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中国二等公民观察:农民工户籍转化意愿及其政策含义

2013年03月14日 综合新闻 ⁄ 共 8660字 ⁄ 字号 暂无评论

张秀英转自财新网

   2009年12月7日闭幕的中央经济工作会议的主要亮点,是“把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制”。2009年12月28日闭幕的农村工作会议,亦在重要位置强调:“要加快城镇化步伐,拓展农民外出就业空间,把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业落户作为推进城镇化的重要任务”。2010年各地省级政府出台的相关文件,都几乎以前所未有的“积极态度”在“推进”农民工的城镇化政策。但仔细研究各地有关“落户政策”的条文,大多嵌套或暗含了“以宅基地换住房、以承包地换保障”的内容。因为跨区域流动农民工的土地,难以与打工地城市的利益相关,故在地方保护主义影响下,各大城市政府几乎毫无例外地设计了各种门槛,以限制流动农民工的进入。

但中国的城镇化率却在提高。截止到2009年底,常住人口城镇化水平已达46.59%①。如果在2010年再增加1个多百分点,则现在的城镇化水平已经超过了47.5%。考虑到各城市政府因实报常住人口数会降低人均GDP的影响,估计中国实际的城镇化水平已经超过了50%。可正是在中国社会加速城镇化的过程中,2011年初各主要大城市出台的相关政策,再次强化了户籍制度的区隔功能,并明确收紧了对非户籍人口的约束条款。这意味着中国“深度城镇化”试水的时间可能会进一步拉长。但与城市政府——尤其是与特大城市政府想方设法“调控”人口所截然不同的是:企业开始以前所未有的积极姿态招聘农民工,以化解“用工荒”所带来的负面影响。(①2010年《中国统计年鉴》表3-1。)

在这种情况下,我们想以2010年完成的、在全国103个城市进行的、调查了106 031个农民工个案的动态抽样调查数据,分析农民工非农户口转变意愿,并提出相关政策建议。

一、后金融危机时期农民工的人口学特征

要分析农民工的非农户口转变意愿,就必须首先了解农民工的人口学特征。从表1可以看出:2010年,在农民工的性别构成中,女性占49.23%,男性占50.77%。这说明到了工业化中期阶段,城市对女性劳动力的需求大大增加,使其几乎与男性数字相等。实际上,在省会城市与计划单列市中,女性农民工的人数已经超过了男性。只在县级市中,男性农民工的人数才高出女性。伴随大城市——尤其是特大城市后工业社会特征的加强,对女性农民工,尤其是对年轻的女性农民工的需求会更为强烈。因此,大约在“十二五”末期,女性农民工的短缺状况会极其显著地凸显出来。

从表1的女性栏我们可以看出,“八零后”女性所占比重已经超过50%(40.02%+10.48%=50.50%)。但在男性农民工中,“八零前”所占比重大于“八零后”。有人认为,在金融危机的影响下,东部沿海地区的农民工更趋年轻化,而年龄偏大的农民工则回归到了中西部地区。但本次调查数据所显示的趋势是:东部、中部和西部地区农民工的年龄结构基本一致,区别甚微。现在农民工的主体仍然是1970~1989年之间出生的人口。出生于1970~1979年之间的人,在整个农民工群体中所占的比重,东部地区为33.79%,中部地区为33.62%,西部地区为35.21%。出生于1980~1989年之间的人,在农民工中的占比,东部地区为39.19%,中部地区为37.65%,西北地区为35.67%。虽然80年代出生的人在东部地区所占比重稍高,但90年代初期出生的农民工,则在东部地区占比稍低,在中西部地区占比稍高。

还有人断言,金融危机的重新洗牌,使受教育程度高者留在了东部,使受教育程度低者回到了中西部。但本次调查发现:不管是对“八零前”老一代农民工而言,还是对“八零后”新生代农民工而言,各个地区的文化程度结构也趋于接近。所不同的是,伴随九年义务制教育的实施,“八零后”的文化程度在总体上高于“八零前”,这主要表现在(看总计栏):“八零前”农民工中仍然有28.79%的“小学及以下”人口,但在“八零后”中,“小学及以下”已下降到5.86%,而“高中”则上升到了17.92%,“中专及以上”也历史性地攀升到了15.33%。从“八零后”受教育程度的提升中可以看出,未来新增农民工的人力资本会大大提高;很快,高中阶段毕业的农民工将取代初中阶段的农民工成为流动劳动力的主体。

