这种教育财政能力与责任间的错位，是造成我国政府教育经费投入不足的重要原因。
在各级政府教育财政责任的划分上，其他国家的经验可以给我们提供有益的启示。
2002年OECD绝大多数国家政府教育经费是以中央政府和中层政府（按OECD的统计口径，中层政府为省、州、邦等介于中央政府和基层政府之间的政府，相当于我国的省级政府）负担为主，中央政府和中层政府平均负担了78％的政府教育经费。发展中人口大国巴西、印度、菲律宾，中央和中层政府的负担最低也在74％以上⑩。
2006年我国全部政府教育经费中，中央政府的比例为10.9％，省级政府的比例为13.8％。与OECD及巴西、印度等国相比，我国中央和省级政府负担的教育经费比例很低。如果省以下政府保持现有的投入水平，中央和省级政府负担的比例上升到50％，则2006年我国政府教育经费可达到9561亿元，占GDP的比例就可以达到4.53％，超过国际平均水平。
三、提高政府教育经费投入的对策
为了提高政府教育经费投入水平，为建设人力资源强国提供充足的资源，不仅要完善政府收支管理，优化财政支出结构，还应强化人民代表大会的财政支出决策者地位，改革政府教育经费分担体制。
（一）规范政府收支管理，优化政府支出结构
我国长期以来存在政府收入多头管理、支出重经济轻民生的问题。政府预算外收入、制度外收入数额庞大，支出由多个部门掌握，没有纳入统一的预算管理，不能真实反映政府收支全貌，干扰公共财政职能的实现。大量政府收支游离预算管理之外，违反公共财政收支规范、透明的规则，不符合财政支出主要用于公共产品和公共服务的要求。因此，应该加快公共财政体制改革，建立规范的政府收支统计和管理制度，将所有政府收入和支出纳入统一预算。在强化政府收支统筹的基础上，继续优化政府支出结构，提高教育支出的比例。
（二）完善政府治理结构，强化人民代表大会的教育预算决策地位
我国《预算法》规定，各级人民代表大会是财政预算的最终决策者。要认真执行《预算法》，完善政府预算程序和决策机制，强化人民代表大会的预算决策权。在预算编制过程中，要有人大代表参与预算控制数的确定，由人大代表和财政官员共同决定下达给教育部门的预算控制数，避免财政部门在控制数环节就挤压教育经费的比例。同时，应该将教育预算草案向社会公开，人大代表、财政官员和教育官员应向公众说明教育预算的依据，解释资金的分配方式和用途。在人大会议上，教育预算要由人大代表进行充分讨论，与政府总预算一起由人大代表表决通过。
（三）改革政府教育经费分担方式，建立省级政府为主的教育经费体制
我国公共教育经费投入不足的一个重要原因，是教育财政责任过多下放到基层政府，中央和省级政府负担过低。因此，必须改革政府教育经费分担体制，建立省级政府为主的教育经费体制。
我国现行的以分税制为基础的政府收入分配制度，已经将主要收入分配给中央和省级政府，这两级政府具有承担教育经费主要责任的财力。对于我国这样的大国，中央政府承担国防、外交、协调地区发展和利益的责任，距离实施教育的县级政府层级过多，基于效率考虑，不宜过多直接承担教育经费职责。省级政府的主要职责就是提供教育等民生服务，且距离县级政府近，由省级政府承担教育经费主要责任十分合适。国际上的人口大国，如美国、印度、巴西等，也都是实行以省级政府为主的教育经费分担体制。
目前我国教育财政不公平的现实，也表明实行省级政府负担为主的教育经费负担体制的必要性。王蓉的研究表明，造成我国县级义务教育生均经费差异的原因中，省内各县之间差异的影响远大于省际之间的差异[15](P327-341)。如果省级政府不承担主要责任，很难实现县际之间义务教育的均衡发展。
因此，需要创新政府教育经费分担体制，建立省级政府负担为主的政府教育经费体制。在新体制中，中央政府的主要责任是完善以分税制为核心的财政体制，通过规范的财政转移支付制度均衡省级政府的教育财政能力，并承担各级教育的学生资助经费和高水平大学经费的供给。省级政府的责任是统筹中央政府转移支付和本级政府教育经费，承担省属高校的经费供给，建立规范的县级单位基础教育经费转移支付制度，承担一半以上的基础教育经费，保障区域内各县区的基础教育财政公平。县级政府的责任是承担部分基础教育经费，统筹管理省级转移支付和本级政府教育经费，通过规范的以公平为导向的学校拨款制度，保障县区内基础教育学校间的财政公平。