另外,在“招工难”背景中,企业主为完成生产任务,不得不提高农民工的工资。然而,考虑到通货膨胀的影响,各地工资的增幅极其有限。但考察表3,我们还是可以看出这样几点:

第一,如果将农民工(这里只统计受雇农民工的收入)2010年5月与12月的收入进行对比,全国所有地区都有所提升(看12月份收入减去5月份收入的额度可知)。第二,比较不同经济区的收入分布可知,同一文化程度农民工的收入差距开始缩小。虽然“其他地区”农民工的月收入稍低一些,但考虑到内地租房等生活成本会稍低一些,这种差距也可被内地农民工所接受。第三,除“长三角”外,各主要吸纳农民工就业的经济区在提升收入时,使“小学及以下”和“初中”文化程度的提升额大多高于“高中”和“中专及以上”。这意味着不同文化程度农民工的收入差距在缩小,还可能预示着在农民工劳动力市场上,普工或年轻壮工更为短缺。而正是人口转变所造成的这种结构性短缺,才使其收入差距大大缩小。

在上述农民工的性别结构、受教育程度结构和收入结构格局中,面对快速城镇化进程,农民工是否希望尽快转变为非农城市户口呢?如果他们希望转变,则促其转变的原因何在?如果他们不希望转变户口,原因又何在?

二、农民工非农户口转化意愿较低

改革开放以来,受农村之“推力”与城市之“拉力”的双重影响,农民工曾经在20世纪90年代掀起过购买小城镇和小城市非农户口的热潮。但是,新农村建设、农村社会保险体系的完善以及农村土地价值的重塑,使农民工降低了对非农户籍的估值,受此影响,农民工愿意转化为非农户口的人数占比并不如预期的那样高。

从表4可以看出:在 “八零前”农民工中(看小计),如果不涉及承包地等土地问题,这部分农民工愿意转变为“非农户口”的人数占比为20.15%;如果要求农民工交回承包地,则愿意转变为非农户口的人数占比就下降到11.04%①。(①按照2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》第26条的规定:承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。)

在“八零后”农民工中,如果不涉及承包地问题,则愿意转为非农户口的人数占比为24.66%,比“八零前”稍高一点。如果要求其交回承包地,则愿意转户的比重就降低到12.86%,仅比“八零前”高出1个多百分点。

这就是说,在不涉及承包地问题时,“八零前”农民工中大约有80%的人不愿意转变为非农户口;“八零后”农民工大约有75%左右的人不愿意转变为非农户口。如果要交回承包地才能够转户口,则90%的农民工不愿意转变为非农户口。

当然,从表3还可以看出,受教育程度的提高,有助于农民工提高其转户意愿。对“八零前”而言,小学文化程度者愿转变为非农户口的占比为19.23%,初中文化程度占比为20%,高中为22.56%,大专及以上文化程度者则为24.9%。虽然在问及交回承包地这样的问题时,农民工愿转户口的占比在各行均下降约一半,但文化程度较高农民工愿转户口的占比还是稍高一些。

对于“八零后”而言,在不预设交回承包地与预设交回承包地的两种选项中,农民工愿意将自己的户口转变为“非农”的占比,也伴随文化程度的提高有所上升。所不同的是:在不预设交回承包地的情况下,“八零后”比“八零前”的占比要高,但在预设交回承包地的情况下,其占比高出的数额极其有限。这就是说,在关乎重大利益问题时,“八零前”与“八零后”的差异会大大缩小。

三、为什么农民工不愿转变为非农户口

那么,为什么绝大多数农民工不愿将自己的农业户口转变为非农户口?曾几何时极具诱惑力的非农户口何以不再吃香?在改革开放之初,农民工对城市极其向往,很多女性农民工不惜以自己的青春做交换的筹码,嫁给了城市里那些难以在婚配市场择偶的男性,这才得以将自己不能做城市人的遗憾,经代际传递顺利化解,使自己的孩子,可以跳出“农门”而成为“市民”。但现在:为什么小城市地方政府给出了转变户口的通道,农民工却这样“不买账”呢?表5为我们详细报告了其中的主要原因。

看“小计”行可以知道:对于不愿意转变为“非农户口”的农民工来说,在“想保留承包地”栏,“八零前”为45.26%,“八零后”为33.47%,这是不愿意转变为非农户口的主要原因。毕竟,土地是非常重要的财产。在这里需要强调的是:随着受教育程度的提升,想要保留承包地的人数百分比有所下降。比如说,在“八零前”中,“小学”为48.42%,“初中”为44.95%,“高中”为39.04%,“中专及以上”为36.55%。在“八零后”中,“小学”为43.29%,“初中”为34.05%,“高中”为31.67%,“中专及以上”为26.51%。八零后“高中组”与“中专及以上”组分别比“八零前”相应组降低了10个百分点。

但在“城镇户口没有太大作用”栏却可以发现:随文化程度的上升,持此观点的人数百分比反倒处于上升态势。在“八零前”农民工中,“小学”的百分比为21.38%,“初中”为25.57%,“高中”为29.20%,“中专及以上”为32.72%。在八零后农民工中,“小学”为21.97%,“初中”为28.78%,“高中”为33.37%,“中专及以上”为36.92%。从这里可以看出,文化程度越高的农民工,认为“非农户口”没有用处的比例反倒越高。“八零后”比“八零前”的相应百分比更高。由此可以知道,城市户籍对文化程度较高的“八零后”的吸引力的确有限。

其他两个严重影响农民工转变为非农户口的主要原因是“城市房价太高”和“农村生活压力小”。不管是“八零后”还是“八零前”,认为“城市房价太高”的人数百分比分布,随文化程度的上升而上升;但认为“农村生活压力小”的人数百分比分布,则随文化程度的上升而下降。

在城里人也怕高房价的今天,农民工进入城市后实不敢奢望“有其屋”。表6为我们展示了其在城市的住房状况。从“小计”可以看出,68.64%的人不得不“租住私房”,有8.44%的人租住“单位或雇主的房”,只有3.53%的人“已购商品房”。另外有17.76%的人住在“单位或雇主提供的免费住房”。但实际上,“羊毛出在羊身上”,单位或雇主在提供“免费住房”的时候,也在一定程度上降低了他们的工资。从“租住私房”栏还可以看出,文化程度越低的农民工,租住私房的占比也越高:“小学及以下”为75.94%,“初中”为69.60%,“高中”为63.20%,“中专及以上”为53.27%。正因为绝大多数农民工在“租住私房”,他们才与城市底层社会平民共生为利益共同体——没有农民工来租房,城市平民就减少了收入。

所以,要推进中国人口的城镇化进程,一个重要的方面,应该是解决农民工在城市与城镇的民生问题。但如以现在的房价,绝大多数农民工——尤其是“八零后”农民工,已没有能力在城市购房了——其只能租住在城市。但城市拆迁与城中村改造等,在力图消除贫民窟的同时,也将他们一步步逐出城市中心区,使他们不得不在城乡结合部大规模集聚在一起,将原来的城乡二元结构转化为城市户籍居民与非户籍农民工新二元结构。一旦发生群体性事件,后果将不堪设想。但愿我们能够从巴黎曾经发生的黑人骚乱中吸取更多的教训。

另外,在这里还需要讨论的是:表5中显示的“八零后”农民工对“想保留承包地”的选项之所以低于“八零前”,并非因为“八零后”的土地意识淡漠。我们在访谈中发现,很多“八零后”农民工,尤其是那些在1985年之后出生的农民工,没有在其村落的土地调整中分得土地。有些虽然分到了土地,但分到的土地面积很小。其家庭的承包地,主要是其父母亲的承包地。考虑到这一点,我们很难得出结论说“八零后”保留土地的意识低于“八零前”。

四、农民工愿意转变为非农户口的原因

在分析了绝大多数农民工不愿意转变户口的原因后,我们肯定还想进一步知道那少数愿意转户的农民工态度。看表7可以知道:对于“八零前”与“八零后”来说,其共同的愿意转户的主要原因是“可让子女与城市孩子一样上学”。在这里需要注意的是:因为“八零前”已普遍婚配并养育有子女,故在“八零前”的“小计”中,考虑孩子上学问题的人数百分比达到了55.51%。

另外,在“八零前”中,文化程度越高的流动人口,其为了子女升学教育而转变户口的比例也越高。比如说,“小学及以下”为“子女升学教育”而希望转变为非农户口的占比为50.15%,但“中专及以上”却上升到了67.72%。这就是说,已经到城市就业的农民工,教育资本越高,越重视其子女的教育获得问题。

但对于“八零后”来说,或者其子女尚小、或者尚未婚配、或者尚未生育子女,故为了“子女的教育问题”而转户的比例比“八零前”低一些。比如说,在“小学”中为50.00%”,可在“中专及以上”中,则为32.05%。这里显示的趋势正好与“八零前”农民工相反,即文化程度越高,为子女入学教育目的而转为非农业户口的人数百分比反倒越低。但这绝不意味着“八零后”受教育水平较高的群体不为“子女的教育问题”而转户口。其中的主要原因是:受教育程度越高,结婚越晚,结婚率越低,结婚后的初育年龄也越大。故其在没有子女时,未曾考虑子女的教育问题。

对“八零前”来说,转户的另外一个主要原因是“能够享受到与城市居民同样的福利待遇”。毕竟,伴随年龄的增加,如果要持续在城镇生活下去,没有社会保障的支持,是难以想象的。但对于“八零后”来说,这一点所占比重要低一些(仅为13.23%)。但对于“就业机会”与“向往城市生活居住环境”项的选择比例却较高,分别达到了18.94%和17.08%。看文化程度栏百分比变化的趋势就会发现,随学历水平的升高,选择这两项的人数占比也稍微有所升高。但对于“八零前”农民工而言,选择“向往城市生活居住环境”的人数百分比变化趋势却是:随文化程度的提高而逐渐趋于下降。

因此,在城市教育资源优越于农村,在农村小学和中学的撤并影响下,农民工想转户的主要原因,是为了子女的学习,而非其他。

五、农民工想将户口落在哪里

对于那些想将自己的户口转变为非农户口的农民工来说,是不是如政府所设计的那些,愿意将自己的户口转入中小城市或中心镇呢?

表8为我们给出了分析。可以看出,不管是男性还是女性,在愿意“转户”的农民工中,只有差不多20%的人愿意在“户籍所在地中小城镇”落户,也只有10%左右的人愿意在“其他中小城镇”落户。

绝大多数愿意转变户口的农民工想将自己的户口落在大城市。比如说,在女性的“小计”行,愿意将户口落在“户籍地省会城市/直辖市”的人占比为30.38%,愿意将户口落在“户籍所在地其他大城市”的人占比为17.08%,愿意将户口落在“其他大城市”的人占比为21.71%。男性农民工表现的趋势,基本与女性相似。

所不同的是:文化程度越高,想在大城市落户的人数百分比也越高。比如说,在想把户口转到“户籍地省会城市/直辖市”栏,女性“小学及以下”的百分比为24.69%,但在“中专及以上”则上升到40.69%;男性“小学及以下”的百分比为24.81%,但“中专及以上”也上升到了36.66%。伴随受教育程度的提高而希望落户在大城市的百分比分布趋势,在“户籍所在省其他大城市”栏和“其他大城市”栏的表现也极其相似。

六、结论

通过前文的大样本数据分析可知:到工业化中期阶段,农民工男女两性的性别比趋于均等。大多数农民工的年龄介于1970~1989之间,“八零后”新生代农民工的绝对数量和相对占比大大提高,但“八零前”仍然占据非常大的比重。整个2010年,农民工的收入有所提高,但考虑到通货膨胀的影响,这个幅度非常有限。可人口转型所带来的劳动力人口的结构性变化,各个地区城市对农民工劳动力需求的竞争,却使农民工收入的地区差距迅速缩小了。

尽管如此,城市对农民工的市民化政策却未曾有实质改变。正因为如此,农民工进入城市的主要目的仍然在于务工经商,在于赚取工资收入——哪个城市的收入较高、劳动环境较好,哪个城市就会赢得农民工的“以脚投票”。这就是说,在城市强化户籍的资源配置功能、提高或控制入户门槛的同时,农民工也处在“被动”适应的过程中,难以在就业地固化为城市市民。因此,绝大多数农民工不愿意将自己的户口“非农化”。其中的主要原因,在于想保留“承包地”和“宅基地”,在于对城市“生活成本与高房价”的担心。另外,还有很多农民工感觉“城市户口没有多大用处”了。虽然只有10%多一点的人愿意交出承包地而实现“户籍”非农化,或者将自己转变为具有城市户口的城里人,但这些农民工选择的落户地区,却主要是省会城市或计划单列市,而不愿意在县城或小城市“就近”非农户籍化。

由此可知,国家制定的通过户籍改革而深度城镇化的政策——引导农民工到乡镇、到县城、到中小城市落户的政策,正好与农民工想进入大城市落户的意愿相矛盾。

如果大城市创造的就业岗位仍然增长、如果城市的教育资源仍然优于农村、如果城市的福利关门主义态度或集体排他性利益决策机制不改变,那么,农民工仍然会对土地寄予厚望。农民工入户预期与国家的诱导政策的矛盾仍然会继续。

而近期城市因循计划经济思路,以户籍之门槛调控人口规模的结果,也必然使城市劳动力的二元格局——流动农民工与城市户籍职工所形成的二元格局——长期存在,由此继续弱化城市对农民工的融合能力。中央政府借由户籍改革之路“深度城镇化”的战略设想,也难达预期目的。

可在许多大城市挖空心思地“挤出”所谓低端人口的同时,企业却叫苦不堪地落入了招工难陷阱。因此,为适应人口转型所带来的劳动力市场的结构变化、为顺利落实社会建设的既定方针、为使中央政府促进城镇化的宏观目标不被地方城市政府的户籍屏蔽措施所消解,我们必须重新检讨“户籍城镇化”的设想。我们也必须看到,那种希望逐步将农民工由农业户口转变为非农户口,使农民工成为就业地的“城里人”并以此获得享用城市公共资源入场券的城镇化思路,会在城市政府非常现实的“土地财政”思想中失去执行力。

事实上,考察整个2010年的变化,就会发现:以“户籍扩充”方式“深度城镇化”的做法正在沦为“传说”。绝大多数农民工难以在此一政策的具体执行中得到实惠。因此我们要问:这些“常住”在城市、有时被统计进城镇人口的范畴,但更多时候被城市政府因担心降低人均GDP而排挤在外的农民工,在什么样的政策配置中才能保障其利益呢?

答曰:干脆撇开户籍,走“常住人口的城镇化”之路。因为促进“深度城镇化”或改变所谓“伪城镇化”现状的根本办法,不在于将农民工户籍落在当地城市,而在于首先以居住地和就业地配置社会保障与公共服务政策,使农民工能够与城市户籍居民均等共享保障与公共服务。而唯有淡化户籍的区隔功能,生活在同一城市的人们,才不会因身份的不同而被制度化歧视。只要农民工在一个城市能够“常住”下去,就应该是就业地的完全公民。一个合法公民的基本权利,就是在何处就业,就在何处参保,就在何处享受包括教育在内的一切公共服务。其暗含的另外一个政策含义是:在不对进城农民工的承包地和林地权属变更的前提下,以社会保障和城市公共服务促进中国的城镇化,而不是继续强化户籍制度的福利与保障配置功能或区隔功能。只有这样,农民工才会强化其市民特征,而不是维持其候鸟式流动的特征。需要知道,不在制度上斩断城镇化与土地之间的关系,地方政府的土地财政之梦就不会破灭。

放眼长量,我们不难看出,在城市人口加速老龄化的背景下,能不能吸引农民工进城,将是城市劳动力供给不足时我们不得不即将面对的现实。也就是说,中国的城镇化过程,很快将不由城市政府说了算,而逐渐会过渡到城市政府与农民工共同说了算。农民工愿不愿意进城,愿意进入什么样的城市成为城市市民,会在蓝领劳动力“卖方市场”的影响下成为农民工自己的选择。如果要加速城镇化进程,就必须顺应时代的变化,以基本服务的均等化将常住人口“完全”城镇化。我们还需明白,本地户籍化不可能消除大规模的人口流动,但市场化与交通设施的进一步改善,却会进一步刺激流动人口的增加。比如,日本“新干线”的建成与使用,不但没有疏散东京圈的人口,反倒加速了人口向东京圈的集中。因此,在中国未来农民工仍会高位维持的情况下,只有常住化的城镇化,才能有力保障农民工的收益。

另外,改革开放以来中国城镇化的历史还明确说明:无论城市政府如何努力,想要限制农民工进城,已绝无可能。那种不以投资改变产业布局,而仅仅以“宜居城市”的设想而强制疏散人口的做法,迄今为止全以失败告终。而户籍制度的最后一道门槛,即给予当地户籍城市居民以优先使用城市公共资源的狭隘的地方保护主义做法,也会在劳动力的短缺中最终退出历史舞台。废除户籍制度的资源配置功能,还其以人口信息的登记本貌,也已成为历史的必然。以身份证管理人口、以常住地配置社会公共资源的城镇化道路,是中国未来不得不作出的政策选择。

作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员。

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